sabato 12 gennaio 2013

Progressioni orizzontali, brusca frenata

Luigi Oliveri

Ci voleva una legge per arginare la corsa irrefrenabile delle progressioni orizzontali e l’incremento dei costi della contrattazione conseguenti.

Il censimento del personale degli enti locali per il 2011, elaborato dal Ministero dell’interno, conferma che le amministrazioni locali non sono in grado di autoregolarsi. L’argine alla valanga di progressioni orizzontali tracimate negli ultimi 10 anni negli enti non poteva che venire da una disposizione di legge che, privando sostanzialmente le amministrazioni della loro autonomia contrattuale, ha imposto il congelamento delle retribuzioni.

Si tratta del ben noto articolo 9, commi 1 e 28, del d.l. 78/2012, convertito in legge 122/2010.

Come ha rilevato la Corte dei conti, dal 2001 al 2008 nel comparto si sono registrate 1.006.057 progressioni orizzontali, su 522.267 dipendenti componenti il comparto. In media, dunque, vi sono state 1,93 progressioni economiche per ciascun dipendente.

Risultava piuttosto chiaro che, contrariamente a quanto previsto dalle disposizioni della contrattazione collettiva, le progressioni orizzontali sono state trasformate da un sistema selettivo e premiante in una sorta di retribuzione di anzianità di ritorno, anche perché troppo spesso come unico parametro pseudoselettivo preso in considerazione è stata proprio l’anzianità.

L’effetto è evidenziato dalla seguente tabella, predisposta dal censimento elaborato dal Viminale:

tabella progressioni

L’affollamento delle posizioni economiche non è, come ci si dovrebbe aspettare, una piramide, ma semmai una colonna che tende ad allargarsi verso l’alto.

L’area blu del grafico seguente, riporta graficamente l’affollamento delle posizioni economiche della categoria C.

progressioni orizzontali affollate

Si nota agevolmente anche dal punto di vista grafico, oltre che dall’analisi dei numeri, sono molti di più i dipendenti collocati nella posizione finale di sviluppo, rispetto a quelli collocati nelle posizioni iniziali.

In maniera meno pronunciata, questo fenomeno avviene per tutte le categorie contratuali. E’ un effetto certamente perverso, dovuto ad un’applicazione dell’istituto delle progressioni orizzontali sicuramente non del tutto rispettosa del criterio selettivo, che l’articolo 23 del d.lgs 150/2009 ha solo meglio esplicitato, ma che era già ben presente nella contrattazione nazionale collettiva.

E’ stato, pertanto, necessario che il legislatore intervenisse con una legge per arginare la corsa delle progressioni.

Non è affatto, tuttavia, un bel segnale. Indubbiamente, il legislatore si è mosso spinto da esigenze di risparmio finanziario in tutto analoghe a quelle che ancora oggi perdurano.

Tuttavia, è un giudizio indiretto impietoso del cattivo uso che le amministrazioni hanno fatto della propria autonomia contrattuale, concorrendo al soffocamento della parte stabile dei fondi contrattuali e ad incrementi del costo della contrattazione collettiva regolarmente superiori alle iniziali previsioni. Tanto è vero che la manovra del 2010 ha anche congelato la contrattazione collettiva.

Il fenomeno della nuova pubblicizzazione del rapporto di lavoro è, probabilmente, da leggere esattamente tutto qui. Le amministrazioni non hanno saputo o voluto utilizzare gli strumenti premianti in via selettiva. La voglia di compiacere o, comunque, non instaurare con in i sindacati rapporti fisiologicamente conflittuali, ha collassato i fondi ed i costi, suscitando la reazione del legislatore.

Il censimento evidenzia che il freno agli incrementi della retribuzione individuale effetto dell’articolo 9, commi e 21, del d.l. 78/2010, convertito in legge 122/2010, ha funzionato. Infatti, le progressioni orizzontali si sono praticamente arrestate brusca: nel 2011 ne sono state concesse 16.275, contro le 83.641 del 2010. E’ probabile che molte di esse siano solo uno strascico di contrattazioni decentrate giunte in ritardo, sulla cui legittimità, per altro, c’è molto da dubitare. Verosimilmente, infatti, si tratta di progressioni orizzontali stabilite non a monte, ma a valle del periodo di valutazione, come troppo spesso avviene, nonostante le censure della Corte dei conti (da ultimo Corte dei conti, Sezione regionale di controllo del Veneto, parere 828/2012).

Comunque, nel 2011 le progressioni oceaniche si sono fermate. Resta da capire quali potranno essere in futuro gli effetti dell’errore clamoroso, purtroppo ribadito dalle Sezioni Riunite della Corte dei conti (deliberazione 24 ottobre 2012, n. 27 – si veda Sel n. 39/2012), di considerare possibili progressioni orizzontali con inesistenti “effetti giuridici”. Infatti, gli enti erroneamente spinti ad attivare progressioni, probabilmente stanno accantonando nel bilancio risorse nel fondo, col rischio di utilizzarle, per altro, in modo improprio come residui della parte stabile, tali da incrementare a fine anno quella variabile, con una duplicazione dei costi che a partire dallo sblocco della contrattazione, potrebbe far saltare definitivamente il banco.

In picchiata anche le progressioni verticali, passate dalle 9943 del 2010, alle 1442 del 2011. Il dato rilevato, per la verità, appare abbastanza critico. Sulle progressioni orizzontali, erronei pareri della Corte dei conti hanno considerato possibili i soli effetti giuridici, anche se l’istituto contrattuale prevede solo effetti economici. Pertanto, una giustificazione a qualche progressione orizzontale nel 2011 si può ammettere.

Invece, per quanto concerne le progressioni verticali, esse non possono che essere frutto di illegittimità, essendo tale istituto stato del tutto abolito dal d.lgs 150/2009 e sostituito con concorsi pubblici con riserva al personale interno nel massimo del 50%.

Il censimento del Vicinale si è anche soffermato sull’andamento del il personale (dirigente e non) assunto a tempo indeterminato in servizio negli enti locali.

Alla data del 31.12.2011 i dipendenti in servizio erano 449.705, contro le 456.174 unità presenti in servizio alla fine del 2010. Di questi, n. 402.050 unità a  tempo pieno (contro le n. 407.804 del 2010) e n. 47.655 unità a part-time (contro le n. 48.370 del 2010).

Il censimento ha anche rilevato i posti previsti nelle dotazioni organiche: sempre al 31.12.2011, risultavano 566.977 (anch’essi leggermente meno rispetto al 2010).

Si conferma il trend discendente ormai da moltissimi anni negli enti locali, concretamente colpiti in maniera efficace e forte dalle restrizioni delle assunzioni.

Non si può, però, non sottolineare il differenziale esistente tra la dotazione organica teorica e l’effettiva presenza in servizio dei dipendenti. A fine 2011 risultavano non coperti ben 117.272 posti delle dotazioni organiche, pari al 20,68% del totale.

In sostanza, il dato dimostra che le dotazioni organiche sono mediamente sovrastimate di oltre il 20%. O, comunque, le dotazioni organiche disposte anni addietro, in vigenza di regimi assunzionali completamente diversi, non sono più adeguati al nuovo regime normativo, perdurando il quale quei posti vacanti non saranno mai coperti.

Probabilmente, considerando questi numeri, l’effetto della “spending review” che vorrebbe il “taglio” dei dipendenti pubblici di circa il 10% (ma per gli enti locali non è ancora stato emanato il necessario Dpcm) si limiterà a una limatura della dotazione organica teorica. Difficilmente andrà ad intaccare le unità in servizio.

Particolarmente da evidenziare il dato sulla dirigenza, rispetto al quale il censimento non è, tuttavia, del tutto dettagliato. Si legge nel lavoro del Viminale: “In totale i dirigenti in servizio al 31 dicembre 2011 erano n. 5.885 (compresi i dirigenti a tempo determinato che coprivano posti presenti in organico e direttori generali), contro i 6.610 del 2010. Rimane significativa la differenza tra uomini (n. 3.975) e donne (n. 1.910).

I dirigenti assunti fuori dotazione organica, ai sensi del comma 2 del citato articolo 110, erano complessivamente n. 256 (n. 281 nel 2010).

Le alte specializzazioni assunte ai sensi del citato art. 110, comma 2, del decreto legislativo n. 267/2000 presenti al 31.12.2011 ammontavano a n. 577 unità (n. 550 nel 2010).

Per quanto concerne i dipendenti di categoria D ai q1uali è stato attribuito l’incarico di dirigente con contratto a tempo determinato, alla fine dell’anno passato ne risultavano n. 1.277 unità”.

Il censimento non indica con precisione quanti dirigenti di ruolo vi siano, in rapporto a quanti a tempo determinato.

Poiché, comunque, dal censimento si ricava che nel 2011 vi erano 338 direttori generali esterni e, come visto sopra, 1277 dirigenti “a contratto” derivanti da incarichi (di più che dubbia, anzi certa, illegittimità, a dipendenti di categoria D) il numero dei dirigenti di ruolo non sarebbe superiore a 4270.

Ora mettendo in rapporto solo gli incarichi (illegittimi) ai dipendenti di categoria D col numero dei dirigenti risultante (dal quale, probabilmente, occorrerebbe levare un altro migliaio di dirigenti a contratto veramente esterni) e si nota che vi sono dirigenti extra ruolo per una percentuale del 37,82%. Superiore, di gran lunga, a qualsiasi limite numerico previsto improvvidamente dal nuovo comma 6-quater dell’articolo 19 del d.lgs 165/2001. A riprova dell’abuso fatto in passato della dirigenza a contratto e della spasmodica ricerca, da parte degli organi politici, di quella dirigenza “di fiducia” considerata incostituzionale dalla Consulta.

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