domenica 10 febbraio 2013

Indennità di disagio e vigilanza. Chi controlla gli ispettori? #lavoro pubblico

La notizia è apparsa sui quotidiani la settimana scorsa: secondo il Tribunale di Lecco in veste di giudice del lavoro, con sentenza 14 dicembre 2012, n. 239, il cumulo tra indennità di disagio e indennità di vigilanza è legittimo se previsto dalla contrattazione decentrata.

Il Tribunale di Lecco, in questo modo, sovverte un orientamento da sempre espresso dall’Aran e dai servizi ispettivi della Ragioneria generale dello stato.

La sentenza spiega che attribuire l’indennità di disagio, insieme con quella di vigilanza non risulta palesemente in contrasto normativo con la contrattazione nazionale. Infatti, ad avviso del giudice nell’articolo 37 del Ccnl 6-7-95 si prevede soltanto, alla lett. B, una "indennità che compete "a tutto il personale di vigilanza in possesso dei requisiti e per 1'esercizio delle funzioni di cui alPart. 5 della legge 7 marzo 1986 n. 65"; tali funzioni sono quelle di "polizia giudiziaria (lett. A), "servizio di polizia stradale" (lett. B) e "fzmziom' ausiliarie di pubblica sicurezza" (lett. C).

Secondo il Tribunale di Lecco, ciascuna di dette funzioni può comportare situazioni di particolare disagio solo in astratto, ma ciò non coincide necessariamente con la condizione per la quale l'art. 17 lett. E del successivo CCNL 1-4-99 ha previsto la indennità di disagio ("compensare l'esercizio di attività svolte in condizioni particolarmente disagiate").

Se la contrattazione collettiva decentrata rileva la sussistenza di tali condizioni, nel caso di specie servizi esterni su tre turni, il cumulo è legittimo.

Questa sentenza fa il paio con quella un po’ meno recente del giudice del lavoro di Verona, che con sentenza 23 febbraio 2012, conseguente ad una vertenza innescatasi sempre a seguito di rilievi ispettivi della Ragioneria generale dello stato

Il giudice del lavoro veronese ha sostanzialmente privato di fondamento i pareri che da sempre, sul tema, esprime l'Aran. L'Agenzia nazionale per la contrattazione ha infatti ritenuto, con il parere espresso in sede di orientamenti applicativi Ral145, che “il personale dell'area di vigilanza è correttamente tutelato per la specificità delle prestazioni richieste e per l'impegno, la gravosità e le responsabilità ad esse correlate, con la particolare indennità di cui all'art. 37, comma 1, lett. b) del Ccnl del 6/7/1995. Ci sembra evidente che la stessa indennità e il relativo importo è stato individuato tenendo conto anche degli specifici rischi o disagi che caratterizzano le prestazioni di tutti gli addetti. Consideriamo, quindi, irragionevole l'attribuzione di una ulteriore indennità per la medesima prestazione di lavoro”.

Le indicazioni dell’Aran sono state considerate come frutto di un’interpretazione “autentica” e prese come base dai servizi ispettivi della Ragioneria generale dello stato, per rilevare l'illegittimità dei contratti collettivi decentrati che avessero previsto il cumulo tra indennità di vigilanza e disagio e delle spese derivanti.

Per altro, i referti dei servizi ispettivi sono sempre inviati alle procure regionali della Corte dei conti, allo scopo di attivare eventuali azioni per responsabilità amministrativa.

La decisione del Tribunale di Lecco pare dimostrare il consolidamento, nella giurisprudenza, di visioni diametralmente opposte a quelle proposte dall’Aran e dalla Ragioneria generale.

Il giudice del lavoro non esamina le questioni sul piano di ciò che possa apparire ragionevole alla luce anche di valutazioni di corretta tecnica di spesa pubblica; al contrario, esamina la ratio delle norme ed il corretto esplicarsi dell’autonomia contrattuale.

In astratto, l’indennità di disagio, come costruita dalla contrattazione collettiva nazionale, non si manifesta come inidonea ad accumularsi ad altre indennità, le quali più che compensare il “modo” col quale la prestazione lavorativa viene resa, remunerano la “posizione” lavorativa rivestita.

Per altro, ciò che continua a sfuggire ad Aran, servizi ispettivi della Ragioneria generale dello stato e, in parte, alla magistratura contabile, è un dato essenziale: la contrattazione decentrata se resta nei limiti della destinazione di somme del fondo della contrattazione decentrata legittimamente costituito, deve poter esplicare l’autonomia contrattuale delle parti, che possono stabilire appunto come impiegare dette risorse. Un danno si avrebbe se la contrattazione utilizzasse ingiustificatamente fondi ulteriori e diversi. Ma, rimanendo entro i confini del fondo legittimamente costituito, la fattispecie dannosa risulta essere costruita secondo un percorso oggettivamente astratto e poco giustificabile.

I nuovi orientamenti dei giudici del lavoro testimoniano una situazione di fortissimo disagio che deriva dalla disciplina del lavoro pubblico e della contrattazione.

Occorre stabilire una volta e per sempre quali sono i poteri e le competenze che vengono esercitate. Il legislatore ha inteso (forse in modo poco meditato) assegnare all’accordo delle parti il compito di destinare le risorse finanziarie nell’ambito delle amministrazioni pubbliche? Se sì, allora in primo luogo non appare possibile ammettere che i comportamenti operativi nel corso delle trattative possano essere orientati, se non indirettamente “giudicati” da un soggetto, l’Aran, che non ha dalla legge alcun ruolo di interpretazione ufficiale delle norme. Non è possibile attribuire ai pareri dell’Aran la funzione di regole tassative di condotta o di interpretazioni autentiche.

I pareri sono solo un orientamento. L’Aran potrebbe incardinare i propri orientamenti nell’ordinamento solo contrattando con i sindacati, però. Per quanto concerne l'interpretazione della legge o dei contratti, come è noto tale è funzione rimessa esclusivamente al giudice.

Appare piuttosto singolare, ora, che tanto l’Aran quanto, soprattutto, i servizi ispettivi svolgano la propria funzione non in relazione ad orientamenti interpretativi evincibili in modo chiaro ed in equivoco dalle norme o da sentenze, bensì costruendo essi unilateralmente letture ed interpretazioni. Che, per altro, scatenano conseguenze deleterie: contenziosi di fronte alla Corte dei conti, ma anche al giudice del lavoro.

Nessuno sta calcolando i costi, diretti e indiretti, di simile modo di intendere la funzione di orientamento e controllo. Amministrazioni che devono impiegare tempo, risorse, affrontare contrasti fortissimi con i sindacati per controdedurre a referti di ispezione che, poi, nei loro contenuti vengono smontati e contraddetti dal giudice del lavoro e che, tuttavia, potrebbero invece trovare diversa accoglienza davanti alla magistratura contabile.

Sarebbe il caso di rivedere alla radice questo modo di operare. Gli ispettori non possono adempiere al loro importante e delicato compito sulla base di interpretazioni creative dell’Aran o, comunque, non saldamente fondate su decisioni legislative o giurisprudenziali. In mancanza di queste, purchè i fondi siano regolarmente costituiti, non può che darsi atto dell’esplicazione dell’autonomia delle parti.

Occorre, allora, verificare chi verifica. Oppure, cambiare totalmente strada ed abbandonare la contrattualizzazione del rapporto di lavoro: le regole del lavoro pubblico siano dettagliatamente imposte in via unilaterale dalla legge.

Si deve, per completezza, sottolineare che i servizi ispettivi della Ragioneria generale dello stato sul punto sembrano aver mutato atteggiamento.

Nel volume «le risultanze delle indagini svolte dai Sifip in materia di spese di personale del comparto regioni ed enti locali» relative al 2011 si legge: “Non si può, invero, escludere a priori che taluni degli appartenenti al corpo della polizia municipale possano percepire, accanto alle indennità di vigilanza, anche quella di rischio o di disagio… Deve, a ogni buon conto, trattarsi di prestazioni che non rientrano tra quelle che possono e devono essere richieste ad appartenenti a un corpo di polizia, essendo esse, altrimenti, già retribuite attraverso l'indennità di vigilanza. Più in generale, l'indennità di rischio e di disagio non dovrebbero essere corrisposte a titolo di remunerazione aggiuntiva di quelle situazioni o condizioni che caratterizzano in modo tipico le mansioni di un determinato profilo professionale, dato che queste sono già state valutate e remunerate con il trattamento economico stipendiale previsto per lo stesso profilo”.

Se è così, però, sarebbe doveroso e corretto che i servizi ispettivi intervenissero presso ogni sede amministrativa e giurisdizionale, per chiudere sul nascere costosi e defatiganti contenziosi.

Non meno fondamentale sarebbe orientare Aran, servizi ispettivi ed organi di controllo a qualsiasi livello verso attività di verifica che guardino a come non si debbano violare regole certe discendenti dalla contrattazione ed i limiti ai finanziamenti, senza sindacare sulla “logica” di pattuizioni legittime esplicazioni di autonomia contrattuale.

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