domenica 10 marzo 2013

#trasparenza - I dati connessi alla contrattazione e alla produttività

 

Gli articoli da 16 a 21 del decreto-trasparenza entrano nel dettaglio delle regole sulla trasparenza dei dati concernenti i rapporti di lavoro, i contratti e la produttività del lavoro.

Si tratta di norme del tutto in linea con le disposizioni del d.lgs 150/2009 e finalizzate, anzi, a rafforzarle.

L’intento è consentire ai cittadini di sapere con precisione quanti siano i dipendenti degli enti, quali professionalità siano presenti, quali tipologie di contratti di lavoro si utilizzano, quanti dipendenti sono dedicati ad operare in staff alla politica, i contenuti effettivi dei contratti collettivi, il collegamento tra incentivi economici e benefici che i piani di lavoro connessi a detti benefici determinano per la comunità amministrata.

In sostanza, dunque, il legislatore vuole che ciascuna amministrazione dimostri ai cittadini che “l’apparato” svolge funzioni utili e che premi eventualmente i dipendenti non in modo immotivato ed indifferenziato, ma in conseguenza ad attività precise, volte in modo riscontrabile all’utilità collettiva.

Simmetricamente, la pubblicazione di questi dati può anche consentire di verificare se le dotazioni di personale siano sproporzionate, se vi sia un ricorso eccessivo a staff per politici, se i contratti decentrati siano solo l’occasione per consolidare consenso ed ottenere “pax” sindacale, senza una concreta o, comunque, dimostrabile utilità per la cittadinanza.

Art.16 Obblighi di pubblicazione concernenti la dotazione organica e il costo del personale con rapporto di lavoro a tempo indeterminato.

1. Le pubbliche amministrazioni pubblicano i dati relativi alla dotazione organica e al personale effettivamente in servizio, con la indicazione della sua distribuzione tra le diverse mansioni e aree professionali e tra gli uffici, con particolare riguardo al personale assegnato agli uffici di diretta collaborazione con gli organi di indirizzo politico.

2. Le pubbliche amministrazioni pubblicano il conto annuale delle spese sostenute per il personale, di cui all'articolo 60, comma 2, del decreto legislative 30 marzo 2001, n. 165.

3. Le pubbliche amministrazioni pubblicano annualmente i dati relativi al costo complessivo del personale a tempo indeterminato in servizio, articolato per fasce professionali e per uffici, con particolare riguardo al personale assegnato agli uffici di diretta collaborazione con gli organi di indirizzo politico.

4. Le pubbliche amministrazioni pubblicano trimestralmente i dati relativi ai tassi di assenza del personale distinti per uffici di livello dirigenziale

Un primo adempimento richiesto dal decreto-trasparenza è puramente informativo. Occorre pubblicare:

a)                  la dotazione organica “di diritto”, cioè l’elenco “a vuoto” delle figure professionali previste all’interno dell’ente;

b)                 la dotazione organica “di fatto”, cioè i posti effettivamente coperti.

Ancora, occorre pubblicare la “macro struttura”, cioè la distribuzione del personale, ordinato per profili e mansioni, nelle strutture amministrative nelle quali è ripartita l’amministrazione, così da mettere in evidenza non solo lo scheletro operativo, ma anche la ramificazione operativa. L’organizzazione interna, insomma, diviene totalmente conoscibile, perché la sua ostensione non si limita solo ai dati generali, ma entra nel dettaglio.

Particolare attenzione si richiede sia attribuita al personale posto in staff, ma meglio dire operante a diretto contatto con gli organi di governo e dunque assegnato agli uffici di “diretta collaborazione”. Si tratta di una spesa fortemente connessa, infatti, ai “costi della politica”, da esporre con specifica enfasi.

Il secondo ordine di informazioni è di carattere finanziario. Occorre pubblicare ogni anno i dati relativi al costo complessivo del personale a tempo indeterminato in servizio, anche un questo caso con un’articolazione per fasce professionali e per uffici, e ancora una volta con specifico riguardo al personale operante negli uffici di diretta collaborazione con gli organi di indirizzo politico.

Un terzo ordine di informazioni, già ampiamente noto e particolarmente controverso all’epoca dell’emanazione del d.lgs 150/2009, riguarda la statistica sulle malattie. Le amministrazioni sono chiamate a pubblicare trimestralmente i dati relativi ai tassi di assenza del personale distinti per uffici di livello dirigenziale, cioè per un aggregato che non scende fino alle singole unità operative, ma limitato alle strutture complessivamente poste alla direzione dei dirigenti.

Informazioni analoghe a quelle viste sin qui, ma distinte ed autonome, riguardano il personale con contratto di lavoro flessibile.

Art.17 Obblighi di pubblicazione dei dati relativi al personale non a tempo indeterminato

1. Le pubbliche amministrazioni pubblicano annualmente i dati relativi al personale con rapporto di lavoro non a tempo indeterminato, con la indicazione delle diverse tipologie di rapporto, della distribuzione di questo personale tra le diverse mansioni e aree professionali e tra gli uffici, ivi compreso il personale assegnato agli uffici di diretta collaborazione con gli organi di indirizzo politico. La pubblicazione comprende l’elenco dei titolari dei contratti a tempo determinato.

2. Le pubbliche amministrazioni pubblicano trimestralmente i dati relativi al costo complessivo del personale di cui al comma 1, articolato per fasce professionali e per uffici, con particolare riguardo al personale assegnato agli uffici di diretta collaborazione con gli organi di indirizzo politico.

L’articolo 17 del decreto-trasparenza è rivolto specificamente a tutte le tipologie di lavoro subordinato di tipo flessibile. Per gli incarichi di consulenza e collaborazione la disciplina è contenuta negli articoli 15, 26 e 27 (in modo, invero, piuttosto confusionario).

Si tratta, dunque, del personale a tempo determinato o in somministrazione o con contratti di formazione e lavoro.

Quando sarà attuata la previsione dell’articolo 7, comma 8, del d.lgs 167/2011 (testo unico sull’apprendistato), il contratto di lavoro in apprendistato, qualificato come contratto a tempo indeterminato, andrà inserito negli elenchi previsti dall’articolo 16 del decreto-trasparenza, non dovendosi considerarlo disciplinato dall’articolo in commento, dedicato a rapporti di lavoro non durevoli nel tempo.

Per il personale con rapporto di lavoro non a tempo indeterminato occorrerà indicare:

a)      le diverse tipologie di rapporto,

b)      la distribuzione di tali lavoratori tra:

  1. le diverse mansioni

  2. le aree professionali

  3. gli uffici.


Anche per il personale non a tempo indeterminato, il legislatore richiede specifica attenzione a quello assegnato agli uffici di diretta collaborazione con gli organi di indirizzo politico. Per altro, negli staff degli organi di governo, anche in applicazione dell’articolo 90 del d.lgs 267/2000, si può registrare un particolare “affollamento” di rapporti di lavoro a tempo determinato.

La disposizione chiarisce che “La pubblicazione comprende l’elenco dei titolari dei contratti a tempo determinato”. E’ una previsione laconica, se non sibillina. Probabilmente essa è da intendere come obbligo di indicare nomi e cognomi dei titolari di incarichi a tempo determinato di vertice, cioè quelli previsti dall’articolo 19, comma 6, del d.lgs 165/2001 o, per chi ancora resti convinto dell’ulteriore sua applicabilità (come la Corte dei conti), dell’articolo 110, comma 1, del d.lgs 267/2000.

Anche per il personale non a tempo indeterminato si dovranno pubblicare trimestralmente i dati relativi al costo complessivo, articolato per fasce professionali e per uffici, con la particolare evidenziazione riguardante il personale assegnato agli uffici di diretta collaborazione con gli organi di indirizzo politico.

L’articolo 18 del decreto-trasparenza si connette direttamente, invece, con le disposizioni dell’articolo 53 del d.lgs 165/2001, posto a disciplinare gli incarichi conferiti ai dipendenti pubblici.

Art.18 Obblighi di pubblicazione dei dati relativi agli incarichi conferiti ai dipendenti pubblici

1. Le pubbliche amministrazioni pubblicano l’elenco degli incarichi conferiti o autorizzati a ciascuno dei propri dipendenti, con 1'indicazione della durata e del compenso spettante per ogni incarico.

E’ proprio un completamento della regolamentazione contenuta nel testo unico regolante i rapporti di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni.

L’articolo 53 del d.lgs 165/2001 indica le condizioni, i presupposti e gli adempimenti conseguenti all’eventuale autorizzazione ai dipendenti pubblici di svolgere incarichi per il medesimo ente o per altri soggetti, sia pubblici e privati.

Intento del decreto-trasparenza è mostrare sostanzialmente il “tasso” di frequenza degli incarichi ulteriori svolti dai dipendenti pubblici. Indirettamente, si tratta non tanto di un deterrente per le autorizzazioni, ma di un elemento ulteriore per valutare molto in profondità l’opportunità di autorizzare detti incarichi.

In ogni caso, si tratta di un elenco puro e semplice, corredato della specificazione della durata dell’incarico e del compenso spettante.

L’onere è a carico tanto dell’amministrazione conferente, quanto di quella autorizzante. Un medesimo nominativo, dunque, dovrà apparire due volte, nelle rispettive banche dati dell’amministrazione presso cui svolge il rapporto di lavoro e presso quell’altra ove risulti incaricato.

Un problema che può discendere dalla previsione contenuta nell’articolo 18 del decreto-trasparenza riguarda l’eventuale sua estensione agli incarichi indicati dall’articolo 53, comma 6, del d.lgs 165/2001, del quale si riporta il testo:

I commi da 7 a 13 del presente articolo si applicano ai dipendenti delle amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, compresi quelli di cui all'articolo 3, con esclusione dei dipendenti con rapporto di lavoro a tempo parziale con prestazione lavorativa non superiore al cinquanta per cento di quella a tempo pieno, dei docenti universitari a tempo definito e delle altre categorie di dipendenti pubblici ai quali è consentito da disposizioni speciali lo svolgimento di attività libero-professionali. Gli incarichi retribuiti, di cui ai commi seguenti, sono tutti gli incarichi, anche occasionali, non compresi nei compiti e doveri di ufficio, per i quali è previsto, sotto qualsiasi forma, un compenso. Sono esclusi i compensi derivanti:

a) dalla collaborazione a giornali, riviste, enciclopedie e simili;

b) dalla utilizzazione economica da parte dell’autore o inventore di opere dell'ingegno e di invenzioni industriali;

c) dalla partecipazione a convegni e seminari;

d) da incarichi per i quali è corrisposto solo il rimborso delle spese documentate;

e) da incarichi per lo svolgimento dei quali il dipendente è posto in posizione di aspettativa, di comando o di fuori ruolo;

f) da incarichi conferiti dalle organizzazioni sindacali a dipendenti presso le stesse distaccati o in aspettativa non retribuita;

f-bis) da attività di formazione diretta ai dipendenti della pubblica amministrazione”.

Non trattandosi di incarichi soggetti ad autorizzazione e considerando che si tratta di incarichi totalmente sottratti alle cautele previste dai commi 7 e successivi dell’articolo 53, essi sono da considerare certamente esclusi anche dall’applicazione dell’articolo 18.

Il decreto-trasparenza intende anche ampliare la conoscibilità del reclutamento di dipendenti da parte delle pubbliche amministrazioni.

Art.19 Bandi di concorso.

1. Fermi restando gli altri obblighi di pubblicità legale, le pubbliche amministrazioni pubblicano i bandi di concorso per il reclutamento, a qualsiasi titolo, di personale presso l'amministrazione.

2. Le pubbliche amministrazioni pubblicano e tengono costantemente aggiornato l’elenco dei bandi in corso, nonchè quello dei bandi espletati nel corso dell’ultimo triennio, accompagnato dall'indicazione, per ciascuno di essi, del numero dei dipendenti assunti e delle spese effettuate.

Si introduce l’obbligo, in sostanza, di pubblicare sul sito istituzionale delle amministrazione i bandi, come pubblicità ulteriore rispetto a quella già prevista e disciplinata dalla normativa vigente.

Non solo. Per dare l’idea del volume delle nuove assunzioni che vengono realizzate dagli enti, è anche prevista la pubblicazione, con costante aggiornamento, sia dei bandi connessi a procedure concorsuali ancora aperte, sia a procedimenti di concorso già conclusi.

Insomma, si tratta di una sorta di avvisi di post-informazione, simili a quelli previsti dalla disciplina degli appalti pubblici, tanto che si richiede la specificazione di quanti dipendenti siano assunti, in relazione a quel bando. L’adempimento, dunque, implica eventuali successivi scorrimento delle graduatorie, da cui discende l’aggiornamento dei dati.

Occorrerà rendere pubbliche anche le spese affrontate. Non sarà inutile specificare, tuttavia, che si tratta di spese obbligatorie per legge.

Con l’articolo 20, il decreto-trasparenza si riallaccia direttamente alla “riforma-Brunetta”, riprendendo gli obblighi di pubblicità discendenti dalla valutazione dei risultati e dalla corrispondenza tra premi erogati e risultati conseguiti.

Art.20 Obblighi di pubblicazione dei dati relativi alla valutazione delta performance e alla distribuzione dei premi al personale

  1. Le pubbliche amministrazioni pubblicano i dati relativi all’ammontare complessivo dei premi collegati alla performance stanziati e l'ammontare dei premi effettivamente distribuiti.

  2. Le pubbliche amministrazioni pubblicano i dati relativi all’entità del premio mediamente conseguibile dal personale dirigenziale e non dirigenziale, i dati relativi alla distribuzione del trattamento accessorio, in forma aggregata, al fine di dare conto del livello di selettività utilizzato nella distribuzione dei premi e degli incentivi, nonchè i dati relativi al grado di differenziazione nell'utilizzo della premialità sia per i dirigenti sia per i dipendenti.

  3. Le pubbliche amministrazioni pubblicano, altresì, i dati relativi ai livelli di benessere organizzativo.


Dunque, il primo obbligo di pubblicità concerne:

a)                  l’ammontare dei “premi” (meglio dire, delle risorse della contrattazione decentrata) collegati ai risultati, inizialmente previsti e stanziati in bilancio;

b)                 l’ammontare complessivo effettivamente distribuito.

Trattandosi di ammontari complessivi, il comma 1 dell’articolo 20 non richiede il dettaglio della tipologia dei premi di risultato assegnati, anche se niente, ovviamente, esclude che tale disaggregazione del dato possa essere rappresentata.

In questo modo, il legislatore impone alle amministrazioni di rendere evidente quale sia il costo connesso alle politiche di incentivazione del personale alla produzione di risultati, in modo che sia possibile anche una verifica della congruità con i risultati connessi. Che non debbono esclusivamente essere i risultati previsti dalla documentazione elaborata ai fini del “ciclo della performance”.

Non deve sfuggire che la trasparenza è finalizzata al controllo sostanziale e non solo formale dell’attività amministrativa. Il piano esecutivo di gestione e il piano dettagliato degli obiettivi, infatti, possono essere costruiti indicando attività e risultati molto specifici e disaggregati e, di conseguenza, è poi possibile misurare il loro conseguimento o meno.

Tuttavia, quello che occorre rappresentare all’esterno è l’utilità o, se si vuole, il valore aggiunto ricavato dalla spesa investita.

Un’attività che come risultato preveda lo svolgimento di un certo numero di ore, può molto facilmente essere oggetto di misurazione e dimostrazione dell’ottenimento conseguimento del risultato numerico. Ma, ciò che interessa concretamente è l’utilità discendente dall’impiego di quelle ore, non il fatto che siano state impiegate, visto che il tempo di lavoro, di per sé, non è indice di utilità.

La trasparenza sul risultato postula, allora, che le amministrazioni si abituino a dimostrare che a fronte di una spesa e di un piano operativo rivolto ad ottenere un certo risultato, vi sia un’utilità concreta per la comunità amministrata.

Il comma 2 entra maggiormente nel dettaglio, precisando l’ondere di pubblicare:

1)                 i dati relativi all’entità del premio mediamente conseguibile dal personale dirigenziale e non dirigenziale; il numero assoluto dell’entità del fondo, dunque, va rapportato al numero dei dipendenti dell’ente, ricavando quanto, con una media non ponderata potrebbe essere destinato a ciascuno;

2)                 i dati relativi alla distribuzione del trattamento accessorio, in forma aggregata al fine di dare conto del livello di selettività utilizzato nella distribuzione dei premi e degli incentivi; in questo caso, oltre a chiarire quanta parte del trattamento accessorio (collegata alla produttività) stanziato sia stata distribuita, occorre anche indicare quali criteri di selettività siano stati utilizzati. Insomma, si passa dal premio “medio” conseguibile, a quelli effettivamente assegnati, in base a valutazioni differenziate;

3)                 i dati relativi al grado di differenziazione nell'utilizzo della premialità sia per i dirigenti sia per i dipendenti; il grado di differenziazione sarà più alto, ovviamente, quanto più diversificati risultino i premi effettivi rispetto a quello medio.

Il decreto-trasparenza, anche in questo caso riprendendo quanto già previsto dal d.lgs 150/2009, impone anche di pubblicare dati ed informazioni relativi alla contrattazione collettiva, sia nazionale, sia decentrata.

Art.21 Obblighi di pubblicazione concernenti i dati sulla contrattazione collettiva

1. Le pubbliche amministrazioni pubblicano i riferimenti necessari per la consultazione dei contratti

e accordi collettivi nazionali, che si applicano loro nonché le eventuali interpretazioni autentiche.

2. Fermo restando quanto previsto dall'articolo 47, comma 8, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.165, le pubbliche amministrazioni pubblicano i contratti integrativi stipulati, con la relazione tecnico-finanziaria e quella illustrativa certificate dagli organi di controllo di cui all'articolo 40-bis, comma 1, del decreto legislativo n. 165 del 2001, nonch6 le informazioni trasmesse annualmente ai sensi del comma 3 dello stesso articolo. La relazione illustrativa, fra l'altro, evidenzia gli effetti attesi in esito alla sottoscrizione del contratto integrativo in materia di produttività ed efficienza dei servizi erogati, anche in relazione alle richieste dei cittadini.

L’obbligo, in particolare, riguarda le relazioni di accompagnamento ai contratti collettivi decentrati integrativi.

Quella tecnico-finanziaria, che espone le conseguenze in termini finanziarie, cioè la spesa connessa alla contrattazione di secondo livello. E, ancora più rilevante, quella illustrativa, alla quale si rimette il compito di chiarire quali siano i benefici per la cittadinanza conseguenti alla stipulazione del contratto decentrato e, dunque, le ricadute derivanti dall’investimento in risorse lavorative.

2 commenti:

  1. Due semplici rilievi.
    Rispetto all'ambito di applicabilità, nell'art. 18 si menziona espressamente "Obblighi di pubblicazione dei dati relativi agli incarichi conferiti ai dipendenti pubblici", il cui rimando all'art. 53 del d.lgs 165/2001 nulla toglie alla chiarezza della disposizione. Infatti questo ultimo, regola le condizioni e i presupposti degli incarichi soggetti ad autorizzazione e le deroghe mentre il comma 1 dell'art. 18 dello schema di regolamento menziona gli "incarichi conferiti o autorizzati" senza alcun rimando. Lei sostiene che "non trattandosi di incarichi soggetti ad autorizzazione (...) sono da considerare certamente esclusi" ma gli incarichi autorizzati sono soltanto una parte di quelli previsti dal regolamento, altrimenti non sarebbe stato usato il termine "o", semmai il dubbio poteva nascere se fosse stato usata la forma "conferiti e autorizzati", anche se per sostenerne l'esclusione la forma avrebbe dovuto far riferimento a "conferiti con autorizzazione".

    Rispetto alla pubblicazione delle politiche di incentivazione e la loro correlazione ai risultati, sostiene che questo adempimento non dovrebbe contemplare esclusivamente i risultati programmati nel "ciclo delle performance". L'affermazione è curiosa, dato che il piano delle performance è stato appositamente previsto a quello scopo, proprio per sopperire a documenti programmazione come il PEG e PDO che elencavano solo mere attività, non risultati e difficilmente verificabili.

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  2. Alla prima osservazione è semplice rispondere, soffermandosi sulla lettera della norma, che parla di "incarichi conferiti". Il che elimina ogni dubbio sulla portata della norma.
    Rispetto alla seconda osservazione, non parlo del piano della performance, ma del ciclo della performance. Il piano della performance (che per altro per gli enti locali non è obbligatorio, in quanto l'articolo 10 del d.lgs 150/2009 non si applica loro ed è assorbito proprio da Rpp e Peg) nello Stato è esattamente simmetrico al Peg, dal quale ha tratto il modello. Si tratta solo di produrre bene questi documenti e di fare in modo che risulti l'utilità di quello che si fa e non solo quello che si fa. Il d.lgs trasparenza, seppure con tutte le sue rilevanti pecche, prova ad indurre le amministrazioni a spiegare perchè, con fatti e non solo con numeri, una certa attività sia utile e produca benefici.

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