sabato 24 agosto 2013

Precariato pubblico, falso problema #lavoro #PA

Si è addirittura rischiata una mini crisi al governo, venerdì scorso, quando è stato presentato il disegno di decreto legge per la riforma della pubblica amministrazione, che include una nuova stagione di “stabilizzazione” per i precari.

Il governo, almeno nella parte rappresentata dal centro sinistra, mostra di dare molto ascolto alle pressioni dei sindacati, che hanno lanciato l’allarme sociale per i 150.000 precari circa, operanti nella pubblica amministrazione, più della metà dei quali negli enti locali. L’allarme sociale, secondo i sindacati, deriva dalla circostanza che il 31 dicembre 2013 i contratti, già oggetto di due proroghe, scadranno definitivamente.

Inoltre, la necessità della stabilizzazione discenderebbe anche dal fatto che i precari sono addetti a servizi pubblici essenziali, sicchè la loro mancata stabilizzazione metterebbe in forse la loro efficienza e, come conseguenza finale, gli stessi diritti dei cittadini.

Si tratta di argomentazioni all’evidenza speciose e, comunque, per nulla decisive, in particolare se le si intende porre a fondamento dell’idea, contenuta in una delle bozze del “pacchetto D’Alia”, di imporre alle amministrazioni di assumere o per concorsi riservati ai precari con almeno 3 anni di servizio negli ultimi 5 presso la stessa amministrazione, oppure scorrendo le graduatorie dei concorsi, appositamente e per l’ennesima volta prorogate.

In quanto alla situazione di emergenza per i lavoratori, è piuttosto semplice ricordare che, per quanto risulti spiacevole, si tratta di contratti a tempo determinato.

Ammesso e non concesso che proprio tutti i 150.000 precari siano stati assunti mediante concorso (è, purtroppo, ben noto che in assenza di controlli preventivi, le amministrazioni tendono a violare non poco Costituzione e leggi), comunque questi dipendenti ora attratti dalle sirene dei sindacati e, ovviamente, indotti a pretendere la stabilizzazione, al momento della partecipazione al concorso e, comunque, dell’assunzione, sapevano che il contratto era a tempo determinato.

Non si capisce, oggettivamente, per quale ragione un elemento normalissimo nella disciplina del rapporto di lavoro – ormai oltre i ¾ dei rapporti di lavoro nel settore privato sono a tempo determinato – nell’ambito del lavoro pubblico debba costituire allarme sociale, mentre nel lavoro privato no.

Per altro, nel lavoro privato la scadenza del termine del contratto costituisce realmente elemento che desta rammarico, per la semplice ragione che il datore privato dispone della possibilità di trasformare il rapporto in lavoro a tempo indeterminato. Invece, questo nell’ambito del lavoro pubblico è radicalmente vietato dall’articolo 36, comma 5, del d.lgs 165/2001, che ha per altro superato il vaglio di legittimità costituzionale e della Corte di Giustizia europea.

E’ assolutamente corretto e comprensibile che il tempo determinato, nella pubblica amministrazione, non possa e non debba costituire porta di ingresso per contratti a tempo indeterminato. La ragione si rinviene proprio nel sistema di reclutamento mediante concorsi. L’opportunità di lavoro offerta con un bando per un lavoro a tempo determinato risulta chiaramente molto meno allettante di quella di un lavoro a tempo indeterminato. Non è un caso che ai concorsi per rapporti a tempo determinato generalmente partecipano molti meno concorrenti rispetto a quelli a tempo indeterminato e, per altro, concorrenti tutti residenti o domiciliati molto vicino alla sede di lavoro. Ovviamente, in pochi sono disponibili a investire tempo, risorse e tutte le difficoltà di inserimento nel venire magari da molto lontano, per un contratto a termine, che, stando alle norme, non può e non dovrebbe mai convertirsi in lavoro stabile.

La stabilizzazione cambia letteralmente le regole del gioco. Mette coloro che hanno potuto ottenere un lavoro a tempo determinato in un’ingiustificata posizione di vantaggio, laddove si creino per essi percorsi come i concorsi riservati. Oltre tutto, la legittimità costituzionale di un simile sistema di “stabilizzazione” è piuttosto dubbia, perché il vulnus agli articoli 3, 51 e 97 della Costituzione, che impongono parità di condizioni, imparzialità ed il principio del concorso pubblico e sempre aperto a tutti.

L’articolo 17, commi 9 e seguenti, del d.l. 78/2009, convertito in legge 102/2009, abbinato alla riforma dell’articolo 36 del d.lgs 165/2001 volta a limitare il ricorso alle forme flessibili di lavoro nella pubblica amministrazione, aveva dettato il percorso corretto per chiudere con la fallimentare “imbarcata” di precari operata nel 2007 e 2008 e permettere ai lavoratori a tempo determinato di partecipare ai concorsi pubblici, “spendendo” la professionalità intento acquisita: la possibilità, cioè, di ottenere significativi punteggi nei titoli.

Questo appare un sistema corretto e costituzionalmente orientato, per permettere a chi ha maturato esperienze lavorative nella pubblica amministrazione di farle valere nell’ambito della competizione concorrenziale, imposta dalla Costituzione allo scopo di permettere la massima e più aperta possibile selezione meritocratica.

Ogni altra scorciatoia che trasformi l’opportunità in una sorta di privilegio o diritto acquisito alla stabilizzazione del posto appare un vulnus ad ogni principio di equità.

Tra l’altro, la stessa nuova ondata di stabilizzazioni sarebbe iniqua per gli stessi precari, dal momento che ne coinvolgerebbe circa 50.000, cioè solo un terzo circa. Viene spontaneo chiedersi: se si ritiene che le posizioni dei 150.000 precari sono frutto di abusi o mala amministrazione, tali per cui occorre porre rimedio con la loro stabilizzazione, che senso avrebbe, allora, escluderne 100.000? O è solo l’avvio di un percorso pluriennale di stabilizzazioni infinite, che allungherebbe la stagione avviata solo 6 anni fa?

Il problema, certo, è che le stabilizzazioni costano. 50.000 lavoratori al costo medio di un dipendente pubblico, pari a 34000 euro l’anno significa una spesa stabile a regime di 1,7 miliardi, proprio in una fase nella quale, invece, si cerca con la spending review di alleggerire il peso del costo del lavoro pubblico, puntando anche a cifre non irrilevanti di “prepensionamenti”: si è parlato, infatti di 200.000 pensionamenti anticipati, il che significa ridurre di un terzo il loro peso sul costo del lavoro pubblico. Ma, 200.000*34000 fa 6,8 miliardi, che diviso 3 produrrebbe un risparmio di 2,26 miliardi, ridotto a poco più di 500 milioni per effetto della stabilizzazione. Non sembra che sul piano economico ed organizzativo la combinazione tra taglio dei dipendenti e contestuale stabilizzazione dei precari si regga, come appare dubbia anche sul piano della logica.

Né si dica che in questo modo si favorisce, finalmente, il ringiovanimento di un’amministrazione pubblica irta di over 50, come conseguenza di un decennio di blocchi alle assunzioni: i precari in servizio sono solo in minima parte giovani, la loro età media non è diversa da quella dei dipendenti pubblici di ruolo.

A convincere, comunque, ancora meno è la seconda argomentazione favorevole alla stabilizzazione, quella secondo la quale essa sarebbe necessaria per assicurare la continuità di servizi retti praticamente solo dall’attività lavorativa dei 150.000 precari.

Se davvero i precari oggi in servizio fossero addetti ad assicurare servizi indispensabili per i cittadini, impossibili da gestire senza di loro, allora, i precetti dell’articolo 36 del d.lgs 165/2001 (obbligo di assumere a tempo indeterminato per fabbisogni stabili; possibilità di assumere con forme flessibili ristretta a soli fabbisogni eccezionali e temporanei) sarebbero stati platealmente ed insanabilmente violati. Infatti, i datori di lavoro pubblici avrebbero assunto con contratti flessibili, ma per far fronte a fabbisogni stabili, esattamente il contrario di quanto impone la legge.

Non a caso nessuno, nè sindacati nè Governo ricorda quanto dispone il comma 5 dell’articolo 36 citato: “In ogni caso, la violazione di disposizioni imperative riguardanti l'assunzione o l'impiego di lavoratori, da parte delle pubbliche amministrazioni, non può comportare la costituzione di rapporti di lavoro a tempo indeterminato con le medesime pubbliche amministrazioni, ferma restando ogni responsabilità e sanzione. Il lavoratore interessato ha diritto al risarcimento del danno derivante dalla prestazione di lavoro in violazione di disposizioni imperative. Le amministrazioni hanno l'obbligo di recuperare le somme pagate a tale titolo nei confronti dei dirigenti responsabili, qualora la violazione sia dovuta a dolo o colpa grave. I dirigenti che operano in violazione delle disposizioni del presente articolo sono responsabili anche ai sensi dell'articolo 21 del presente decreto. Di tali violazioni si terrà conto in sede di valutazione dell'operato del dirigente ai sensi dell'articolo 5 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286”.

Le previsioni dei commi 1 e 2 dell’articolo 36 non possono che considerarsi “imperative”, poiché contengono obblighi precisi. Pertanto, per assunzioni flessibili a fronte di esigenze, invece, continuative, dovrebbero scattare le due conseguenze previste dal comma 5:

a)      l’impossibilità di costituire rapporti di lavoro a tempo indeterminato;

b)      le sanzioni nei confronti dei dirigenti che compiano le assunzioni illegittime.

Le stabilizzazioni finiscono per creare una sanatoria a comportamenti illegittimi, costituendo posizioni di privilegio sia per i lavoratori, sia per le amministrazioni ed i loro dirigenti che hanno violato le norme. Invece di sanzionarli, si finisce per passare sopra alle illegalità e premiare comportamenti contrari alle leggi, scatenando, ovviamente, futuri comportamenti analoghi, forieri di successive ulteriori stabilizzazioni.

Se, invece, i 150.000 precari fossero stati assunti per fare correttamente fronte ad esigenze flessibili, il problema semplicemente non si porrebbe. Allo scadere dei contratti, non vi sarebbe alcuna “emergenza” lavorativa, semplicemente si rispetterebbe la clausola accessoria del contratto di lavoro, l’apposizione del termine. Spiacevole, certo, ma conseguenza di un contratto costituito così ab origine e noto nelle sue condizioni sempre sin dall’inizio.

Il legislatore, in effetti, ha contribuito attivamente a creare “ad arte” questo nuovo fenomeno di precariato, commettendo un errore imperdonabile: la proroga della durata dei contratti ex lege.

Se le amministrazioni avessero avuto modo ed opportunità di giustificare nuove e diverse esigenze tali da richiedere l’ulteriore impiego di lavoratori flessibili, non vi sarebbe stata necessità alcuna di proroga. Infatti, a ciascun ente sarebbe stato sufficiente bandire un concorso e, così, reclutare il personale necessario.

Ai lavoratori “precari” già in servizio non sarebbe stato possibile precludere la partecipazione al concorso a causa dello svolgimento di un periodo lavorativo di parecchi mesi, che, eventualmente portasse a superare la durata massima complessiva di 36 mesi. Come sempre sostenuto da chi scrive e come sottolineato dalla Funzione Pubblica (parere prot. DFP n. 38845 del 28 settembre 2012), infatti, nessuno può impedire ai cittadini di partecipare ai concorsi (sempre in applicazione degli articoli 3, 51 e 97 della Costituzione), sicchè ogni niovo bando finisce per “azzerare” le mensilità ai fini del computo del limite massimo di 36 mesi, previsto dal d.lgs 368/2001 ma limitatamente al datore privato, l’unico che possa con ripetuti inanellamenti di contratti flessibili precarizzare intenzionalmente un lavoratore.

Pertanto, se le amministrazioni, raggiunto il termine del 31.12.2013, avessero la possibilità di dimostrare ancora la straordinaria necessità di avvalersi di ulteriori rapporti a termine potrebbero certamente bandire tutti i concorsi necessari e possibili per ulteriori lavori a termine. Ma, nel frattempo, avrebbero l’onere di procedere a necessarie riorganizzazioni interne, volte a far gestire le attività lavorative connesse ai servizi essenziali non certo a personale precario, ma, come è ovvio e normale, a dipendenti di ruolo. E’ oggettivamente assurdo organizzare i servizi in modo che erogazioni continuative siano affidare ad avventizi. Negli enti locali si stima che i precari siano circa 80.000; nel comparto operano circa 500.000 dipendenti. Viene da chiedersi perché proprio servizi essenziali siano rimessi a meno di un quinto di dipendenti flessibili, pur tenendo conto di tutti i problemi operativi posti dai blocchi delle assunzioni.

Le stabilizzazioni finiscono per avere l’ulteriore risvolto ampiamente negativo di disincentivare gli enti a riorganizzarsi in modo davvero efficiente, così da garantire, come vuole la logica prima ancora che la legge, servizi continuativi con personale stabile.

I dubbi sollevati nel Consiglio dei ministri sull’opportunità della stabilizzazione appaiono, allora, più che fondati. Con stabilizzazioni indotte da ragioni false o poco sostenibili si creano, dunque, nel mercato del lavoro disparità fortissime, davvero difficili da accettare. I precari “pubblici” ricevono molte più attenzioni di quelli “privati” ed hanno prospettive di ottenere contratti a tempo indeterminato certamente molto superiori; dipendenti “pubblici” in servizio sono presi di mira, per consentire un “ricambio”, che non è affatto vero, come si afferma, garantirebbe un ringiovanimento delle file della pubblica amministrazione: l’età media dei “precari” pubblici non è affatto giovane, ma in linea con quella già esistente; i “precari” pubblici ottengono, nuovamente, un percorso “privilegiato” di ingresso nella pubblica amministrazione. Nonostante avessero consapevolmente partecipato a selezioni per posti di lavoro a termine, trovano chi li sorregge nella pretesa per la trasformazione del rapporto in lavoro a tempo indeterminato, mediante procedure riservate, che di selettivo hanno pochissimo: sono solo la formalità per una trasformazione di fatto del rapporto di lavoro, con buona pace di chi, invece, si prepara per partecipare e superare concorsi sin dall’inizio per posti di lavoro a tempo indeterminato.

Ovvio che una seconda ondata di stabilizzazioni a pochissima distanza da quella già attivata tra il 2007 e il 2008, ingenera in chiunque la convinzione che sia sufficiente mettere un piede nelle amministrazioni pubbliche, con un qualsiasi contratto flessibile, per ottenere poi in premio la stabilizzazione. Le amministrazioni, dal canto loro, non hanno alcuna ragione per programmare seriamente le assunzioni, organizzare il lavoro in modo da garantire realmente che siano i dipendenti di ruolo ad assicurare i servizi essenziali, mentre i lavoratori flessibili debbono essere addetti solo ad esigenze limitate nel tempo ed eccezionali.

Si creerebbe, si creerà, una spirale perversa, che dopo pochi anni porterà nuovamente ad urlare alla necessità di stabilizzazioni, in barba a qualsiasi disposizione costituzionale e normativa in tema di reclutamento, concorsi, programmazione del costo del lavoro, valutazione, responsabilità.

 

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