sabato 4 ottobre 2014

#spedingreview ? Senza livelli essenziali delle prestazioni è solo utopia #manovra

 

La nota di aggiornamento al Def (Documento di programmazione Economia e Finanziaria) pare aver dato il definitivo saluto alla tanto osannata “spending review”. In sostanza, non se ne farà niente: altro che 16 miliardi di tagli; in realtà il 2015 prevederà un incremento della spesa pubblica in deficit per oltre 11 miliardi e la speranza in un miracolo che faccia crescere improvvisamente Pil e ricchezza, per evitare l’applicazione delle misure di salvaguardia negli anni 2016, 2017 e 2018. Tradotto, significa doversi augurare la ripresa fortissima dell’economia, per scongiurare un aumento dell’Iva e delle altre imposte indirette per 51,6 miliardi nel triennio indicato sopra.

Dobbiamo, dunque, rimpiangere la mancata spending review e l’addio del suo alfiere, il Commissario Carlo Cottarelli?

Bisogna avere la franchezza di rispondere decisamente no. Non si tratta di un giudizio sul valore e competenza della persona, ma della mesta constatazione che l’impostazione data alla revisione della spesa era del tutto sbagliata.

Sicuramente, al fondo delle scelte del Def vi sono stati i contrasti molto forti di visione tra il commissario ed il premier, il quale ultimo ha mostrato di non voler accettare scelte “imposte” da valutazioni solo tecniche, in omaggio al “primato della politica”. Dunque, la decisione del Governo ha poco a che fare certamente con il merito tecnico.

Comunque sia andata, la realtà è che in Italia si continua a commettere l’errore di confondere la revisione della spesa, operazione lunga e complessa, con il suo risultato, solo eventuale e raggiungibile nel medio-lungo termine: il taglio della spesa.

Per ridurre la spesa in situazione di emergenza, hic et nunc, né occorre, né è possibile la spending review: necessitanto decisioni drastiche e sempre leggermente azzardate, tagli improvvisi e secchi a fonti di spesa, senza poter molto sottilizzare sulle conseguenze collaterali. Ecco perché si finisce quasi sempre col disporre i tagli lineari, immediati, facili, non richiedono analisi complesse.

La spenging review vista come strumento per tagliare la spesa è un sistema solo un po’ più sofisticato per ridurla, ma con la sua revisione ha poco a che vedere. Si interrogano alcune banche dati, li si incrociano, si chiama qualche economista ed esperto per leggerli e si conclude che in un certo settore della spesa pubblica è possibile ottenere dei risparmi.

Stiamo certamente banalizzando un lavoro più ampio. Ma, se i risultati sono le idee presentate sul risparmio che deriverebbe dagli appalti, non siamo molto lontani. Si tratta dell’idea di ridurre le centrali d’appalto da 30.000 a 35. Come se per questa operazione non si dovesse necessariamente prendere atto che poche centrali d’appalto possono interessarsi solo di certe tipologie di appalti, lavori e servizi: quelli di grandi dimensioni e strategici, oppure quelli caratterizzati da fortissima standardizzazione. Immaginare 35 soggetti che in tutta Italia si interessino dei rappezzi stradali, della manutenzione della singola scuola o del servizio sociale è ovviamente il modo per far insorgere sul nascere inefficienze pesanti ed irrimediabili.

Una spending review vera sugli appalti dovrebbe analizzare altri processi e non fondarsi solo sul “chi” li esegue, ma su quali controlli siano previsti nelle varie fasi e su come imporre prezziari inderogabili per le basi di gara.

Altrimenti, il rischio è che la spending review sia soltanto un esercizio retorico, una spiegazione più o meno sofisticata per apportare un taglio predeterminato ad una certa voce.

Ma non è così che dovrebbe andare. Prendiamo l’esempio del fatto clamoroso di questi giorni: il licenziamento in massa di circa 180 musicisti dell’orchestra del Teatro dell’Opera di Roma, fondazione partecipata dal comune capitolino, dalla Regione ed altri enti e, dunque, a totale carico del sistema pubblico.

Il sindaco ed il sovrintendente, nello spiegare ai giornalisti le ragioni della decisione, malcelavano la visibile soddisfazione intima di agire “alla Marchionne”, da manager duri, che al momento del bisogno, “per non chiudere”, licenziano (senza applicare l’articolo 18: ma che c’entra?) i dipendenti. Fantastico il solito paragone calcistico del sovrintendente, il quale, evidenziando che l’orchestra, esternalizzati i componenti, sarà di volta in volta formata da artisti diversi, ha sottolineato che nessun giocatore resta fisso in Nazionale. Si reitera così il vieto paragone tra prestazioni sportive e attività lavorativa (per quanto particolare), dimenticando, ad esempio, che la più grande squadra di calcio, il Real Madrid, è piena di debiti fino al collo e che gli investimenti nel salvataggio delle banche iberiche hanno riguardato l’esposizione di queste proprio per sostenere i club di football.

Tornando al discorso, come si effettua la “spending review” del Teatro dell’Opera? Riducendo i costi di mantenimento e produzione? Restano in servizio oltre 300 dipendenti, tra dirigenti, tecnici ed amministrativi, a parte il corpo di ballo. No. E’ un “teatro dell’opera”, nel quale l’orchestra, come intuisce chiunque, è elemento fondamentale, ma lo si lascia senza orchestra, confidando nell’esternalizzazione, che, poi, significa appalto. Di fatto, i 3 milioni che si pensa di risparmiare come costo diretto di personale finiranno per essere spesi come costo per l’appalto del servizio.

Ovviamente, una spending review applicata al Teatro avrebbe potuto portare a scelte diverse. Ma, allo scopo, sarebbe stato necessario analizzare a lungo e a fondo (anni fa, non certo negli ultimi mesi), la natura delle spese, la loro produttività, la loro finalizzazione.

Il vero segreto di una spending review realizzata come si deve è proprio questo: non partire dall’idea che si debba tagliare, ma verificare a cosa siano destinate le spese. Solo così le si possono rivedere. In altre parole, si mettono in discussione le spese non attinenti strettamente al fine pubblico da perseguire o che, comunque, non risultino produttive. Di conseguenza, si disegna un ordine di priorità e, solo eventualmente, ma con buona probabilità, le spese a basso tasso di produttività o di connessione cogli scopi da perseguire possono essere eliminate e tagliate. Un simile processo avrebbe reso chiaro a chiunque che la spesa per l’orchestra, in un teatro dell’opera, è tra quelle assolutamente prioritarie e necessarie, ad esempio.

Già: un’opera, senza l’orchestra che suoni, non può essere rappresentata. Né lo potrebbe un balletto.

L’orchestra, dunque, è assolutamente indispensabile: giusto contenere le spese e stipulare contratti di lavoro accorti, ma l’orchestra è necessaria.

Scopriamo, allora, che se la spending review realizzata come si deve è un’analisi delle priorità della spesa il cui effetto di taglio è solo eventuale, al contempo la medesima analisi ha il compito di individuare quali spese risultino assolutamente necessarie, in relazione alle prestazioni ed alla qualità dei servizi da rendere.

In altre parole, la revisione della spesa non può dirsi completa e corretta se non venga affiancata dalla definizione dei “livelli essenziali delle prestazioni”, cioè i livelli minimi di servizi da garantire, in termini di quantità e qualità, a tutti i cittadini, per il semplice fatto che sono cittadini e che ciascuno di essi, in quota parte, li finanzia attraverso le tasse.

Dovrebbe risultare chiaro ed evidente che una spending review tale da tagliare una certa spesa è davvero virtuosa solo se non pregiudica mai i livelli essenziali delle prestazioni. Per questo, allora, comprendiamo che i tagli alla spesa per servizi di enti locali imposti dal d.l. 66/2014, a suo modo una mini spending review, sono sbagliati. Infatti, hanno finito per coinvolgere la spesa sulle mense scolastiche ed altri servizi sociali, coinvolgendoli nel paradossale meccanismo della riduzione facoltativa del 5% del prezzo del contratto, il quale finisce per incidere sul costo del lavoro dei dipendenti degli appaltatori, trattandosi di appalti ad altissima incidenza di manodopera.

Le conseguenze, dunque, di una revisione della spesa attenta solo all’effetto finale da conseguire subito, il taglio, possono essere molto negative.

Un esempio, forse involontario, di revisione della spesa efficace l’Italia lo conosce: riguarda il costo del lavoro pubblico.

A partire dall’inizio degli anni 2000 strumenti in verità non troppo sofisticati, come blocchi o tetti alle assunzioni, accompagnati nell’ultimo quinquennio anche dal congelamento dei contratti, hanno sortito gradualmente un risultato eclatante: la riduzione di 400.000 lavoratori dipendenti e l’abbassamento di quasi 10 miliardi della spesa.

Evidentemente, lo Stato aveva considerato non prioritaria questa parte di spesa del bilancio complessivo (del quale rappresenta oggi poco meno del 20%), sicchè ha imposto azioni (ripetiamo, non sempre raffinatissime) di revisione: ha, cioè indotto le amministrazioni a riorganizzarsi in una prospettiva di riduzione del numero dei dipendenti, con l’ottica di contenere la spesa complessiva.

Appare piuttosto chiaro come un risultato simile (al netto degli effetti collaterali sulla qualità dei servizi in alcuni campi, tutti da verificare) possa ottenersi senza traumi e consentendo adattamenti solo, appunto, con un lavorìo graduale e complesso: licenziare d’un colpo 400.000 dipendenti non sarebbe stato e non sarebbe possibile, oggi, senza conseguenze davvero devastanti. Del resto, i famosi 500.000 licenziamenti di dipendenti pubblici da spending review della Gran Bretagna, che continua ad avere 5 milioni di “statali” contro i 3,1 milioni italiani, sono avvenuti nel corso appunto di un decennio.

Della spending review di Cottarelli, causa mancata pubblicità alle relazioni degli staff di cui si era avvalso, non si è mai saputo troppo. Tuttavia, non risulta sia mai emerso il problema dell’approccio graduale, né della valutazione della priorità e funzionalità della spesa ed effetto eventuale di taglio, né della relazione con i livelli essenziali delle prestazioni.

L’assenza di simile approccio complesso e combinato potrebbe portare a conseguenze a dir poco paradossali. Riferiamoci, ora, ad un altro “mantra” di chi pensa di poter risolvere problemi complessi con soluzioni semplici: il famoso sistema dei “fabbisogni standard”, legato al “federalismo” all’italiana.

Ricordate? Nel 2009 venne avviata la “delega fiscale”. L’idea era di raccogliere i dati per definire i fabbisogni standard della spesa delle amministrazioni locali e modificare drasticamente il sistema del loro finanziamento attraverso i trasferimenti statali. Definiti i fabbisogni “standard”, cioè fissato quanto dovrebbe spendere un certo tipo di ente per una certa tipologia di servizi, si sarebbe definito che gli enti con una spesa al di sotto del fabbisogno sarebbero stati da considerare “virtuosi”. Essi, quindi, avrebbero potuto conservare il surplus dei trasferimenti statali. Invece, gli enti con spese superiori ai fabbisogni non avrebbero ricevuto un euro in più del finanziamento previsto e avrebbero dovuto coprire le spese superiori all’asticella fissata dallo standard, mediante tasse; oppure, tornare sotto l’asticella, attuando tagli e politiche di risparmio.

Bene. In astratto, tutto fantastico. In concreto pure? A giudicare dalle informazioni sui risultati dell’analisi dei fabbisogni standard operati dal Sose (a ben 4 anni, lo ripetiamo, 4 anni, di distanza dalla loro raccolta!) anticipati dal Corriere della Sera del 4 ottobre 2014, ci sarebbe molto da dubitarne.

Infatti, risulta che mediamente i comuni del Mezzogiorno, in particolare quelli della Calabria, ma anche un comune come Casal di Principe, sono molto più “virtuosi” di quelli del nord o di quelli noti per un’altissima qualità della vita, come Perugia.

Il perché è molto semplice. Tantissimi comuni sono “virtuosi” per la semplice ragione che non spendono quanto, invece, sarebbe opportuno per i servizi. Infatti, si nota che quegli stessi comuni mediamente molto al di sotto del fabbisogno standard sui servizi ai cittadini, sono simmetricamente molto al di sopra della spesa standard per il personale o, comunque, per i servizi intermedi, non rivolti direttamente ai cittadini.

La virtuosità, dunque, essendo calcolata solo in termini finanziari, è del tutto parziale ed in termini di risultati, cioè di utilità per i cittadini, solo apparente: in realtà è l’esatto contrario.

L’analisi dei fabbisogni standard, allora, potrebbe essere uno degli strumenti di una seria spending review. Ma, se non la si abbina alla parallela analisi delle priorità ed alla definizione di livelli essenziali delle prestazioni, non serve assolutamente a nulla, se non a perseverare negli effetti distorsivi dell’allocazione delle risorse pubbliche.

Insomma, non si deve dimenticare un dato: le amministrazioni pubbliche devono spendere denaro. Non è una facoltà: è proprio il loro compito. La pubblica amministrazione ha il ruolo fondamentale di ridistribuire in servizi le entrate raccolte attraverso le tasse. La spesa pubblica, dunque, è necessaria e non se ne può fare a meno.

Dunque, non è corretto parlare in astratto di tagli sempre e comunque alla spesa pubblica, ma è, invece, indispensabile che essa sia erogata esattamente là dove serve e produce valore.

Allora, il solo obiettivo del taglio, per una spending review è la certificazione del suo fallimento prima ancora di partire; così come l’analisi dei fabbisogni standard, senza definizioni di livelli di qualità e quantità di spesa necessari (livelli essenziali delle prestazioni), esercizio retorico.

Un vero taglio alle spese non può che partire intanto dalla definizione di ordini di priorità inderogabili. Continuare a considerare i comuni come enti a finalità generali e, per questo, permettere loro di affrontare qualsiasi spesa di qualsiasi genere, dal turismo all’editoria, implica sovrapposizione con altri enti, duplicazioni di spese e di competenze.

E’ necessario definire griglie inderogabili di funzioni; riscoprire il vecchio sistema contabile che distingueva le spese obbligatorie da quelle facoltative; imporre, sulla base di questo, l’analisi di priorità; definire per le spese obbligatorie non solo il fabbisogno standard, ma il livello minimo da assicurare; consentire le spese non obbligatorie solo laddove siano state prima finanziate ed allocate le spese obbligatorie; vietare tutte le spese non rientranti nella griglia; tagliare quanto resta.

In una simile ottica, risulterebbe impensabile la decisione contenuta nel d.l. 90/2014, convertito in legge 114/2014, di incrementare la dirigenza a contratto negli enti locali fino al 30% della dotazione organica: al contrario, un primo sistema di ripiegamento delle spese di personale dovrebbe consistere (come farebbe qualsiasi datore privato) nell’eliminazione della spesa per lavori flessibili.

Finchè non si abbracci questo modo di gestire funzioni e spese, l’andamento delle cose resterà sempre lo stesso: i primi 10 mesi dell’anno tutti a parlare di spending review e altre amenità; ad ottobre, però, la legge di stabilità prevederà spesa in deficit e clausole di salvaguardia con imponenti aumenti di tasse; per poi, a novembre, nominare commissari alla spesa e gruppi di lavoro il cui compito è spiegare perché non si dovrebbe stare 10 mesi a parlare di spending review ed adottare leggi di stabilità che aumentano il deficit ed ipotecano nuove tasse per il futuro.

 

 

 

 

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