venerdì 30 gennaio 2015

#province #Circolare 1/2015: creativa, ma non risolve il #caos #lavoro

Prima parte


Nell’Italia delle grida manzoniane, spesso per risolvere i nodi legati da leggi criptiche, imperniate di populismo, frettolose e poco ponderate, ci si affida alla manna: la circolare “esplicativa”.

La legge, insomma, non è chiara, non disciplina né con precisione né con completezza la materia, dunque, lasciamo che ad “esplicare” sia la circolare.

Dato il caos (ripetiamo questa parola da tempo, ma nessun altro vocabolo può spiegare meglio la situazione) creato dalla normativa di riordino delle province, leggi 56/2014 e 190/2014, allora, soprattutto per rimediare ai danni prodotti al riordino proprio dalla legge 190/2014, ci si affida alla circolare.

Tuttavia, dando uno sguardo alla circolare 1/2015 emanata congiuntamente dal Ministro della semplificazione ed il Ministro degli affari regionali, il risultato è, come era facile attendersi, da un lato deludente, dall’altro velleitario, dall’altro ancora aggiuntivo di caos a caos.

Sì, perché la circolare ha l’ambizione:

  1. a) di conciliare l’inconciliabile, cioè articolo 1, commi 92 e 96, lettera a), della legge 56/2014, con le disposizioni dell’articolo 1, commi da 420 a 427, della legge 190/2014, le quali altro non hanno fatto se non determinare l’abolizione implicita delle prime, per totale incompatibilità tra legge precedente e legge successiva;

  2. b) di specificare le modalità operative del complessissimo sistema determinato dalla scelta esiziale di gestire la mobilità dei dipendenti provinciali utilizzando l’articolo 30, comma 2, del d.lgs 165/2001, invece delle già citate regole della legge 56/2014, che avevano creato un sistema speciale e conchiuso, capace di guidare verso il trasferimento di funzioni e personale;

  3. c) di introdurre una disciplina nuova e diversa, nel tentativo di puntellare, un po’ qua, un po là, a macchia di leopardo, le tantissime lacune ed incertezze scatenate dalla legge 190/2014.


E’ perfettamente noto che se una cosa non deve essere fatta attraverso una circolare è proprio la creazione di una disciplina diversa rispetto a quella normativa che dovrebbe esplicitare. Quando con circolare si modifica di fatto il contenuto delle norme, si creano i presupposti per disastri operativi: è noto, infatti, che in sede di contenzioso i giudici, in particolare della magistratura ordinaria, non considerano le circolari alla stregua di fonti di regolazione del diritto. La disciplina delle assunzioni e delle mobilità scaturita dalla legge 190/2014 si presta moltissimo a contenziosi di ogni genere e tipo, sicchè la scelta di integrare o modificare la sua disciplina mediante la circolare-demiurgo si rivela già da subito devastante.

  1. Nuovo diritto. I punti nei quali la circolare 1/2015 finisce per andare di molto oltre la funzione di esplicazione, per creare fattispecie del tutto nuove e diverse rispetto a quelle rinvenibili nella normativa sono davvero parecchi.


1.1. Personale dei servizi per l’impiego. La prima innovazione che introduce la circolare è l’idea che vi sia un percorso di ricollocazione dei dipendenti dei servizi per il lavoro “separato” da quello degli altri dipendenti e da definire in sede di attuazione della legge 183/2014.

Questa affermazione della circolare, anche se può reggere in via ipotetica e logica, dal momento che la legge 183/2014, nota come Jobs Act, ventila l’idea della creazione di un’Agenzia Nazionale per l’Occupazione, non è suffragata da nessuna disposizione normativa.

Non dalla legge 56/2014, che si è limitata a non includere i servizi per l’impiego tra le funzioni fondamentali delle province.

Non dalla normativa di attuazione della legge 56/2014, cioè l’accordo Stato-regioni dell11.9.2014 e il Dpcm 26.9.2014, che si sono limitati a “congelare” il trasferimento delle funzioni connesse al mercato del lavoro, in attesa di una compiuta disciplina normativa.

Non dalla legge 190/2014, che quando impone, all’articolo 1, comma 421, il taglio delle dotazioni organiche, fa riferimento alla spesa di province e città metropolitane, senza escludere i servizi per l’impiego, sì da ricomprendere necessariamente nei lavoratori soprannumerari quelli addetti a tali servizi.

Non dalla legge 183/2014, la quale, contrariamente a quanto opina il Dipartimento della Funzione pubblica e continuano a sostenere i media, non parla assolutamente in modo esplicito della possibilità che i servizi per il lavoro delle province ed i loro dipendenti vadano con certezza a confluire nell’Agenzia.

Al contrario, l’articolo 1, comma 4, lettere c), f) e h), della legge 183/2014 dispone che l’Agenzia nascerà dall’accorpamento di strutture ed enti del Ministero del lavoro, prevedendo che avranno priorità nella ricollocazione in questo organo i dipendenti provenienti proprio dalle strutture centrali; solo genericamente di parla della confluenza nell’agenzia di personale di “altre amministrazioni”.

Anche laddove i dipendenti dei centri per l’impiego provinciali fossero parte del personale delle “altre amministrazioni” ricollocato nell’Agenzia, si pone però il problema di come l’Agenzia potrebbe finanziarne i costi. Infatti, sempre l’articolo 1, comma 4, lettera c), della legge 183/2014 dispone che l’Agenzia sia costituita “senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica”.

Ma, attualmente non esiste finanziamento per i costi del personale delle province addetto ai centri per l’impiego, potenzialmente in predicato di passare all’Agenzia.

Il guazzabuglio è causato proprio dalla legge 190/2014, che ha scardinato il principio posto dalla legge Delrio, con l’articolo 1, commi 92 e 96, lettera a), secondo il quale gli enti destinatari delle funzioni dismesse dalle province dovessero ricevere dette funzioni, con tanto di personale e risorse strumentali e finanziarie per il loro funzionamento. La legge di stabilità 2015 impone alle province di versare allo Stato, a decorrere dal 2015, la somma di 1 miliardo (aggiunta ai 380 milioni previsti dal d.l. 66/2014, convertito in legge 89/2014), che diverranno 2 nel 2016 e 3 nel 2017. Le province, quindi, non possono finanziare le funzioni trasferite ad altri enti.

Dunque, non si capisce dove poggi l’affermazione della circolare, secondo cui esisterebbe il percorso di ricollocazione “separato” per i dipendenti dei servizi per il lavoro. Detta affermazione, di fatto, impedisce, come vedremo meglio dopo, ai detti dipendenti di entrare nelle liste dei soprannumerari e provare a ricollocarsi. Una diminuzione “ad personam” delle possibilità di proseguire nell’attività lavorativa francamente difficile da comprendere.

Se l’Agenzia per il lavoro fosse già costituita e vi fossero già i decreti ed i finanziamenti posti a disciplinare i passaggi di funzioni, patrimonio, risorse strumentali e di personale, il tutto avrebbe una sua logica. E’ ben noto, invece, che il decreto legislativo attuativo della legge 183/2014 per costituire l’Agenzia non è stato ancora approvato perché non c’è accordo tra Stato e regioni sulla possibilità stessa che esista un’agenzia “nazionale”, posto che le funzioni in tema di mercato del lavoro sono assegnate alle regioni dalla Costituzione.

In Parlamento, è vero, giace anche la riforma della Costituzione, la quale, non a caso, prevede la riacquisizione della competenza in tema di politiche del lavoro in capo allo Stato. Ma, la riforma della Costituzione se va bene giungerà a compimento alla fine del 2015, quando il termine per esercitare le deleghe della legge 183/2014 sarà scaduto.

Occorrerebbe, allora, una proroga del termine per approvare il decreto legislativo costitutivo dell’Agenzia a Costituzione riformata. Come è facile notare, il 2015 non sarebbe sufficiente; né lo sarebbe anche se l’Agenzia potesse sorgere a Costituzione invariata, in quanto i tempi tecnici e materiali per far nascere un nuovo ente, attribuirgli la personalità, formarne gli organi, la struttura, assorbire il personale, i beni, le sedi e le piattaforme informatiche non sono, ovviamente, questione di pochi mesi.

In sostanza, dunque, la circolare metterebbe i 7.500 circa dipendenti dei centri per l’impiego in un limbo, privandoli per grande parte dei 24 mesi a disposizione dei dipendenti provinciali per ricollocarsi, dell’opportunità di trovare un altro lavoro, in assenza della certezza dello sbocco, oggi solo presunto, verso l’Agenzia Nazionale dell’Occupazione.

1.2. Altro personale escluso dal sovrannumero. La circolare introduce un altro elemento di novità, completamente assente nella normativa, quando oltre a ritenere esclusi dalla sovrannumerarietà e, dunque, dalla mobilità verso altri enti, i dipendenti addetti ai servizi per il lavoro, ritiene non siano da comprendere nella lista dei soprannumerari:

  1. a) gli addetti alla polizia provinciale;

  2. b) coloro che saranno collocati a riposo entro il 31 dicembre 2016, anche con i requisiti “pre-Fornero”.


I ragionamenti svolti poco sopra riguardanti i dipendenti addetti ai servizi per il lavoro possono essere riprodotti anche per i componenti dei corpi di polizia provinciale. Con l’aggravante che, in questo caso, non vi è nemmeno una legge che sia pur lontanamente e per via di delega disponga la creazione di enti o strutture verso le quali possa lecitamente aspettarsi la confluenza degli agenti di polizia provinciale.

La circolare accenna alla circostanza, allo stato solo futuribile e totalmente incerta sia nel “se”, sia nel “quando”, che “saranno definiti specifici percorsi di ricollocazione a valle degli interventi di razionalizzazione e potenziamento dell'efficacia delle funzioni di polizia, anche in funzione di una migliore cooperazione sul territorio, garantendo in ogni caso la neutralità finanziaria”. Saranno definiti, quando? Lo sa, la Funzione Pubblica, che la ricollocazione dei dipendenti provinciali dura solo 2 anni?

C’è, poi, da chiedersi che senso abbia davvero escludere la polizia provinciale dal sovrannumero e dai processi di mobilità, dal momento che i componenti dei corpi verrebbero acquisiti alla velocità della luce dai comuni, per rafforzare i propri corpi di polizia municipale.

Il risultato è precludere ad altri circa 1000 dipendenti di province e città metropolitane, non si sa per quanti dei 24 mesi a disposizione per non andare in esubero, la possibilità di ricollocarsi, in un ambito, lo si ribadisce, estremamente appetibile per i comuni che prenderebbero al volo l’occasione di rafforzare le proprie compagini di polizia locale.

In quanto ai dipendenti che andranno in pensione entro il 31.12.2016 ha un senso non comprenderli nelle liste dei soprannumerari da destinare alla mobilità, anche per non assegnare agli enti di destinazione dipendenti che lavorerebbero pochi mesi.

Al di là delle oggettive difficoltà e disparità di trattamento create per i dipendenti dei servizi per il lavoro e dei corpi di polizia municipale, comunque la circolare nello stabilire questi percorsi particolari, pone in essere i presupposti per creare un danno finanziario non da poco alle province e alle città metropolitane.

Infatti, i tempi sicuramente molto lunghi di ricollocazione di circa 8500 dipendenti lasceranno i loro costi quasi interamente a carico di province e città metropolitane, che resteranno private, dunque, della possibilità di liberarsi di spesa corrente e provare a non andare dritte verso il dissesto cui le condanna il prelievo forzoso di oltre 3 miliardi imposto loro a regime dalla legge 190/2014.

La circolare, insomma, ragiona come se l’Agenzia Nazionale per l’Occupazione e non si sa quale nuovo ordinamento delle forze di polizia fossero già lì, ad aspettare a braccia aperte la provvista di personale proveniente da province e città metropolitane.

1.3. L’ampliamento delle dotazioni organiche. Altro elemento di novità introdotto dalla circolare 1/2015, inesistente nelle norme, è il passaggio contenuto nel paragrafo “Elenco del personale entro il 31 marzo 2015 e diverse procedure di mobilità in relazione alle funzioni”, lettera b). Si stabilisce che “nelle ipotesi in cui la Regione in base al precedente assetto non avesse delegato l’esercizio di funzioni alla Provincia il personale è trasferito presso la Regione con ampliamento, ove necessario, della dotazione organica, a valere sulle risorse destinate alle assunzioni, secondo la disciplina prevista dal comma 424. Rispetto alle altre amministrazioni che in base alla legge 56/2014 non ereditano la titolarità delle funzioni non fondamentali, al passaggio di personale, secondo le procedure di mobilità derivanti dai commi 424 e 425, non corrisponde anche l’ampliamento della dotazione organica”.

In effetti, di ampliamento della dotazione si parla anche nel precedente paragrafo a), disciplinante (come si vedrà di seguito) la mobilità connessa al trasferimento delle funzioni.

Basta dare un’occhiata veloce sia alla legge 56/2014, sia alla legge 190/2014 per rendersi conto che la possibilità di ampliare la dotazione organica non è contemplata proprio da nessuna parte.

E, a ben vedere, la circolare nell’introdurre questo quid novi crea un visibile controsenso. Se si consente l’ampliamento della dotazione organica, allora si permette anche l’incremento della spesa di personale. Perché, dunque, le mobilità in entrata del personale provinciale in soprannumero, allora, vanno a consumare la spesa per assunzioni derivante dal turn over?

Si tratta, ovviamente, di una domanda retorica, che lascia capire come la circolare butti lì una previsione “consolatoria”, che non cambia la realtà. La legge 190/2014, nel sottrarre alle province i già citati 3 miliardi da versare obbligatoriamente al bilancio dello Stato, crea un “buco” nella spesa del personale di pari importo, del quale si dovranno fare carico le amministrazioni che:

  1. a) acquisiranno il personale in soprannumero, per un costo di circa 820 milioni;

  2. b) acquisiranno le funzioni non fondamentali, per un costo di circa 2,3 miliardi.


Il finanziamento delle mobilità mediante le risorse del turn over è previsto per abbattere l’onere di 820 milioni. L’ampliamento delle dotazioni organiche, dunque, non avrebbe valore sul piano finanziario sebbene, paradossalmente, le dotazioni organiche abbiano esattamente lo scopo di segnare i costi di base del personale.

1.4. Enti del servizio sanitario regionale (e nazionale). La legge 190/2014 ha esteso i vincoli alle assunzioni per gli anni 2015 e 2016 a tutte le amministrazioni, senza distinzione, escludendo solo:

  1. a) i profili non amministrativi

  2. b) dei comparti

    1. sicurezza, difesa e Corpo nazionale dei vigili del fuoco,

    2. scuola, AFAM ed enti di ricerca.




Non è espressamente menzionata l’esclusione di alcun altro comparto e di nessuno specifico profilo professionale.

Si tratta, ovviamente, di un errore clamoroso perché i vincoli alle assunzioni finiscono per coinvolgere anche gli enti del servizio sanitario nazionale ed i loro profili non amministrativi, come medici ed infermieri.

Non vi è dubbio alcuno che l’errore vada corretto, per non impedire ad Usl ed ospedali di acquisire il personale medico e paramedico assolutamente necessario per le proprie funzioni.

Ciò che desta rassegnato dispetto è che la correzione all’errore passi, appunto, per la demiurgica circolare, ai sensi della quale “Le regioni valutano se estendere l'obbligo anche agli enti del Servizio sanitario regionale in relazione al loro fabbisogno di personale amministrativo e adottano appositi atti di indirizzo per un'applicazione del comma coerente con il regime delle assunzioni degli enti del medesimo Servizio sanitario regionale”.

Esattamente all’opposto di quanto prevede la legge, insomma, la circolare considera esistente una facoltà di valutazione, che la legge assolutamente non prevede, da parte delle regioni, ma non di disapplicare i vincoli alle assunzioni al personale non amministrativo, bensì di estendere detti vincoli al personale amministrativo! Ma, è esattamente l’opposto ciò che il legislatore (e non la circolare) dovrebbe fare, per escludere dai vincoli alle assunzioni il personale medico e paramedico!

1.5. Schede di rilevazione. Uno dei punti di maggiore utilità e delicatezza della circolare 1/2015, per il quale era molto attesa (è arrivata il 30 gennaio, un mese dopo l’entrata in vigore della legge…) era la definizione della procedura per rilevare i posti vacanti delle amministrazioni ed avviare la mobilità, per anticipare così i contenuti del decreto, attuativo dell’aricolo 30, comma 2.3, del d.lgs 165/2001, richiamato dall’articolo 1, comma 425, della legge 190/2014.

Purtroppo, la spasmodica attesa non è stata pienamente soddisfatta. La circolare 1/2015, chiarisce ben poco la procedura e si dimentica totalmente che in nuce esiste già, descritta nell’articolo 2, comma 13, del d.l. 95/2012, convertito in legge 135/2012. Tale norma, ancora vigente e prevista per i fini di riduzione delle dotazioni organiche indicati dalla spending review di Monti, in tutto analoghi a quelli del riordino delle province, dispone: “La Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della funzione pubblica avvia un monitoraggio dei posti vacanti presso le amministrazioni pubbliche e redige un elenco, da pubblicare sul relativo sito web. Il personale iscritto negli elenchi di disponibilità può presentare domanda di ricollocazione nei posti di cui al medesimo elenco e le amministrazioni pubbliche sono tenute ad accogliere le suddette domande individuando criteri di scelta nei limiti delle disponibilità in organico, fermo restando il regime delle assunzioni previsto mediante reclutamento. Le amministrazioni che non accolgono le domande di ricollocazione non possono procedere ad assunzioni di personale”.

La circolare 1/2015 non cita mai l’articolo 2, comma 13, citato. Ma, prova a costruire il percorso della mobilità seguendone il tracciato.

Infatti, ribadendo che le spese per il personale provinciale ricollocato non si calcolano ai fini del rispetto del tetto di spesa del personale previsto dall’articolo 1, comma 557, della legge 296/2006, la circolare precisa: “Il numero delle unità di personale ricollocato o ricollocabile è comunicato al Ministro per gli affari regionali e le autonomie, al Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione e al Ministro dell'economia e delle finanze nell'ambito delle procedure di cui all'accordo previsto dall'articolo 1, comma 91, della legge 7 aprile 2014, n. 56. Si precisa al riguardo che, in sede di osservatorio nazionale, saranno predisposte dal Dipartimento della funzione pubblica schede di rilevazione delle capacità di assunzione e dei processi di mobilità realizzati dagli enti, in analogia alla ricognizione prevista dal comma 425”.

In effetti, il comma 424 della legge 190/2014 non chiarisce affatto che regioni ed enti locali, come sarebbe opportuno, debbano rilevare le capacità di assunzione, come prevede il successivo comma 425 per le amministrazioni statali e come dispone il già richiamato articolo 2, comma 13, del d.l. 95/2012.

Dunque, la circolare anche in questo caso va oltre i limiti della mera esplicazione e crea nuovo diritto, ritenendo di estendere per analogia a regioni ed enti locali il sistema di rilevazione delle capacità assunzionali pensato per lo Stato.

1.6. Regole particolari per le assunzioni: vincoli e “aperture”. Il tasso maggiore di innovazione la circolare 1/2015 lo contiene nel paragrafo “Divieti ed effetti derivanti dai commi 424 e 425 per le amministrazioni pubbliche”.

E’ noto, ed era facile aspettarselo, che le amministrazioni siano molto refrattarie ad accettare i vincoli alle assunzioni imposti dalla legge di stabilità per il 2015. Infatti, nonostante le disposizioni in essa contenute siano molto chiare, fioccano su tutti i siti bandi di mobilità o di concorso, in violazione plateale delle previsioni della legge 190/2014.

La circolare è chiaramente improntata al tentativo di trovare una “via di mezzo”, dando un colpo al cerchio ed uno alla botte, sottolineando, da un lato, la rigorosità delle norme, dall’altro escogitando chiavi di apertura delle maglie dei vincoli, tuttavia inesistenti nella legge 190/2014 e, talora, fonte di insanabili contraddizioni in termini (segue)

4 commenti:

  1. Attenzione: il denominatore comune degli appartenenti ai corpi e servizi di Polizia Provinciale è che NON vogliono assolutamente essere destinati alle polizie municipali, per le caratteristiche peculiari della propria professione; questa è connessa all'applicazione di disposizioni e ad attività di indagine che esulano palesemente dai confini municipali, come è facilmente intuibile per tutte le funzioni legate alla tutela dell'ambiente, alla salvaguardia dei beni naturali, alla vigilanza su caccia e pesca, all'applicazione del Cordice della Strada sulla rete viaria provinciale, ecc..
    Nelle regioni a statuto ordinario il numero si avvicina ai 2500 agenti ed ufficiali.
    SI veda l'emendamento del 20/1/2015 del Relatore,sen. Pagliari, all'art. 7 del ddl 1577 all'esame del Senato
    http://www.senato.it/japp/bgt/showdoc/frame.jsp?tipodoc=Emendc&leg=17&id=896147&idoggetto=817753

    RispondiElimina
  2. Tutto vero. Ma il problema è lo scioglimento del legame tra mobilità del personale e funzioni da gestire. Ad oggi, per la polizia provinciale non è dato sapere quali siano le prospettive di riforma. Staremo a vedere

    RispondiElimina
  3. Egregio sig. Olivieri vorrei chiederle coda pensa dell'analisi fatta dal sole 24 ore che specifica che la base di calcolo per applicazione tagli dipendenti,dovrà tener conto della differenza del costo standard e storico? Non crede che in base a questo nuovo parametro si risolva il giallo dei numeri dei tagli...perché aumentando la base di calcolo ne consegue l'aumento del numero indipendentemente da Polizia ,uffici collocamenti e pensionati ? Grazie

    RispondiElimina
  4. La via d'uscita è una soltanto: accorpare in un unico contenitore gli appartenenti al Corpo forestale dello Stato e quelli della polizia provinciale.
    Il resto sono solo chiacchiere di chi gode di posizioni di privilegio in ambito locale e non vuole perdere l'orticello. Ai 2800 agenti di polizia provinciale non interessa rimanere polizia metropolitana o di topolino .
    basta privilegiati con l'orto sotto casa.

    RispondiElimina

Printfriendly