sabato 7 febbraio 2015

#province coordinamento leggi Delrio e stabilità ipotesi devastante per i bilanci

Una delle chiavi di lettura più insistite della circolare congiunta Funzione Pubblica – Affari regionali 1/2015 è che essa porta con sé il “beneficio” del coordinamento tra leggi 56/2014 e 190/2014.

L’ipotesi è: la legge 190/2014 non avrebbe ostacolato l’applicazione della legge Delrio, bensì avrebbe facilitato la mobilità dei dipendenti provinciali.

Si dimostrerà di seguito che questa affermazione non corrisponde all’interprtazione sistematica e piana delle norme.

C’è, tuttavia, da tenere ben presente che detta interpretazione trova molto riscontro nel Governo e, dunque, potrebbe rivelarsi quella effettivamente seguita, nonostante essa non trovi riscontro corretto nelle disposizioni normative. E, se ciò avvenisse, la Caporetto per le province, ma, in realtà, per i cittadini che finirebbero per non poter più ricevere i servizi da esse offerti, sarebbe irrimediabile.

Che le province siano già impossibilitate ad erogare i servizi di propria competenza in modo appena accettabile è pienamente dimostrato persino da quella stampa che fino a pochissimo tempo fa ha sostenuto con vigore la tesi che esse andavano abolite, innalzando la sola bandiera della pars destruens, senza individuare, tuttavia, l’immediata correzione o alternativa. Il Fatto Quotidiano nell’inchiesta dello scorso 30 gennaio 2015 intitolata “Abolizione delle province, breve viaggio tra dipendenti disperati e servizi nel caos” ha descritto solo alcune delle moltissime disfunzioni innescate dalla legge 56/1994, dal d.l. 66/2014 e dalla legge 190/2014, in sequenza.

Queste disfunzioni hanno un’origine chiarissima: non tanto la confusione sulla titolarità delle funzioni e delle competenze, di per sé gravissima, quanto le operazioni finanziarie scatenate contro i bilanci provinciali, che nel 2015 portano ad un prelievo forzoso di 1,380 miliardi da versare al bilancio dello Stato. Sulla stampa si legge spessissimo che si tratta di un “taglio”, lasciando, dunque, immaginare ai lettori effetti di risparmio della spesa pubblica, ricadenti positiva sulla riduzione delle imposte a loro carico.

Le cose non stanno affatto così: il complesso delle entrate provinciali, derivante dal prelievo fiscale (e dalle altre entrate) non si riduce nemmeno di un centesimo. In effetti, la cifra d 1,380 miliardi per le province è una spesa vincolata a favore dello Stato, che, ai fini della legge di stabilità la classifica sia in parte entrata, sia in parte spesa. Dunque, le province continuano a raccogliere le medesime entrate di prima, ma di esse nel 2015 1,380 debbono girarle allo Stato (che le spenderà per le proprie funzioni, non per quelle provinciali); tale cifra diverrà di 2,380 miliardi nel 2016 e 3,380 miliardi nel 2017.

L’effetto è di non consentire alle province di chiudere i bilanci e di sottrarre loro le risorse per erogare le spese connesse ai servizi. Ecco il perché della verticale caduta dei servizi provinciali, evidenziata da Il Fatto Quotidiano.

Torniamo all’interpretazione secondo cui la legge 190/2014 si coodinerebbe con la 56/2014, sostenuta apertamente dalla circolare 1/2015. Se fosse davvero così, per le province si potrebbe aprire un ulteriore irrimediabile buco finanziario, di almeno altri 800 milioni nei prossimi mesi. Vediamo il perché.

La circolare ritiene che resti salva l’applicazione dell’articolo 1, comma 96, lettera a), della legge 56/2014. Tale norma in tema di trasferimento del personale provinciale addetto alle funzioni non fondamentali da trasferire agli enti destinatari delle funzioni stesse, dispone: “il personale trasferito mantiene la posizione giuridica ed economica, con riferimento alle voci del trattamento economico fondamentale e accessorio, in godimento all'atto del trasferimento, nonché l'anzianità di servizio maturata; le corrispondenti risorse sono trasferite all'ente destinatario; in particolare, quelle destinate a finanziare le voci fisse e variabili del trattamento accessorio, nonché la progressione economica orizzontale, secondo quanto previsto dalle disposizioni contrattuali vigenti, vanno a costituire specifici fondi, destinati esclusivamente al personale trasferito, nell'ambito dei più generali fondi delle risorse decentrate del personale delle categorie e dirigenziale. I compensi di produttività, la retribuzione di risultato e le indennità accessorie del personale trasferito rimangono determinati negli importi goduti antecedentemente al trasferimento e non possono essere incrementati fino all'applicazione del contratto collettivo decentrato integrativo sottoscritto conseguentemente al primo contratto collettivo nazionale di lavoro stipulato dopo la data di entrata in vigore della presente legge”.

La disposizione citata, letta in necessaria combinazione con l’articolo 1, comma 92, della legge 56/2014, pone un principio di simmetria: le funzioni non fondamentali delle province, che saranno traslate dalle province stesse alle amministrazioni di destinazione, debbono passare con tutte le dotazioni strumentali, patrimoniali finanziarie e di personale.

Pertanto, il personale provinciale trasferito porterebbe con sé l’intero trattamento economico, sia quello fondamentale (tabellare più elementi fissi, come indennità di comparto, anzianità eventuale, indennità connesse strettamente al profilo), sia anche quello accessorio. Tanto che, negli enti di destinazione, si dovrebbe creare uno specifico fondo di risorse decentrate, distinto da quello generale, nel quale far confluire le risorse destinate a finanziare la spesa del personale acquisito e proveniente dalle province. Al chiaro scopo di non far depauperare il fondo generale e ridurre, dunque, in proporzione le disponibilità individuali di ciascun dipendente.

Chi finanzierebbe, dunque, gli oneri del personale trasferito alla luce dell’articolo 1, comma 96, lettera a), della legge 56/2014? Le province, ovviamente, che si vedrebbero sottratte le risorse, insieme con le funzioni ed il personale.

Ora, la circolare 1/2015, pur sostenendo l’esistenza del coordinamento tra legge 56/2014 e 190/2014, delinea due modalità di gestione del trasferimento del personale destinato ad essere inserito nelle liste di disponibilità (al netto, dunque, degli addetti dei servizi per il lavoro e del personale della polizia provinciale):

  1. a) il personale che svolge attività a suo tempo conferite alle province dalle regioni e da esse finanziate;

  2. b) il personale addetto a funzioni di altro tipo.


Secondo le indicazioni della circolare, nel caso della lettera a), il personale dovrebbe necessariamente andare verso le regioni (ma, le regioni accetteranno un obbligo imposto per via di circolare, visto che dispongono di autonomia costituzionalmente garantita e spetta loro, tramite leggi, decidere come gestire il riordino?). Questo non comporterebbe, in linea puramente teorica, alcuno squilibrio finanziario: infatti, le regioni non farebbero altro che mantenere la spesa già destinata alle province, limitandosi ad acquisire il personale che finirebbe solo per cambiare datore di lavoro, senza conseguenze né organizzative, né sui bilanci. In realtà, restando ancora su questa che sarebbe la migliore delle ipotesi, le cose non stanno affatto come immaginato dalla circolare, perché le regioni hanno ridotto del 30% circa in soli 4 anni i trasferimenti alle province connessi alle funzioni loro conferite, passati da 3,7 a 2,5 miliardi. Dunque la simmetria immaginata dalla circolare semplicemente non esiste e, quindi, l’ipotesi a) non si potrà verificare, se non in pochissime regioni, quelle che non abbiano apportato tagli ai trasferimenti alle province.

Ma è l’ipotesi b) quella che rivela come il “ccordinamento” immaginato dalla circolare e da molti interpreti non esiste. Infatti, tale ipotesi ammette che vi possa essere un trasferimento di personale provinciale non connesso al riordino delle funzioni. Infatti, mentre per l’ipotesi a) le regioni sono abilitate ad incrementare la dotazione organica, nell’ipotesi b), le regioni medesime e gli altri enti, comuni ed amministrazioni statali, non possono, essendo solo abilitati a coprire, col personale provinciale trasferito, i posti vacanti della dotazione organica finanziabili con le risorse del turn over.

L’ipotesi b) è, dunque, in chiaro contrasto con l’articolo 1, comma 96, lettera a), della legge Delrio, perché disconnette i trasferimenti dei dipendenti dall’acquisizione delle funzioni provinciali e pone a carico degli enti riceventi l’intero costo del personale che, per la parte fondamentale è finanziato con le risorse del turn-over, mentre per la parte accessoria sarebbe finanziato col fondo generale delle risorse decentrate, riducendolo proporzionalmente per tutti i dipendenti, visto che le amministrazioni riceventi non potrebbero aumentarlo. Infatti, non sarebbe applicabile l’articolo 15, comma 5, del Ccnl 1.4.1999 che consente di aumentare il fondo in conseguenza di incrementi della dotazione organica di diritto di natura stabile, connessa all’acquisizione, appunto, di nuove competenze. Laddove si coprano posti della dotazione organica vigente, l’incremento del fondo non è consentito.

Ma, allora, l’ipotesi b), insieme con l’ipotesi a) non pienamente realizzata per mancanza, nelle regioni, di tutto o parte del finanziamento delle funzioni regionali conferite alle province, implicherebbe che della spesa del personale (e anche della gestione delle funzioni) se ne dovrebbero fare carico le amministrazioni di destinazione.

In effetti, dato il prelievo forzoso di 3,380 miliardi a regime imposto alle province, la conseguenza sarebbe proprio questa. Le province, infatti, obbligate a versare questa somma al bilancio dello Stato non potrebbero più sostenere finanziariamente la spesa connessa alle funzioni ed al personale trasferito.

Il tutto funzionerebbe se la legge di stabilità avesse vincolato l’entrata dello Stato simmetrica alla spesa delle province, i 3,380 miliardi a regime, al finanziamento delle funzioni e del personale trasferito dalle province agli altri enti. Ma non è così. Il prelievo forzoso dai bilanci provinciali imposto dalla legge 190/2014 va destinato, in spesa, alle coperture delle maggiori spese dello Stato previste dal 2015 al 2017, dalla medesima legge 190/2014 (sgravi per i neo assunti, bonus da 80 euro, bonus per i neo nati, ecc…).

Tuttavia, come detto, la circolare e molti interpreti affermano che l’articolo 1, comma 96, lettera a), della legge Delrio non è da considerarsi disapplicato, sicchè si coordina con la legge 190/2014.

Ma, se così stessero le cose, allora regioni, comuni ed amministrazioni statali potrebbero pretendere dalle province appunto le risorse necessarie per finanziare il trattamento economico fondamentale ed accessorio dei dipendenti provinciali acquisiti in mobilità, proprio allo scopo di creare quei fondi “speciali” delle risorse decentrate previsti dall’articolo 1, comma 96, lettera a), ed evitare che il riordino delle province comporti una riduzione del trattamento accessorio dei propri dipendenti.

In questo caso, le province dovrebbero farsi carico di un onere ulteriore di spesa, parte degli 800 milioni costo del personale tagliato per effetto dell’articolo 1, comma 421, della legge 190/2014, comprensivo anche di personale addetto ai servizi per il lavoro e alla polizia provinciale: quanto meno, le province dovrebbero assicurare il salario accessorio del personale trasferito, come progressione orizzontale, indennità come maneggio valori, disagio, rischio, turno, reperibilità, particolari responsabilità, straordinari e persino retribuzione di posizione e risultato delle posizioni organizzative.

Ma, se l’articolo 1, comma 96, lettera a), si applica, allora le amministrazioni potrebbero pretendere dalle province anche il finanziamento dell’intero salario dei dipendenti acquisiti in mobilità. Per le province l’aggravio sarebbe di 800 milioni davvero, dunque. A regime, allora, i prelievi forzosi dei bilanci provinciali toccherebbero la cifra insostenibile di 4,180 miliardi, oltre il 55% dell’intera spesa corrente. Il che impedirebbe alle province anche di gestire le funzioni fondamentali residue.

Che il Governo pensi seriamente all’applicabilità dell’articolo 1, comma 96, lettera a), lo dimostra, a ben vedere, la circostanza che la circolare 1/2015 abbia immaginato per i dipendenti dei servizi per il lavoro la sottrazione all’inserimento negli elenchi nominativi del personale in disponibilità e, dunque, ai percorsi di mobilità visti prima, per destinarli ad una sorta di trasferimento “forzato” (che nella legge non trova riscontro alcuno) verso la chimera dell’Agenzia Nazionale per l’Occupazione. Poiché la legge 183/2014 dispone che tale Agenzia vada costituita senza nuovi oneri per la finanza pubblica, a tale scopo il prelievo forzoso dalle province dei 300 milioni circa della spesa che finanzia i circa 7500 dipendenti addetti ai servizi per il lavoro farebbero molto comodo.

E’ evidente che le province non possono gestire i servizi né con i prelievi forzosi già imposti e vigenti al 2015, né con quelli futuri, né con quello surrettizio che deriverebbe dal considerare effettivamente possibile l’applicazione dell’articolo 1, comma 96, lettera a).

Sta di fatto, tuttavia, che tale norma non può affatto considerarsi coordinabile con la legge 190/2014, per una serie di ragioni. La prima è costituita dagli effetti finanziari nefasti, descritti sopra, che ne deriverebbero, non previsti dalle norme.

La seconda, più importante, è che l’articolo 1, comma 96, lettera a), della legge 56/2014 è un aspetto di dettaglio, una norma strettamente connessa e subordinata al precedente comma 92, a mente del quale la normativa di attuazione della legge Delrio avrebbe dovuto fissare “i criteri generali per l'individuazione dei beni e delle risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative connesse all'esercizio delle funzioni che devono essere trasferite, ai sensi dei commi da 85 a 97, dalle province agli enti subentranti, garantendo i rapporti di lavoro a tempo indeterminato in corso, nonché quelli a tempo determinato in corso fino alla scadenza per essi prevista. In particolare, sono considerate le risorse finanziarie, già spettanti alle province ai sensi dell'articolo 119 della Costituzione, che devono essere trasferite agli enti subentranti per l'esercizio delle funzioni loro attribuite, dedotte quelle necessarie alle funzioni fondamentali e fatto salvo comunque quanto previsto dal comma 88. Sullo schema di decreto, per quanto attiene alle risorse umane, sono consultate le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative”.

Il comma 92 connette in maniera strettissima ed evidente il trasferimento delle risorse, compreso il personale, al trasferimento delle funzioni, immaginando un mero spostamento di esse, quasi una sorta di cessione di ramo d’azienda dalle province agli enti destinatari.

La legge 190/2014, invece, vanifica totalmente la normativa di attuazione della legge Delrio, cioè il lavoro degli osservatori nazionali e regionali, che avrebbero dovuto misurare l’effettiva spesa provincia per provincia, funzione per funzione, così da disporre, appunto, delle “cessioni di ramo d’azienda” mirate e commisurate realmente alle risorse necessarie. La legge di stabilità ha forfettizzato, prima ancora dell’esito dei lavori degli osservatori, i “tagli” nei 3,380 miliardi visti a regime, determinando la disapplicazione di fatto dei commi 92 e 96 della legge Delrio. Tanto che la circolare, a conferma, immagina appunto mobilità “speciali”, come quella del personale provinciale trasferibile presso enti non destinatari delle funzioni riordinate, ipotesi nemmeno lontanamente contemplata dalla legge 56/2014.

E’, dunque, auspicabile che la lettura del coordinamento tra legge 56/2014 e 190/2014, per quanto appetibile sul piano finanziario per gli enti destinatari delle mobilità, non prevalga, sia perché insostenibile sul piano finanziario, sia perché in effetti apertamente contraria agli evidenti dettati normativi, di segno totalmente contrario.

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