domenica 21 febbraio 2016

Pubblicazioni dei provvedimenti amministrativi


L’articolo 23 del d.lgs 33/2013 era in assoluto una delle norme più velleitarie e che hanno creato i maggiori problemi operativi.
Di per sé, infatti, gli obblighi di pubblicazione ivi previsti erano sostanzialmente quasi tutti una ripetizione di pubblicazione di dati già presenti in molte altre parti.
L’articolo 23 poteva davvero essere considerato come l’emblema dell’approccio beceramente burocratico dell’estensore originale del d.lgs 33/2013 e una fonte di complicazioni operative delle quali si doveva fare a meno sin da subito.
Ci sono voluti, invece, tre anni per rendersi conto dell’improponibilità del carico di lavoro previsto e dell’impossibile realizzazione tecnica delle previsioni dell’originario comma 3.
Sta di fatto che, fortunatamente, il legislatore ha preso atto di quanto sopra ed ha disposto una modifica molto significativa del testo della norma:



Testo vigente
Testo modificato
Art. 23  Obblighi di pubblicazione concernenti i provvedimenti amministrativi

1.  Le pubbliche amministrazioni pubblicano e aggiornano ogni sei mesi, in distinte partizioni della sezione «Amministrazione trasparente», gli elenchi dei provvedimenti adottati dagli organi di indirizzo politico e dai dirigenti, con particolare riferimento ai provvedimenti finali dei procedimenti di:
a)  autorizzazione o concessione;
b)  scelta del contraente per l'affidamento di lavori, forniture e servizi, anche con riferimento alla modalità di selezione prescelta ai sensi del codice dei contratti pubblici, relativi a lavori, servizi e forniture, di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163;
c)  concorsi e prove selettive per l'assunzione del personale e progressioni di carriera di cui all'articolo 24 del decreto legislativo n. 150 del 2009;
d)  accordi stipulati dall'amministrazione con soggetti privati o con altre amministrazioni pubbliche.


2.  Per ciascuno dei provvedimenti compresi negli elenchi di cui al comma 1 sono pubblicati il contenuto, l'oggetto, la eventuale spesa prevista e gli estremi relativi ai principali documenti contenuti nel fascicolo relativo al procedimento. La pubblicazione avviene nella forma di una scheda sintetica, prodotta automaticamente in sede di formazione del documento che contiene l'atto.
Art. 23  Obblighi di pubblicazione concernenti i provvedimenti amministrativi

1.  Le pubbliche amministrazioni pubblicano e aggiornano ogni sei mesi, in distinte partizioni della sezione «Amministrazione trasparente», gli elenchi dei provvedimenti adottati dagli organi di indirizzo politico e dai dirigenti, con particolare riferimento ai provvedimenti finali dei procedimenti di:
a)  autorizzazione o concessione; [soppressa]
b)  scelta del contraente per l'affidamento di lavori, forniture e servizi, anche con riferimento alla modalità di selezione prescelta ai sensi del codice dei contratti pubblici, relativi a lavori, servizi e forniture, di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, fermo restando quanto previsto dall'articolo 9-bis;
c)  concorsi e prove selettive per l'assunzione del personale e progressioni di carriera di cui all'articolo 24 del decreto legislativo n. 150 del 2009; [soppressa]
d)  accordi stipulati dall'amministrazione con soggetti privati o con altre amministrazioni pubbliche, ai sensi degli articoli 11 e 15 della legge 7 agosto 1990, n. 241.
2.  [abrogato].

Per effetto della novella, il quadro sinottico di quello che l’articolo 23, comma 1, richiede di pubblicare può essere rappresentato come segue, anche se per ognuno dei 2 distinti ambiti dell’amministrazione occorre realizzare uno specifico data-base:


Tipologia procedimenti

Tipo di provvedimento (delibera/ determina/ altro)
Scheda sintetica


Contenuto


Oggetto

Eventuale spesa prevista
Estremi relativi ai principali documenti contenuti nel fascicolo relativo al procedimento
a) autorizzazione o concessione





b) scelta del contraente: lavori, forniture, servizi





c) concorsi e prove selettive per l'assunzione del personale e progressioni di carriera





d) accordi con privati o altre PA






Abbiamo evidenziato con il carattere barrato e lo sfondo più scuro le caselle non più necessarie del data base previsto dall’originaria formulazione della norma.
La novella del 2016, facendo un grandissimo favore agli operatori, ha, infatti eliminato:
1)      la necessità di pubblicare i dati relativi ai provvedimenti di autorizzazione e concessione, troppi, di natura oggettivamente troppo eterogenea e, comunque, possibili oggetti di pubblicazione in applicazione del principio posto dal d.lgs 33/2013 novellato dell’incremento degli obiettivi di trasparenza;
2)      la necessità di pubblicare i dati relativi ai concorsi ed alle progressioni di carriera, già oggetto delle pubblicazioni sintetiche previste dall’articolo 19 del d.lgs 33/2013 e dalla normativa generale sulle procedure selettive;
3)      l’intero comma 2 e, dunque, l’obbligo di pubblicare per ciascuno degli ambiti previsti e per ciascun provvedimento da inserire nell’elenco semestrale:
·         Contenuto     
·         Oggetto         
·         Eventuale spesa prevista
·         Estremi relativi ai principali documenti contenuti nel fascicolo relativo al procedimento.
Oggettivamente non si capisce perché l’estensore della novella non abbia pensato di sopprimere anche la lettera b) del comma 1 dell’articolo in commento, dal momento che i dati relativi alle procedure di gara sono forse tra i più ridondanti.
In ogni caso, si tratta di un per nulla triste addio alla scheda informativa relativa ai procedimenti amministrativi che si sarebbe dovuta produrre automaticamente, in applicazione del testo originario dell’articolo 23 del d.lgs 33/2013.
La novella all’articolo 23 risponde al tentativo del legislatore del 2016 di semplificare le norme sulla trasparenza, eliminando gli eccessi di burocrazia incautamente introdotti tre anni fa, per effetto dei quali la trasparenza, per quanto migliorata, per le PA è sostanzialmente una palla al piede burocratica[1].
L’articolo 23 del d.lgs 33/2013 era una tra le norme più discutibili e le maggiori fonti di lavoro oggettivamente di utilità solo formalistica.
La previsione più velleitaria dell’articolo 23 del d.lgs 33/2013 era certamente il comma 2, fonte principale delle duplicazioni delle informazioni già presenti in altre parti dei siti “amministrazione trasparente” e, soprattutto, base della pretesa paradossale del “miracolo informatico”: la produzione automatica della scheda contenente i dati richiesti, visti sopra. Miracolo che, ovviamente, nessun ente è riuscito a produrre, sicchè la conseguenza è stata un’immane produzione di data entry fine a se stessa, a riprova anche delle discutibili conoscenze organizzative ed informatiche degli estensori della norma originaria.
La riforma del 2016 prende atto del fallimento della disposizione in esame e dispone l’abolizione del comma 2 dell’articolo 23.
Ma, anche il comma 1 viene radicalmente modificato. Infatti, non sarà più necessario pubblicare ed aggiornare semestralmente gli elenchi dei provvedimenti in materia di autorizzazione e concessione e di concorsi, visto che i dati sono tutti comunque reperibili mediante altri canali.
Per quanto riguarda i dati relativi agli appalti, di fatto basterà il collegamento ipertestuale alle pagine della “sezione amministrazione trasparente” che già contengono i dati richiesti.
Infine, in merito alla fattispecie degli “accordi stipulati dall'amministrazione con soggetti privati o con altre amministrazioni pubbliche”, che ha creato moltissima confusione in quanto non risultava chiaro quali fossero tali accordi (convenzioni? Appalti?, etc), la novella precisa che si tratta esclusivamente di quelli previsti dagli articoli 11 e 15 della legge 241/1990. Si tratta, quindi, o degli accordi integrativi o sostitutivi del provvedimenti amministrativi (articolo 11), oppure delle convenzioni per la gestione di attività comuni tra amministrazioni o tra queste e privati (articolo 15).
È bene chiarire che l’articolo 23 del decreto trasparenza non assolve in alcun modo allo scopo di fissare le competenze, non legittima, cioè a ritenere che provvedimenti connessi, ad esempio, alle procedure di gara possano essere adottati dagli organi di governo, solo per il fatto che, in modo promiscuo, la norma obbliga di pubblicare, per le materie indicate, sia i provvedimenti pro- venienti dagli organi di governo, sia quelli adottati dalla dirigenza.
Semplicemente, la norma obbliga di pubblicare in elenco i provvedimenti ivi specificati. Anzi, proprio la circostanza che fondi l’obbligo di pubblicarli può rendere evidente a tutti che un certo ente vìoli la disciplina del riparto delle competenze, laddove provveda attraverso gli atti di un organo diverso da quello che indica la legge.
Se per un verso è estremamente opportuna la novella all’articolo 23, per altro verso nulla vieta alle amministrazioni di fissare obiettivi ulteriori di trasparenza, conservando in parte le indicazioni dell’articolo 23, flessibilizzandone molto il contenuto e le modalità operative, sfuggendo alla velleità di far produrre in modo automatico dati che non possono essere così prodotti.
Realizzare, dunque, un elenco interno, da pubblicare annualmente invece che semestralmente o, comunque, in base alle capacità e disponibilità organizzative può risultare utile per la promozione di maggiori livelli di trasparenza, che ai sensi dell’articolo 10 novellato del d.lgs 33/2013 costituisce un obiettivo strategico di ogni amministrazione.
Uno schema per redigere gli elenchi può essere il seguente:
Elenco semestrale dei provvedimenti di concessione/autorizzazione
Tipo (delibera/
determin/altro)
Estremi
(n., data)
Contenuto
Oggetto
Eventuale spesa
Estremi provvedimenti del fascicolo



Determina


100
in data
1.1.2020



Descrizione del provvedimento


Concessione di suolo pubblico



No
Istanza: n.           , in data       
Istruttoria, n.        , in data        
Integrazione istanza, n.            , in data        
















[1] Per una critica all’articolo 23 nella sua precedente stesura, si veda L. Oliveri, Il decreto trasparenza negli enti locali Guida all’applicazione del d.lgs. 33/2013”, ed Maggioli, I ed. 2013.

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