martedì 23 febbraio 2016

Pubblicazioni per contributi

Poche le variazioni apportate dalla novella del 2016 agli articoli 26 e 27 del d.lgs 33/2013


Testo vigente
Testo modificato
Art. 26  Obblighi di pubblicazione degli atti di concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi e attribuzione di vantaggi economici a persone fisiche ed enti pubblici e privati
1.  Le pubbliche amministrazioni pubblicano gli atti con i quali sono determinati, ai sensi dell'articolo 12 della legge 7 agosto 1990, n. 241, i criteri e le modalità cui le amministrazioni stesse devono attenersi per la concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi ed ausili finanziari e per l'attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati.
2.  Le pubbliche amministrazioni pubblicano gli atti di concessione delle sovvenzioni, contributi, sussidi ed ausili finanziari alle imprese, e comunque di vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati ai sensi del citato articolo 12 della legge n. 241 del 1990, di importo superiore a mille euro.
3.  La pubblicazione ai sensi del presente articolo costituisce condizione legale di efficacia dei provvedimenti che dispongano concessioni e attribuzioni di importo complessivo superiore a mille euro nel corso dell'anno solare al medesimo beneficiario; la sua eventuale omissione o incompletezza è rilevata d'ufficio dagli organi dirigenziali, sotto la propria responsabilità amministrativa, patrimoniale e contabile per l'indebita concessione o attribuzione del beneficio economico. La mancata, incompleta o ritardata pubblicazione rilevata d'ufficio dagli organi di controllo è altresì rilevabile dal destinatario della prevista concessione o attribuzione e da chiunque altro abbia interesse, anche ai fini del risarcimento del danno da ritardo da parte dell'amministrazione, ai sensi dell'articolo 30 del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104.
4.  È esclusa la pubblicazione dei dati identificativi delle persone fisiche destinatarie dei provvedimenti di cui al presente articolo, qualora da tali dati sia possibile ricavare informazioni relative allo stato di salute ovvero alla situazione di disagio economico-sociale degli interessati.
Art. 26  Obblighi di pubblicazione degli atti di concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi e attribuzione di vantaggi economici a persone fisiche ed enti pubblici e privati
1.  Le pubbliche amministrazioni pubblicano gli atti con i quali sono determinati, ai sensi dell'articolo 12 della legge 7 agosto 1990, n. 241, i criteri e le modalità cui le amministrazioni stesse devono attenersi per la concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi ed ausili finanziari e per l'attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati.
2.  Le pubbliche amministrazioni pubblicano gli atti di concessione delle sovvenzioni, contributi, sussidi ed ausili finanziari alle imprese, e comunque di vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati ai sensi del citato articolo 12 della legge n. 241 del 1990, di importo superiore a mille euro.
3.  La pubblicazione ai sensi del presente articolo costituisce condizione legale di efficacia dei provvedimenti che dispongano concessioni e attribuzioni di importo complessivo superiore a mille euro nel corso dell'anno solare al medesimo beneficiario; la sua eventuale omissione o incompletezza è rilevata d'ufficio dagli organi dirigenziali, sotto la propria responsabilità amministrativa, patrimoniale e contabile per l'indebita concessione o attribuzione del beneficio economico. La mancata, incompleta o ritardata pubblicazione rilevata d'ufficio dagli organi di controllo è altresì rilevabile dal destinatario della prevista concessione o attribuzione e da chiunque altro abbia interesse, anche ai fini del risarcimento del danno da ritardo da parte dell'amministrazione, ai sensi dell'articolo 30 del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104.
4.  È esclusa la pubblicazione dei dati identificativi delle persone fisiche destinatarie dei provvedimenti di cui al presente articolo, qualora da tali dati sia possibile ricavare informazioni relative allo stato di salute ovvero alla situazione di disagio economico-sociale degli interessati.


Art. 27  Obblighi di pubblicazione dell'elenco dei soggetti beneficiari

1.  La pubblicazione di cui all'articolo 26, comma 2, comprende necessariamente, ai fini del comma 3 del medesimo articolo:
a)  il nome dell'impresa o dell'ente e i rispettivi dati fiscali o il nome di altro soggetto beneficiario;
b)  l'importo del vantaggio economico corrisposto;
c)  la norma o il titolo a base dell'attribuzione;
d)  l'ufficio e il funzionario o dirigente responsabile del relativo procedimento amministrativo;
e)  la modalità seguita per l'individuazione del beneficiario;
f)  il link al progetto selezionato e al curriculum del soggetto incaricato.
2.  Le informazioni di cui al comma 1 sono riportate, nell'ambito della sezione «Amministrazione trasparente» e secondo modalità di facile consultazione, in formato tabellare aperto che ne consente l'esportazione, il trattamento e il riutilizzo ai sensi dell'articolo 7 e devono essere organizzate annualmente in unico elenco per singola amministrazione.


Il d.lgs. 33/2013 pur nel diluvio di adempimenti burocratici che fa piovere sulla pubblica amministrazione, almeno fa ordine e chiarezza.
Infatti, consegue l’obiettivo di unire in un solo testo normativo le polverizzatissime disposizioni che a vario titolo impongono pubblicità degli atti.
In particolare, il decreto risolve le antinomie ed i problemi dettati dalla convivenza tra l’articolo 18 del d.l. 83/2012, convertito in legge 134/2012 (che viene, per fortuna, abolito) e l’articolo 1, comma 32, della legge 190/2012. Come è noto, si era creato un intreccio difficilmente districabile tra incombenze connesse alla pubblicazione di dati riguardanti contributi e sussidi e, dall’altro lato, concernenti gli appalti. Soprattutto, la previsione della pubblicazione del “titolo legittimante come condizione di efficacia delle concessioni o attribuzioni hanno imposto estrema prudenza per le pubblicazioni riguardanti gli appalti. Era parso evidente, infatti, che il titolo legittimante fosse il contratto, per cui era necessario pubblicarlo con scrupolo e velocità, per non pregiudicare la legittimità dei pagamenti susseguenti.
Col d.lgs 33/2013, questa disciplina è cambiata radicalmente. Al posto dell’abolito articolo 18, sono gli articoli 26 (leggermente modificato dalla novella del 2016) e 27 a regolare la sola fattispecie dei contributi, mentre quella degli appalti resta ascritta all’articolo 1, comma 32, con le poche ulteriori indicazioni contenute nell’articolo 37 sempre del d.lgs 33/2013. Senza dimenticare l’intreccio e la connessione tra gli articoli 26-27 e l’articolo 15, commi 2 e 3, come vedremo di seguito.
L’articolo 26 del d.lgs. 33/2013 modifica in maniera rilevante le previsioni, molto confusionarie, dell’articolo 18 abolito.
Resta fermo l’obbligo, per le pubbliche amministrazioni, di pubblicare gli atti con i quali sono determinati i criteri e le modalità cui devono attenersi per la concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi ed ausili finanziari e l’attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati, ai sensi dell’articolo 12 della legge 241/1990. Questa previsione altro non è se non un mero richiamo alla già vigente disciplina.
È il comma 2 dell’articolo 26 ad introdurre le innovazioni. Le amministrazioni debbono pubblicare:
1)  gli atti di concessione di:
a)  sovvenzioni,
b)  contributi,
c)  sussidi,
d)  ausili finanziari:
i)   alle imprese,
2)  e comunque di:
a)  vantaggi economici di qualunque genere a:
i)   persone,
b)  enti pubblici e privati.
La norma ha eliminato il riferimento a “compensi e corrispettivi”, che nel testo dell’articolo 18, abolito, aveva fatto ritenere che gli adempimenti di pubblicazione riguardassero anche gli appalti. Il che restringe il campo di applicazione degli articoli 26 e 27 certamente ai contributi, ma anche agli incarichi professionali.
La conferma che gli articoli 26 e 27, in combinazione con l’articolo 15, intendano riguardare gli incarichi di collaborazione esterna, si può ricavare dalla circostanza che il decreto legislativo di riordino abroga l’articolo 3, comma 18, della legge 244/2007, ai sensi del quale I contratti relativi a rapporti di consulenza con le pubbliche amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, sono efficaci a decorrere dalla data di pubblicazione del nominativo del consulente, dell’oggetto dell’incarico e del relativo compenso sul sito istituzionale dell’amministrazione stipulante”. Queste disposizioni sono in parte riprese dall’articolo 15.
Viene anche abolito l’articolo 1, comma 127, della legge 662/1996, come modificato dal comma 54 del richiamato articolo 3 della legge 244/2007, a mente del quale All’articolo 1, comma 127, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, le parole da: «pubblicano» fino a: «erogato» sono sostituite dalle seguenti: «sono tenute a pubblicare sul proprio sito web i relativi provvedimenti completi di indicazione dei soggetti percettori, della ragione dell’incarico e dell’ammontare erogato. In caso di omessa pubblicazione, la liquidazione del corrispettivo per gli incarichi di collaborazione o consulenza di cui al presente comma costituisce illecito disciplinare e determina responsabilità erariale del dirigente preposto»”.
Dunque, la combinazione tra articoli 15, 26 e 27 del decreto 33/2013 sostituisce la disciplina delle pubblicazioni inerenti gli incarichi di collaborazione esterna, dettando per essa una disciplina comune a quella concernente le assegnazioni di contributi e sussidi, ferme restando le specifiche disposizioni di cui al citato articolo 15 del decreto trasparenza stesso.
La riprova della connessione tra articoli 26-27 e incarichi di collaborazione è nell’articolo 27, comma 1, lettera f), ove si richiede che il tracciato dei record da pubblicare deve contenere il link al progetto selezionato e al curriculum del soggetto incaricato. Il riferimento al soggetto incaricato” è inequivocabile, come anche il curriculum: per l’attribuzione di contributi ovviamente non occorre il curriculum, né si può configurare la fattispecie come “incarico”. Il che riporta appunto agli incarichi di collaborazione e consulenza, previsti dall’articolo 15, comma 2.
Resta, dunque, solo per sussidi, contributi ed incarichi di collaborazione l’attribuzione alla pubblicazione di condizione di efficacia che, come vedremo, non è più del “titolo legittimante”, bensì del provvedimento di concessione.
L’articolo 26, comma 3, del d.lgs. 33/2013 riassorbe con una sostanziale modifica i contenuti dell’articolo 18, comma 5, della legge 134/2012:

Art. 26, comma 3, d.lgs. 33/2013
Art. 18, comma 5, legge 134/2012
La pubblicazione ai sensi del presente articolo  costituisce  condizione  legale di efficacia dei provvedimenti che dispongano concessioni e attribuzioni di importo complessivo superiore a mille euro nel corso dell’anno solare al medesimo beneficiario; la sua eventuale omissione o incompletezza è rilevata d’ufficio dagli organi dirigenziali, sotto la propria re- sponsabilità  amministrativapatrimoniale e contabile per l’indebita concessione o attribuzione del beneficio economico. La mancata, incompleta o ritardata pubbli- cazione rilevata d’ufficio dagli organi di controllo è altresì rilevabile dal destinatario della prevista concessione o attribuzione e da chiunque altro abbia interesse, anche ai fini del risarcimento del danno da ritardo da parte dell’amministrazione, ai sensi dell’arti- colo 30 del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104.
A  decorrere  dal    gennaio  2013,  per le concessioni di vantaggi economici successivi all’entrata in vigore del presente decreto-legge, la pubblicazione ai sensi del presente articolo costituisce condizione legale di efficacia del titolo legittimante delle concessioni ed attribuzioni di importo complessivo superiore a mille euro nel corso dell’anno solare previste dal comma 1, e la sua eventuale omissione o incompletezza
è rilevata d’ufficio dagli organi dirigenziali e di controllo, sotto la propria diretta re- sponsabilità  amministrativapatrimoniale e contabile per l’indebita concessione o attribuzione del beneficio economico. La mancata, incompleta o ritardata pubblica- zione è altresì rilevabile dal destinatario della prevista concessione o attribuzione e da chiunque altro abbia interesse, anche ai fini del risarcimento del danno da ritardo da parte dell’amministrazione, ai sensi dell’ar- ticolo 30 del codice del processo ammini- strativo di cui al decreto legislativo 2 luglio
2010, n. 104.

Come si nota, nel testo dell’articolo 26 del d.lgs 33/2013 la condizione di efficacia non riguarda più il “titolo legittimante” delle concessioni o delle attribuzioni, bensì il “provvedimento” che le dispone.
È, al contempo, un chiarimento utile ed una differenza radicale. Il chiarimento è opportuno, dal momento che il riferimento al “titolo legittimanteaveva causato solo confusione. La tesi più corretta per comprendere di cosa si trattasse era considerare come titolo legittimante il contratto o, comunque, qualsiasi incontro di volontà posto a costituire e regolare il rapporto.
Con l’articolo 26 del d.lgs 33/2013 si risolve ogni dubbio: la pubblicazione riguarda i provvedimenti aventi ad oggetto la concessione o attribuzione di sussidi/contributi o incarichi di importo superiore ai mille euro, nel corso dell’anno solare.
Pertanto, non è da pubblicare il contratto, bensì il provvedimento amministrativo, col quale l’amministrazione decide o di assegnare il contributo, o di affidare l’incarico di collaborazione esterna.
Si introduce, dunque, una particolare situazione, che deroga al sistema di acquisizione di efficacia negli enti locali. Nel caso delle deliberazioni, infatti, il provvedimento diviene esecutivo e, dunque, dispiega efficacia, il decimo giorno successivo alla pubblicazione; peraltro, se l’organo collegiale voti l’immediata eseguibilità, può darsi avvio all’esecuzione del provvedimento, anche se materialmente ancora non si sia esaurita la fase di integrazione dell’efficacia, consistente nel periodo di pubblicazione all’albo pretorio. Nel caso, invece, delle determinazioni comportanti impegno di spesa, l’efficacia e l’esecutività derivano dall’apposizione del visto di regolarità contabile attestante la copertura finanziaria.
Nel caso dei provvedimenti presi in considerazione dall’articolo 26 del d.lgs 33/2013, per gli enti locali cambia tutto: essi, per quanto teoricamente esecutivi per effetto dello scadere del termine di pubblicazione o dell’apposizione del visto del responsabile finanziario, in ogni caso non possono esplicare efficacia, se prima non siano pubblicati secondo le indicazioni della norma.
Si pone un problema in particolare per le deliberazioni. Trascurando la valutazione sulla legittimità (più che dubbia) dell’assegnazione dei contributi mediante deliberazione, tuttavia la grandissima parte degli enti locali assegna contributi e sussidi mediante deliberazioni di giunta. Ora, le deliberazioni, come rilevato sopra, possono anche essere dichiarate immediatamente eseguibili: ipotesi che per l’assegnazione di contributi appare, per la verità, piuttosto forzata, ma non da scartare del tutto. È, tuttavia, da ritenere che, stante il fine del legislatore, cioè subordinare alla pubblicità del provvedimento di concessione o attribuzione del beneficio la sua efficacia, che, nel caso di specie, la dichiarazione di immediata eseguibilità non possa consentire di dare esecuzione alla deliberazione prima che essa venga pubblicata, consentendo solo di non dover aspettare il termine della pubblicazione.
È opportuno che tutti gli atti (note, contratti, convenzioni, rendiconti, fatture, liquidazioni) riportino gli estremi dell’avvenuta pubblicazione, così da attestare l’adempimento all’obbligo normativo, che se violato comporta conseguenze estremamente gravi: l’indebita concessione o attribuzione, cioè un evento estremamente simile all’ordinazione di una spesa senza preventivo impegno di spesa, con tutte le conseguenze sulla responsabilità contabile ricadenti non solo su chi abbia dato corso ai provvedimenti senza che siano stati pubblicati, ma anche sui dirigenti e gli organi di controllo, chiamati a rispondere sotto la propria responsabilità della verifica del rispetto di quanto previsto dalla norma.
Per il caso, poi, dei provvedimenti di assegnazione di incarichi di collaborazione, consulenza, studio e ricerca ed ogni altro possibile incarico professionale, la sanzione prevista dall’articolo 15, comma 3, è ancora più netta: “In caso di omessa pubblicazione di quanto previsto al comma 2, il paga- mento del corrispettivo determina la responsabilità del dirigente che l’ha disposto, accertata all’esito del procedimento disciplinare, e comporta il pagamento di una sanzione pari alla somma corrisposta, fatto salvo il risarcimento del danno del destinatario ove ricorrano le condizioni di cui all’articolo 30 del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104”.
A proposito di sanzioni, il comma 3 dell’articolo 26, dispone che la pubblicazione ai sensi del presente articolo costituisce condizione legale di efficacia dei provvedimenti che dispongano concessioni e attribuzioni di importo complessivo superiore a mille euro nel corso dell'anno solare al medesimo beneficiario. Inoltre, nella stesura antecedente alla novella del 2016, stabiliva che l’eventuale omissione o incompletezza della pubblicazione fosse “rilevata d'ufficio dagli organi dirigenziali, sotto la propria responsabilità amministrativa, patrimoniale e contabile per l'indebita concessione o attribuzione del beneficio economico”. Era una formula oggettivamente criptica e di interpretazione più impossibile che difficile. Non si capiva, infatti, quali fossero gli organi dirigenziali competente a rilevare l’omissione o l’incompletezza della pubblicazione: il segretario comunale? Il responsabile finanziario? I dirigenti competenti a dare attuazione ai contributi? Inoltre, la norma sembrava attribuire una responsabilità molto ampia, amministrativa, patrimoniale e contabile, per un’attività di controllo. Molto opportunamente, la novella del 2016 cancella questo inciso dal comma 3.
L’articolo 18 della legge 134/2012 non prevedeva espressamente la possibilità di pubblicare i dati delle persone fisiche. Ciò aveva fatto ritenere che sfuggissero all’obbligo di pubblicazione i provvedimenti riguardanti, appunto, le persone fisiche e, soprattutto, quelli di assegnazione di contributi, spesso cagionati da interventi di carattere sociale e, dunque, idonei a rivelare particolari stati di bisogno.
Il comma 4 dell’articolo 26 del d.lgs. 33/2013 mette ordine. Esso chiarisce che vanno pubblicati anche i provvedimenti concernenti le persone fisiche, ma, recependo le indicazioni del Garante della privacy, esclude la pubblicazione dei loro dati identificativi, qualora da tali dati sia possibile ricavare informazioni relative allo stato di salute ovvero alla situazione di disagio economico-sociale degli interessati”. Nessun dubbio, invece, v’era, né persiste, sulla possibilità di pubblicare i dati concernenti i destinatari di incarichi di collaborazione o consulenza, salvo quelli non pertinenti o eccedenti.
L’articolo 27 cambia, in parte, anche l’elencazione delle informazioni da pubblicare

Art. 27, comma 1, d.lgs. 33/2013
Art. 18, comma 2, legge 134/2012
a) il nome dell’impresa o dell’ente e i rispettivi dati fiscali o il nome di altro soggetto beneficiario; b) l’importo del vantaggio economico corrisposto; c) la norma o il titolo a base dell’attribuzione; d) l’ufficio e il funzionario o dirigente responsabile del relativo procedimento amministrativo; e) la modalità seguita per l’individuazione del beneficiario; f) il link al progetto selezionato e al curriculum del soggetto incaricato
a) il nome dell’impresa o altro soggetto beneficiario ed i suoi dati fiscali; b) l’importoc)  lnorma  o  ititolo  a base dell’attribuzione; d) l’ufficio e il funzionario o dirigente responsabile del relativo procedimento amministra- tivo; e) la modalità seguita per l’indi- viduazione del beneficiario; f) il link al progetto selezionato, al curriculum del soggetto incaricato, nonché al contratto e capitolato della prestazione, fornitura o servizio

Come si nota, vi sono alcune non irrilevanti differenze. La nuova lettera a) chiarisce che i dati fiscali sono necessari per le imprese o gli enti, mentre per gli altri soggetti beneficiari (probabilmente nel caso di persone fisiche) basta solo il nome.
In secondo luogo, nel nuovo testo sparisce, alla lettera f), il riferimento a “contratto e capitolato della prestazione, fornitura o servizio”, a conferma della scorporazione della pubblicità per sussidi/contributi ed incarichi di collaborazione esterna da quella concernente gli appalti di lavori, servizi e forniture.
Il data-base, dunque, della pubblicazione ai sensi dell’articolo 27 del d.lgs 33/2013 sarà il seguente:

1
Nome del soggetto beneficiario

2
Codice fiscale/Partita. I.V.A. (se impresa o ente)

3
Tipo di rapporto: contributo, o incarico di collaborazione
£ contributo
£ incarico di collaborazione
4
Importo

5
Norma o titolo a base dell’assegnazione

6
Provvedimento di attribuzione o concessione

7
Settore

8
Servizio

9
U.O.

10
Dirigente

11
Responsabile del procedimento

12
Modalità utilizzata per individuare il beneficiario

13
Link al progetto selezionato

14
Curriculum del soggetto incaricato


Risulta, a questo punto, chiaro che il progetto non è quello relativo all’appalto di lavori, servizi o forniture, bensì quello eventualmente allegato all’istanza di contributo; oppure, potrebbe riguardare la collaborazione esterna da instaurare.
Abbiamo segnalato in grassetto il provvedimento dal quale discende l’efficacia stessa della concessione o attribuzione, perché, incredibilmente, il legislatore ha omesso di elencarlo nell’articolo 27, pur avendo attribuito a tale pubblicazione il ruolo fondamentale e delicatissimo di condizione di efficacia!
Resta fermo che queste informazioni sono riportate, nell’ambito della sezione “Trasparenza, valutazione e merito” e, secondo modalità di facile consultazione, in formato tabellare aperto che ne consente l’esportazione, il trattamento e il riutilizzo. Inoltre, le informazioni dovranno essere organizzate annualmente in unico elenco per singola amministrazione”. No, quindi, a distinti elenchi settoriali.
Per quanto concerne, invece, gli incarichi professionali, il tracciato record dei dati da pubblicare va elaborato coordinando le disposizioni dell’articolo 15 e dell’articolo 27, comma 1, del d.lgs. 33/2013, come segue:

Scheda incarichi professionali (consulenze, collaborazioni, studi, ricerche)

1
Nome del soggetto beneficiario (15)

2
Codice fiscale/Partita. I.V.A.

3
Tipo di rapporto: incarico di consulenze, collaborazioni, studi, ricerche

4
Importo (15)

5
Norma o titolo a base dell’assegnazione

6
Provvedimento di attribuzione o concessione

7
Ragione dell’incarico (15)

8
Comunicazione alla Presidenza del Consiglio dei Ministri
- Dipartimento della funzione pubblica dei relativi dati ai sensi dell’articolo 53, comma 14, secondo periodo, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (nel caso di collaboratori che siano dipendenti pubblici 15)

9
Settore

10
Servizio

11
U.O.

12
Dirigente

13
Responsabile del procedimento

14
Modalità utilizzata per individuare il beneficiario

15
Link al progetto selezionato

16
Curriculum del soggetto incaricato


Tra parentesi abbiamo messo i riferimenti all’articolo 15, per evidenziare che il dato è richiesto espressamente anche o specificamente da esso.

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