martedì 1 marzo 2016

Responsabile della trasparenza


Le poche modifiche apportate all’articolo 43 del d.lgs 33/2013 dalla novella del 2016 confermano l’opportuna eliminazione del programma triennale per la trasparenza e l’integrità e lasciano il “parafulmine”, cioè il responsabile della trasparenza, un po’ meno solo nel complesso compito di assicurare l’attuazione delle disposizioni previste.

Testo vigente
Testo modificato
Art. 43 Responsabile per la trasparenza
1. All'interno di ogni amministrazione il responsabile per la prevenzione della corruzione, di cui all'articolo 1, comma 7, della legge 6 novembre 2012, n. 190, svolge, di norma, le funzioni di Responsabile per la trasparenza, di seguito «Responsabile», e il suo nominativo è indicato nel Programma triennale per la trasparenza e l'integrità. Il responsabile svolge stabilmente un'attività di controllo sull'adempimento da parte dell'amministrazione degli obblighi di pubblicazione previsti dalla normativa vigente, assicurando la completezza, la chiarezza e l'aggiornamento delle informazioni pubblicate, nonché segnalando all'organo di indirizzo politico, all'Organismo indipendente di valutazione (OIV), all'Autorità nazionale anticorruzione e, nei casi più gravi, all'ufficio di disciplina i casi di mancato o ritardato adempimento degli obblighi di pubblicazione.
2. Il responsabile provvede all'aggiornamento del Programma triennale per la trasparenza e l'integrità, all'interno del quale sono previste specifiche misure di monitoraggio sull'attuazione degli obblighi di trasparenza e ulteriori misure e iniziative di promozione della trasparenza in rapporto con il Piano anticorruzione.
3. I dirigenti responsabili degli uffici dell'amministrazione garantiscono il tempestivo e regolare flusso delle informazioni da pubblicare ai fini del rispetto dei termini stabiliti dalla legge.
4. Il responsabile controlla e assicura la regolare attuazione dell'accesso civico sulla base di quanto stabilito dal presente decreto.

5. In relazione alla loro gravità, il responsabile segnala i casi di inadempimento o di adempimento parziale degli obblighi in materia di pubblicazione previsti dalla normativa vigente, all'ufficio di disciplina, ai fini dell'eventuale attivazione del procedimento disciplinare. Il responsabile segnala altresì gli inadempimenti al vertice politico dell'amministrazione, all'OIV ai fini dell'attivazione delle altre forme di responsabilità.
Art. 43 Responsabile per la trasparenza
1. All'interno di ogni amministrazione il responsabile per la prevenzione della corruzione, di cui all'articolo 1, comma 7, della legge 6 novembre 2012, n. 190, svolge, di norma, le funzioni di Responsabile per la trasparenza, di seguito «Responsabile», e il suo nominativo è indicato nel Piano triennale per la prevenzione della corruzione. Il responsabile svolge stabilmente un'attività di controllo sull'adempimento da parte dell'amministrazione degli obblighi di pubblicazione previsti dalla normativa vigente, assicurando la completezza, la chiarezza e l'aggiornamento delle informazioni pubblicate, nonché segnalando all'organo di indirizzo politico, all'Organismo indipendente di valutazione (OIV), all'Autorità nazionale anticorruzione e, nei casi più gravi, all'ufficio di disciplina i casi di mancato o ritardato adempimento degli obblighi di pubblicazione.
2. [abrogato]



3. I dirigenti responsabili degli uffici dell'amministrazione garantiscono il tempestivo e regolare flusso delle informazioni da pubblicare ai fini del rispetto dei termini stabiliti dalla legge.
4. I dirigenti responsabili dell'amministrazione e il responsabile della trasparenza controllano e assicurano la regolare attuazione dell'accesso civico sulla base di quanto stabilito dal presente decreto.
5. In relazione alla loro gravità, il responsabile segnala i casi di inadempimento o di adempimento parziale degli obblighi in materia di pubblicazione previsti dalla normativa vigente, all'ufficio di disciplina, ai fini dell'eventuale attivazione del procedimento disciplinare. Il responsabile segnala altresì gli inadempimenti al vertice politico dell'amministrazione, all'OIV ai fini dell'attivazione delle altre forme di responsabilità.
Il d.lgs 33/2013 fissa le regole organizzative che ciascuna amministrazione deve rispettare, per garantire l’attuazione delle sue previsioni. Ancora una volta, come per l’attività anticorruzione, della quale, del resto, la trasparenza è un’esplicazione, si punta su una figura unica di responsabile, che coordina una rete di soggetti tenuti ad applicare le disposizioni normative.
In primo luogo, occorre comprendere chi sia, negli enti locali, il responsabile della trasparenza. La risposta al quesito è semplice: il comma 1 dell’articolo in commento richiama espressamente l’articolo 1, comma 7, della legge 190/2012, chiarendo la coincidenza tra il ruolo di responsabile della prevenzione della corruzione e responsabile della trasparenza.
Pertanto, negli enti locali il responsabile della trasparenza è il segretario comunale, a meno che con provvedimento espresso e motivato, il sindaco o il presidente della provincia non abbia ritenuto di attribuire l’incarico a soggetto diverso. Come per il caso dell’esercizio della funzione di responsabile della prevenzione della corruzione, dunque, non occorre nessun provvedimento di attribuzione dell’incarico al segretario comunale, che assume il ruolo direttamente ex lege, per effetto diretto della disposizione contenuta nell’articolo 1, comma 7, della legge 190/2012 [1].
Sul punto, è utile tenere presente che l’articolo 1, comma 7, della legge 190/2012 è stato modificato dal decreto legislativo che novella il d.lgs 33/2013, col seguente testo: “ Negli enti locali, il Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza è individuato, di norma, nel segretario o nel dirigente apicale, salva diversa e motivata determinazione ”. La disposizione, come si nota, anticipa già gli effetti delle previsioni dell’articolo 11 della legge 124/2015, che ha delegato il Governo ad abolire la figura del segretario comunale, per sostituirla con quella del “dirigente apicale”.
Per altro, la disposizione, così come scritta nel testo riportato sopra, presenta un’incongruenza evidente proprio con la legge 124/2015, che all’articolo 11, comma 1, lettera b), n. 4), prevede l’obbligo “ per gli enti locali di nominare comunque un dirigente apicale con compiti di attuazione dell'indirizzo politico, coordinamento dell'attività amministrativa e controllo della legalità dell'azione amministrativa ”, cui sono da aggiungere anche le funzioni roganti.
Il controllo della legalità dell’azione amministrativa è, quindi, contenuto essenziale della figura del “dirigente apicale” degli enti locali, tanto che, stando alla formulazione della legge 124/2015, non può materialmente esistere la figura del dirigente apicale se non svolga le funzioni obbligatoriamente attribuite alla sua competenza (tra le quali anche quella di ufficiale rogante per i contratti).
Così stando le cose, non si vede, francamente, come sia possibile che l’articolo 1, comma 7, novellato, della legge 190/2012 possa contraddire totalmente l’assetto delle competenze del dirigente apicale come fissato dalla legge 124/2015, consentendo quanto detta ultima legge non permette, cioè di scorporare dalle funzioni attribuite al dirigente apicale, quelle di responsabile della prevenzione della corruzione (e di conseguenza anche della trasparenza), funzioni sicuramente facenti parte integrante ed imprescindibile del “controllo della legalità dell’azione amministrativa”.
Ai sensi della legge 124/2015, solo nei comuni che possano prevedere la figura del direttore generale (enti con popolazione superiore ai 100.000 abitanti) è possibile lo “scorporo” dal dirigente apicale (che nel caso di nomina del direttore generale coincide con esso) delle funzioni di controllo della legalità dell'azione amministrativa e della funzione rogante, le quali potranno essere assegnate “a un dirigente di ruolo”, non apicale. Ma, in tutti gli altri comuni nei quali sarà presente il dirigente apicale, non appare possibile attuare quanto prevede il comma 7 novellato della legge 190/2012, laddove consente di assegnare le funzioni di contrasto alla corruzione e garanzia della trasparenza a soggetti diversi dal dirigente apicale.
Il richiamo alla necessità di indicare il nominativo del responsabile della prevenzione non più nel soppresso Programma triennale per la trasparenza e l’integrità, bensì nel Piano triennale per la prevenzione della corruzione, non ha lo scopo di considerare tale richiamo come fonte costitutiva dell’incarico, ma assolve solo al compito di esplicitare in quel documento il nominativo dell’incaricato.
È largamente opportuno che responsabile della prevenzione della corruzione e responsabile della trasparenza coincidano. Come già sottolineato, la trasparenza costituisce uno dei principali strumenti posti ad evitare che l’esercizio dei poteri pubblici sia volto al perseguimento di interessi personali e particolari, a detrimento dell’interesse pubblico, sfociando anche in atti di corruttela e reati. La prima barriera contro la corruzione è rendere evidente e controllabile l’azione dell’amministrazione. Uscendo dall’opacità e dall’ombra è, ovviamente, più difficile adottare comportamenti e compiere azioni lesive dell’interesse pubblico.
L’attività anticorruzione, dunque, richiede necessariamente un’attenzione particolare alla trasparenza e non a caso il legislatore ne ha preso atto, sopprimendo il Piano per la trasparenza come documento autonomo, stabilendo che sia integralmente assorbito nel Piano anticorruzione. A loro volta, tale piano deve essere collegato con il Piano esecutivo di gestione, in modo che gli indicatori utilizzati consentano di effettuare valutazioni concrete sulla capacità di rispettare le disposizioni di legge.
Il comma 2 dell’articolo in commento è stato abolito, coerentemente con le modifiche apportate dalla novella del 2016 all’articolo 10, che sopprime il piano per la trasparenza. La programmazione delle attività necessarie a garantire l’attuazione corretta delle disposizioni in tema di trasparenza è integralmente rimessa al piano triennale anticorruzione, nel quale la disciplina della trasparenza non deve essere la mera ripetizione delle già minutissime disposizioni normative, bensì un sistema per spiegare come le disposizioni debbono essere attuate. Ad esempio, il Piano deve chiarire come garantire, in base alle risorse umane e tecnologiche disponibili, le pubblicazioni previste, per esempio, dagli articoli 23 e 26-27 del decreto, in base ad un’analisi dello stato di partenza. L’indicatore serve per verificare che gap vi sia tra la situazione di partenza ed il precetto normativo; nel Piano esecutivo di gestione si individuano i misuratori e si fissano risorse e modalità operative concrete. Così si garantisce la piena coerenza del sistema. Risulta, allora, chiaro come il segretario comunale riacquisti una centralità rilevantissima anche nell’organizzazione e nella determinazione delle attività del Peg e del Piano dettagliato degli obiettivi, tanto che la figura del direttore generale appare sempre più messa in crisi.
Oltre alla necessaria funzione di pianificazione, il comma 1 dell’articolo 43 del d.lgs. 33/2013 assegna al responsabile il compito di controllare il rispetto degli adempimenti imposti all’amministrazione dal decreto medesimo e dalla restante normativa vigente.
Il controllo non è soltanto successivo o finalizzato a referti periodici, ma finalizzato ad assicurare completezza, chiarezza e aggiornamento delle informazioni pubblicate. Dunque, si deve trattare di un controllo continuo e concomitante con gli adempimenti.
Il che fa rendere conto della dimensione del carico di lavoro e responsabilità scaricati sul responsabile. Ciò fa trarre due ovvie conclusioni.
La prima è che il responsabile, per quanto unico, non può certamente svolgere il suo compito da solo. Occorre necessariamente che disponga sia di uno staff tecnico che lo supporti nella complessissima funzione, sia della collaborazione più ampia possibile dei dirigenti e dei responsabili di servizio, i quali in prima battuta debbono essere responsabili di completezza, chiarezza ed aggiornamento delle pubblicazioni attinenti agli uffici da loro diretti. Infatti, il comma 3 stabilisce che “ I dirigenti responsabili degli uffici dell’amministrazione garantiscono il tempestivo e regolare flusso delle informazioni da pubblicare ai fini del rispetto dei termini stabiliti dalla legge ”. Indirettamente, questa disposizione chiarisce che il primo controllo discende dagli obblighi di pubblicazione direttamente ricadenti sugli uffici, peraltro fondamentali anche per rispettare i termini previsti dalla legge.
Il Piano triennale anticorruzione, dunque, dovrà fissare gli strumenti operativi e di coordinamento per realizzare il controllo e l’attuazione delle misure poste a garantire il rispetto degli obblighi di legge.
La seconda delle ovvie conclusioni è che la previsione contenuta nell’articolo 51 del d.lgs 33/2013 è velleitaria e inutile. Si tratta della, ormai classica, disposizione finanziaria del “costo zero”: “ Dall’attuazione del presente decreto non devono derivate nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, Le amministrazioni interessate provvedono agli adempimenti previsti con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente ”. L’intero sistema immaginato dal decreto richiede investimenti di non poco conto sull’hardware, sul software, sulla formazione, sull’organizzazione. Occorrono dei cruscotti per consentire il monitoraggio dei tantissimi adempimenti e delle scadenze previste.
Immaginare che tutto questo possa essere assicurato senza spesa è, ovviamente, poco credibile e mina alla base la stessa struttura operativa della norma.
Il responsabile della trasparenza, comunque, finalizzerà i suoi controlli anche all’individuazione delle eventuali responsabilità per inadempimenti, “ segnalando all’organo di indirizzo politico, all’organismo indipendente di valutazione (OIV), all’Autorità nazionale anticorruzione e, nei casi più gravi, all’ufficio di disciplina i casi di mancato o ritardato adempimento degli obblighi di pubblicazione ”. Gli obblighi di pubblicazione, dunque, costituiscono elementi della responsabilità dirigenziale.
Infatti, il comma 5 impone al responsabile di segnalare gli inadempimenti agli obblighi di pubblicazione in relazione alla loro gravità:
a) all’ufficio di disciplina, ai fini dell’eventuale attivazione del procedimento disciplinare;
b) all’organismo indipendente di valutazione o al nucleo di valutazione, per le conseguenze sulla valutazione;
c ) al vertice politico dell’amministrazione per l’eventuale decisione, legata alla responsabilità dirigenziale, di intervenire sul mancato rinnovo o sulla revoca anticipata degli incarichi.
Specifica competenza del responsabile della trasparenza è assicurare l’accesso civico, come stabilito dall’articolo 5 del decreto.
La modifica al comma 4 apportata dalla novella del 2016 non fa altro che completare il quadro già evincibile dal testo del 2013. Il controllo della regolare attuazione dell’accesso civico non è solo cura del responsabile della trasparenza ma di tutti i dirigenti responsabili dell'amministrazione.



  • [1] Sul tema vedasi L. Oliveri: CIVIT, la gran confusione sull’organo competente a incaricare il responsabile anticorruzione, in www.leggioggi.it (22.3.2013), ed. Maggioli.

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