sabato 16 aprile 2016

Blocco assunzioni dirigenti negli enti locali: il diritto on demand in Conferenza Unificata


Il diritto e l’ordinamento giuridico dovrebbero essere una cosa seria, molto seria. Infatti, sono le regole del convivere civile a dettare spese, tempi, modi dell’azione dei cittadini, in tutta la loro complessità.
Se, però, il diritto ed il governare passano dalla ricerca dell’equilibrio tra i vari interessi, nella ricerca dell’interesse complessivo generale, alla semplice mediazione tra interessi contrapposti, la funzione ordinamentale si disperde e, in ogni caso, nella mediazione tra interessi finiscono per prevalere sempre quelli dei potentati, delle lobby o di coloro che comunque assicurano a chi governa continuità, consenso, voti, nomine.

Purtroppo, nell’attuale fase, i segni contrari al perseguimento di un ordinamento giuridico chiaro, coerente e capace di perseguire interessi davvero generali, evitando che le regole siano piegate all’utilità egoistica di pochi, sono moltissimi.
Ne è palmare esempio la questione dell’indisponibilità dei posti di dirigenti nella pubblica amministrazione. Come è noto, essa discende dall’articolo 1, comma 219, della legge 208/2015, ove nei primi periodi si legge: “Nelle more dell'adozione dei decreti legislativi attuativi degli articoli 8, 11 e 17 della legge 7 agosto 2015, n. 124, e dell'attuazione dei commi 422, 423, 424 e 425 dell'articolo 1 della legge 23 dicembre 2014, n. 190, e successive modificazioni, sono resi indisponibili i posti dirigenziali di prima e seconda fascia delle amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, come rideterminati in applicazione dell'articolo 2 del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, e successive modificazioni, vacanti alla data del 15 ottobre 2015, tenendo comunque conto del numero dei dirigenti in servizio senza incarico o con incarico di studio e del personale dirigenziale in posizione di comando, distacco, fuori ruolo o aspettativa […]”.
Norma più chiara non potrebbe esservi[1]. Il suo scopo è evidente: in attesa della riforma della dirigenza pubblica prevista dall’articolo 11 del d.lgs 124/2015, per effetto del quale i dirigenti confluiranno in un unico ruolo distinto in tre sezioni, e considerato che occorrerà distribuire i dirigenti tra i vari ruoli tenendo conto della durata degli incarichi, non è opportuno attivare nuove assunzioni ed incarichi dirigenziali. La legge 208/2015, quindi, ha imposto una moratoria temporanea alla copertura di nuovi posti ed incarichi dirigenziali.
Su questa banalissima e più che logica indicazione, si sono scatenate le reazioni del mondo delle autonomie locali, che spesso si ritiene al di sopra ed al di fuori di ogni regolazione. Anche in questa nuova fase ordinamentale, nella quale uno dei più rilevanti moti che hanno spinto verso la riforma della Costituzione è consistito nella revisione del Titolo V, con conseguente evidente passo indietro verso il “federalismo all’italiana” e l’autonomia dei comuni, dopo aver avuto la prova provata che presso detti enti non regna la massima efficienza possibile (casi come Mafia Capitale e Mose insegnano) e che, soprattutto, essi hanno continuato ad incrementare costantemente la pressione fiscale senza garantire incrementi di servizi.
Dunque, Anci e parte della dottrina hanno cercato di evidenziare che la norma non si applicherebbe agli enti locali, con una serie di argomentazioni oggettivamente di una debolezza marchiana, poiché l’articolo 1, comma 219, della legge 208/2015 si rivolge a tutte le amministrazioni comprese nell’elenco contenuto nell’articolo 1, comma 2, del d.lgs 165/2001, nel quale, piaccia o meno, gli enti locali sono espressamente contemplati.
Ovviamente, di fronte all’evidenza o a norme che non piacciono, non ci si rassegna. Quindi, il comune di Taranto non ha potuto fare a meno di resistere alla tentazione di chiedere alla Corte dei conti se davvero la legge debba applicarsi per quello che dispone e non come, invece, meglio piaccia.
Così, la Sezione regionale di controllo per la Puglia, con deliberazione 17 marzo 2016, n. 73 affronta il tema e dopo aver sottolineato la qualità non eccelsa dell’articolo 1, comma 219, della legge 208/2015 in termini di chiarezza, non può che concludere come segue: “Come evidenziato dal comune istante, il riferimento ai posti dirigenziali di prima e seconda fascia, articolazione presente esclusivamente nella dirigenza delle amministrazioni statali ai sensi degli artt. 15 e 23 d lgs 165/2001, unitamente al richiamo all’art 2 d.l. 95/2012 (che, rubricato “Riduzione delle dotazioni organiche delle pubbliche amministrazioni” detta una disciplina afferente agli uffici dirigenziali ed alle dotazioni organiche delle amministrazioni dello Stato) induce, a una prima lettura, ad avvallare un’interpretazione restrittiva della disposizione, in quanto riferita unicamente ai posti dirigenziali delle amministrazioni dello Stato.
Si tratta, tuttavia, di un’opzione ermeneutica che trova puntuale smentita alla luce di argomenti di carattere letterale, sistematico e teleologico.
Sul piano letterale, la norma si riferisce a tutte le amministrazioni di cui all’art 1 co 2 d. lgs 165/2001, senza introdurre alcuna espressa eccezione per gli enti locali. Sotto tale profilo, infatti, il rinvio tout court all’art 1 co 2 d lgs 165/2001 costituisce una tipica modalità attraverso cui il legislatore perimetra per relationem l’ambito soggettivo di disciplina, estendendolo a tutti i soggetti enunciati nella disposizione in materia di pubblico impiego (cfr. ad es. art 1 comma 34 l 190/2012  e art 11 d lgs 33/2013 in materia di anticorruzione e trasparenza).
Sul piano sistematico, il comma 224 della citata legge 208/2015, nel prevedere che resta escluso dal campo di applicazione del comma 219- tra gli altri- il personale delle città metropolitane e delle province adibito all’esercizio di funzioni fondamentali, non fa altro che confermare l’opzione ermeneutica sopra indicata, atteso che siffatta eccezione non avrebbe ragion d’essere se gli enti locali fossero esclusi a priori, per estraneità soggettiva, dal raggio operativo della disciplina in esame.
Sempre sul piano sistematico, non paiono fornire argomenti a sostegno della tesi contraria le disposizioni citate dal comune istante: né il comma 221 che, nel prevedere una ricognizione delle dotazioni organiche da parte di regioni ed enti locali e delle competenze degli uffici dirigenziali generali con l’eliminazione di duplicazioni (unitamente alla conferibilità di incarichi dirigenziali  senza vincoli di esclusività ai dirigenti dell’avvocatura civica e della polizia municipale), si limita ad introdurre regole di razionalizzazione organizzativa complementari, e non alternative, a quelle previste dal comma 219; né il comma 228 che, nel sancire una riduzione delle percentuali del turn over per il triennio 2016-2018 limitatamente personale a tempo indeterminato non dirigenziale, ha lasciato inalterata la disciplina già esistente con riferimento al personale dirigenziale e limitatamente ai posti disponibili ai sensi del già citato comma 219 (art. 3, comma 5, del D.L. n. 90/2014, art 1 comma 424, l. 190/2014).
Infine, sul piano logico-teleologico, la norma, come detto, mira a precostituire sotto il profilo dell’efficienza organizzativa, le condizioni migliori per la piena attuazione della riforma della dirigenza tracciata dalla legge 124/2015 e per il completo assorbimento del personale soprannumerario degli enti di area vasta, secondo il percorso delineato dalla legge 190/2014. Si tratta di due obiettivi che coinvolgono non solo le amministrazioni statali, ma anche gli enti territoriali (art 11 l. 124/2015, art 1, comma 424 l. 190/2014), sicché un’eventuale esclusione degli stessi dall’ambito applicativo del comma in esame, in assenza di espressa previsione di legge, sarebbe irragionevole alla luce delle finalità che il legislatore intende perseguire”.
Chi scrive potrebbe allietarsi della circostanza che un organismo giurisdizionale ha espresso una teoria sostanzialmente conforme a quanto scritto[2] già da tempo. Ma, si è perfettamente consapevoli che ogni teoria si presta a dibattito e indicazioni contrarie e, tenendo presente ciò che insegna l’esperienza, si è del tutto consapevoli che il quadro delineato dalla Sezione Puglia potrebbe trovare modifiche e smentite in successivi approdi interpretativi. Specie da parte della Sezione Autonomie, che nelle proprie interpretazioni non appare mai poco sensibile alle pulsioni ed esigenze espresse dall’Anci.
Tuttavia, nel caso specifico, i comuni e la loro associazione hanno avuto fretta. Non potevano aspettare la solita opera di convincimento e moral suasion, perché i tempi stringono.
Nasce, allora, l’idea semplicissima: se la norma generale ed astratta non si confà ai desiderata e se la giurisprudenza non soddisfa, allora perché non attivare il processo di mediazione interpretativa, così da reperire una chiave di lettura che vada bene agli scopi particolari di chi la chiede?
Ecco, dunque, il diritto on demand o pret a porter, che consente agli interessati (stakeholders, direbbero i raffinati) di auto prodursi la norma o, quanto meno, l’interpretazione di essa (il che, molte volte, è lo stesso ai fini degli effetti da perseguire).
Sicchè, l’Anci ha pensato di elaborare un documento interpretativo sulla questione, da sottoporre nientemeno che alla Conferenza Unificata, la quale esaminatolo si è pronunciata nella seduta del 24 marzo scorso, elaborando il documento “Problematiche interpretative relative all’articolo 1, commi 219 e 221, della legge 28 dicembre 2015, n. 208 in materia di dirigenza pubblica”.
Secondo questo documento, dunque, “La concreta indisponibilità dei posti della dirigenza, vacanti al l5 ottobre 2015, é anche connessa al percorso ricognitivo delle rispettive dotazioni organiche (“secondo i rispettivi ordinamenti”). Tale ricognizione é effettuata tenendo conto che non rientrano tra i posti indisponibili:
-           i dirigenti in servizio senza incarico o con incarico di studio e il personale dirigenziale in posizione di comando, distacco, fuori ruolo o aspettativa;
-           gli incarichi a copertura dei posti dirigenziali vacanti alla data del 15 ottobre 2015, a seguito di avvio del procedimento per il conferimento dell'incarico in data anteriore allo stesso 15 ottobre 2015 (l’atto di programmazione di copertura degli incarichi dirigenziali si può configurare come avvio del procedimento di conferimento)”.
Non si capisce quale sia la portata di tale conclusione, visto che risulta meramente ripetitiva di quello che prevede la norma interpretata. C’è, semmai, la grande novità normativa, che nessuno conosceva: sarebbe “avvio del procedimento” di conferimento degli incarichi dirigenziali (che, per la verità, è semplicemente un procedimento concorsuale) non il bando di concorso, bensì la “programmazione”. E’ l’unico caso nell’ordinamento giuridico mondiale e forse della galassia nel quale un atto di programmazione, dal quale non discende nemmeno la specifica copertura della spesa, possa essere considerato come avviamento concreto di un procedimento amministrativo.
Il documento prosegue, affermando che “Sarà comunque possibile prevedere la copertura di posizioni dirigenziali:
-           appartenenti a strutture organizzative oggetto di riordino in relazione ad interventi che si concludono, entro il 31 dicembre 20 16. con riduzione del numero dei posti;
-           specificamente previste dalla legge o connesse alto svolgimento di funzioni fondamentali, in base all’articolo 14, comma 27, del DL 78/2010, o di servizi essenziali”.
La prima affermazione è di nuovo meramente ripetitiva di quanto dispone l’articolo 1, comma 219.
La seconda affermazione è pura invenzione, appunto in applicazione del diritto on demand. La legge 208/2015 non prevede in nessuna propria norma che siano ammesse assunzioni di dirigenti connesse allo svolgimento di funzioni fondamentali, ai sensi dell’articolo 14, comma 27, del d.l. 78/2010.
Dunque, in questo caso non si tratta di “interpretare” una legge, bensì di aggiungervi un contenuto ad essa totalmente estraneo.
L’unica disposizione nella quale la legge 208/2015 considera possibili assunzioni di dirigenti, nonostante il blocco, è l’articolo 1, comma 224. Leggiamone il contenuto: “Resta escluso dall'applicazione delle disposizioni di cui al comma 219 il personale di cui all'articolo 3 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, delle città metropolitane e delle province adibito all'esercizio di funzioni fondamentali, degli uffici giudiziari e dell'amministrazione della giustizia, dell'area medica e veterinaria e del ruolo sanitario del Servizio sanitario nazionale, il personale appartenente alla dirigenza di seconda fascia con funzione tecnico-ispettiva del Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca nonché, per le funzioni specifiche attribuite dalla legge, il personale preposto ai posti dirigenziali del Dipartimento della protezione civile della Presidenza del Consiglio dei ministri. E' escluso altresì il personale delle agenzie di cui al decreto legislativo 24 settembre 2015, n. 157”.
Quindi, il legislatore ha espressamente specificato quale personale dirigenziale di quali enti è estraneo all’obbligo di rendere indisponibili gli incarichi. E quando nel comma 224 la legge 208 si è riferita a personale dirigenziale del comparto enti locali, si è limitata a considerare escluse dall’indisponibilità, in quanto adibito a funzioni fondamentali, il solo personale dirigenziale di città metropolitane e province, per altro incorrendo in un errore clamoroso, poiché a questi enti è fatto divieto di porre in essere qualsiasi assunzione.
Qualcuno, dunque, osserverebbe che ubi legis voluit, dixit; ubi tacuit, noluit: se la legge 208/2015 ha consentito di escludere dal blocco temporaneo i soli dirigenti delle funzioni fondamentali di province e città metropolitane, a qualsiasi interprete è d’obbligo constatare e concludere che tale esclusione non è ammessa per i comuni. Ma, evidentemente, la Conferenza Unificata non è un “interprete qualsiasi”: può inventarsi il diritto che meglio ritiene. O no? Ebbene, no. Basta andare a dare un’occhiata anche fugace all’articolo 2[3] del d.lgs 281/1997: tra le molte competenze attribuite alla Conferenza Unificata non esiste quella di interpretare le leggi (compito, che, anche i conoscitori meno approfonditi del diritto sanno appartenere al Legislatore e ai giudici). Per chi non ne fosse del tutto convinto, basta guardare con un po’ d’attenzione il comma 6 dell’articolo 2 del d.lgs 281/1997: “Quando il parere concerne provvedimenti già adottati in via definitiva, la Conferenza Stato-regioni può chiedere che il Governo lo valuti ai fini dell'eventuale revoca o riforma dei provvedimenti stessi”. Insomma, se alla Conferenza Unificata una norma non piace, può ovviamente farsi latrice di un’iniziativa di riforma della norma stessa, non può fabbricarla dal nulla, per via interpretativa.
Ma, la Conferenza Unificata, per nulla intimorita e con sprezzo del pericolo, nel documento continua: “I posti dirigenziali disponibili in relazione at percorso ricognitivo di cui al punto 1, nonché dei principi di cui at punto 2 e 3 e i posti che si rendono vacanti dopo il 15 ottobre 2015, nelle more dell'adozione dei decreti legislativi attuativi degli articoli 8, 11 e 17 della legge 7 agosto 2015, possono essere coperti,nel rispetto dei limiti al turn over definiti dalla normativa vigente e dei vincoli previsti dal comma 424 della legge di stabilità 2015 in merito alla ricollocazione del personale dirigente soprannumerario, anche mediante assunzioni di vincitori di concorso pubblico bandito prima del 1º gennaio 2016, ricorrendo a graduatorie di altre amministrazioni,o mediante procedure di mobilità”.
Concorsi pubblici banditi prima dell’1.1.2016? E, di grazia, in base a quale legittima e lecita procedura? Non risulta alla Conferenza Unificata che, al di là dell’indisponibilità dei posti dirigenziali prevista dalla legge 208/2015, per effetto dell’articolo 1, comma 424, della legge 190/2014, non si possono proprio effettuare assunzioni, finchè sia ancora in piedi il fallimentare sistema di ricollocazione imposto dalla scellerata riforma delle province, se non, al limite, nei limitati spazi dei resti assunzionali?
Queste sono le conseguenze del diritto on demand: una serie di grida manzoniane, molte delle quali platealmente infondate, adottate in assenza totale di legittimazione e potere, volte a sollevare confusione e polverone, per poter consentire a chiunque, ma soprattutto ai protervi, di cucirsi addosso non le norme, ma quello che vogliono far dire ad esse, anche se ciò che emerge dai loro precetti (spesso mal formulati, è giusto dirlo) risulti chiaro nella sua ratio.





[1] Si veda L. Oliveri “Dirigenza: l'indisponibilità dei posti fissata dalla legge 208/2015 siapplica necessariamente anche agli enti locali” in http://luigioliveri.blogspot.it/2016/01/dirigenza-l-dei-posti-fissata-dalla.html
[2] L. Oliveri, cit.
[3] Compiti.
1. Al fine di garantire la partecipazione delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano a tutti i processi decisionali di interesse regionale, interregionale ed infraregionale, la Conferenza Stato-regioni:
a) promuove e sancisce intese, ai sensi dell'articolo 3;
b) promuove e sancisce accordi di cui all'articolo 4;
c) nel rispetto delle competenze del Comitato interministeriale per la programmazione economica, promuove il coordinamento della programmazione statale e regionale ed il raccordo di quest'ultima con l'attività degli enti o soggetti, anche privati, che gestiscono funzioni o servizi di pubblico interesse aventi rilevanza nell'ambito territoriale delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano;
d) acquisisce le designazioni dei rappresentanti delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano, nei casi previsti dalla legge;
e) assicura lo scambio di dati ed informazioni tra il Governo, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano secondo le modalità di cui all'articolo 6;
f) fermo quanto previsto dagli statuti speciali e dalle relative norme di attuazione, determina, nei casi previsti dalla legge, i criteri di ripartizione delle risorse finanziarie che la legge assegna alle regioni e alle province autonome di Trento e di Bolzano, anche a fini di perequazione;
g) adotta i provvedimenti che sono ad essa attribuiti dalla legge;
h) formula inviti e proposte nei confronti di altri organi dello Stato, di enti pubblici o altri soggetti, anche privati, che gestiscono funzioni o servizi di pubblico interesse;
i) nomina, nei casi previsti dalla legge, i responsabili di enti ed organismi che svolgono attività o prestano servizi strumentali all'esercizio di funzioni concorrenti tra Governo, regioni e province autonome di Trento e di Bolzano;
l) approva gli schemi di convenzione tipo per l'utilizzo da parte dello Stato e delle regioni di uffici statali e regionali
2. Ferma la necessità dell'assenso del Governo, l'assenso delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano per l'adozione degli atti di cui alle lettere f), g) ed i) del comma 1 è espresso, quando non è raggiunta l'unanimità, dalla maggioranza dei presidenti delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano, componenti la Conferenza Stato-regioni, o da assessori da essi delegati a rappresentarli nella singola seduta.
3. La Conferenza Stato-regioni è obbligatoriamente sentita in ordine agli schemi di disegni di legge e di decreto legislativo o di regolamento del Governo nelle materie di competenza delle regioni o delle province autonome di Trento e di Bolzano che si pronunzia entro venti giorni; decorso tale termine, i provvedimenti recanti attuazione di direttive comunitarie sono emanati anche in mancanza di detto parere. Resta fermo quanto previsto in ordine alle procedure di approvazione delle norme di attuazione degli statuti delle regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento e di Bolzano.
4. La Conferenza è sentita su ogni oggetto di interesse regionale che il Presidente del Consiglio dei Ministri ritiene opportuno sottoporre al suo esame, anche su richiesta della Conferenza dei presidenti delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano.
5. Quando il Presidente del Consiglio dei Ministri dichiara che ragioni di urgenza non consentono la consultazione preventiva, la Conferenza Stato-regioni è consultata successivamente ed il Governo tiene conto dei suoi pareri:
a) in sede di esame parlamentare dei disegni di legge o delle leggi di conversione dei decreti-legge;
b) in sede di esame definitivo degli schemi di decreto legislativo sottoposti al parere delle commissioni parlamentari
6. Quando il parere concerne provvedimenti già adottati in via definitiva, la Conferenza Stato-regioni può chiedere che il Governo lo valuti ai fini dell'eventuale revoca o riforma dei provvedimenti stessi.
7. La Conferenza Stato-regioni valuta gli obiettivi conseguiti ed i risultati raggiunti, con riferimento agli atti di pianificazione e di programmazione in ordine ai quali si è pronunciata.
8. Con le modalità di cui al comma 2 la Conferenza Stato-regioni delibera, altresì:
a) gli indirizzi per l'uniforme applicazione dei percorsi diagnostici e terapeutici in ambito locale e le misure da adottare in caso di mancato rispetto dei protocolli relativi, ivi comprese le sanzioni a carico del sanitario che si discosti dal percorso diagnostico senza giustificato motivo, ai sensi dell'articolo 1, comma 28, della legge 23 dicembre 1996, n. 662 ;
b) i protocolli di intesa dei progetti di sperimentazione gestionali individuati, ai sensi dell'articolo 9-bis del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e successive modificazioni ed integrazioni;
c) gli atti di competenza degli organismi a composizione mista Stato-regioni soppressi ai sensi dell'articolo 7.
9. La Conferenza Stato-regioni esprime intesa sulla proposta, ai sensi dell'articolo 5, comma 3, del decreto legislativo 30 giugno 1993, n. 266, del Ministro della sanità di nomina del direttore dell'Agenzia per i servizi sanitari regionali”.

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