venerdì 22 aprile 2016

Sono solo le risorse stabili da tagliare. Scoperta dell’acqua calda tardiva


La circolare 13/2016 della Ragioneria generale dello Stato contiene un’affermazione che in molti considerano “sconvolgente”. Nella sezione 05, riguardante il monitoraggio della contrattazione integrativa da compiere attraverso la solita via crucis della compilazione del Conto annuale, i tecnici della Ragioneria affermano: “ Si segnala infine che la decurtazione permanente ex articolo 1, comma 456 della legge n. 147/2013,per la sua natura fissa e ricorrente, è stata allocata esclusivamente nella sezione delle risorse fisse e continuative in grado di garantirne nel tempo la prevista copertura; infatti le risorse variabili - caratterizzate da “eventualità e variabilità” e aventi efficacia solo per l’anno in cui vengono disposte - non garantirebbero la necessaria copertura ”.

Dunque, ci sono voluti 6 anni (diconsi 6) perché la Rgs arrivasse a scrivere (non vogliamo pensare che tale periodo di tempo si stato necessario per comprendere) che il taglio a suo tempo imposto alle risorse decentrate dall’articolo 9, comma 2-bis, del d.l. 78/2010, convertito in legge 122/2010, riguarda esclusivamente le risorse stabili.
Chi scrive, che ovviamente non ha né l’autorevolezza né la competenza della Rgs, ebbe ad affermarlo molto tempo prima, nel 2011 [1] : “ Sta di fatto, però, che la norma parla di contenimento della dinamica retributiva. Ma, essa, può solo essere frutto di una crescita tendenziale e stabile della spesa di personale, considerando che la retribuzione che radica e mette a regime incrementi di spesa è quella fissa, non quella variabile. Che, in quanto tale, varia di anno in anno nell’importo complessivo nell’ambito del fonso, e nell’importo individualmente spettante al singolo dipendente. La retribuzione variabile non è parte della dinamica retributiva. Il suo contenimento non garantisce risparmi certi ed a regime ”.
Quasi le stesse parole utilizzate dalla Rgs con la circolare 13/2016, quasi la stessa ratio motivazionale.
Ovviamente, quelle di chi scrive sono state solo parole al vento (giustamente), anche non occorreva alcun acume particolare, nessuna specifica preparazione, neppure una capacità intuitiva men che ordinaria, per rendersi conto che la famigerata decurtazione alle risorse contrattuali non avrebbe potuto che riguardare solo ed esclusivamente le risorse stabili e non un elemento volatile ed imponderabile come quelle variabili.
Nei 6 anni tra l’entrata in vigore di una norma tutto sommato sciagurata sul piano organizzativo e fonte dell’impossibilità di applicare la riforma Brunetta, oltre che concausa dell’infinito blocco del rinnovo dei contratti nazionali collettivi, però, l’avviso espresso dalla Rgs e anche dalla Corte dei conti è stato l’opposto. La parola d’ordine è stata tagliare sia le risorse stabili, sia quelle variabili, per altro applicando formule, come quella della semisomma dei presenti al primo gennaio e di quelli al 31 dicembre, completamente inventate, senza nessuna base normativa, poiché lo sciagurato articolo 9, comma 2-bis, è risultato da sempre carente dell’algoritmo di calcolo per determinare la decurtazione.
Dunque, si potrebbe affermare che sia un bene che la Rgs, dopo 6 anni, abbia preso atto di come una decurtazione a risorse variabili, data la loro “variabilità” (Max Catalano aleggia sempre nell’interpretazione giuridica…) non dovrebbero essere decurtate. E chi scrive dovrebbe trarre un minimo di soddisfazione per il postumo riconoscimento che le proprie osservazioni in tema non erano per nulla peregrine. Invece no.
Il tempo, anche nell’interpretazione giuridica e nella fissazione di regole operative, non è una variabile indipendente, tale, cioè, da non influire sulle conseguenze derivanti sia dall’interpretazione data, sia sull’operatività. Sicchè, 6 anni per rivedere le proprie posizioni da parte della Rgs sono decisamente e irrimediabilmente troppi. Tanti, che la correzione alla lettura data nel corso della dozzina di anni precedenti adesso produce sconquassi.
La ragione è semplice. La Rgs, a ben vedere, non compie un revirment della propria posizione interpretativa. In effetti, conia ex novo l’indicazione di operare la decurtazione solo sulle risorse stabili, allo scopo di indicare come procedere per rendere consolidati e fissi nel tempo i tagli operati nel periodo 2011-2014, come richiesto dall’articolo 1, comma 456, della legge 147/2013.
Tale disposizione, come è noto, ha posto ulteriori problemi, perché la Corte dei conti non si è messa d’accordo tra le sue varie Sezioni nel determinare le modalità di computare il consolidamento dei tagli. Alcune sezioni hanno proposto di sommare i tagli operati nel corso dei 4 anni di operatività dell’articolo 9, comma 2-bis. Altre hanno ritenuto, invece, che il consolidamento dovesse operare solo a partire dall’ultima decurtazione, che, del resto, ha comunque scontato della riduzione del numero dei dipendenti del quadriennio passato, pur essendo stata operata in modo autonomo. La Rgs nella circolare 13/2016 scarta l’ipotesi più rigida e indica che “ la decurtazione permanente da applicare ai fondi per la contrattazione integrativa dal 2015 in avanti è la somma delle due decurtazioni effettuate nel 2014 come determinate in applicazione della circolare RGS n. 12/2011 ”.
Bene. Tuttavia, se le amministrazioni hanno decurtato le risorse contrattuali sia sulle risorse stabili, sia su quelle variabili, come per oltre un lustro è stato imposto dall’universo mondo degli organismi a vario titolo chiamati ad indirizzare e controllare, adesso stabilire che il consolidamento delle decurtazioni riguardi solo le risorse stabili è una vera e propria beffa, capace di arrecare un danno non da poco.
Infatti, la decurtazione “trasversale” di risorse stabili e variabili, ha determinato una somma finale ovviamente composta da entrambe le tipologie di risorse. Ponendo che un certo fondo fosse pari complessivamente a 1.000, di cui 800 stabili e 200 variabili, una decurtazione del 10% su entrambe le risorse avrebbe dato come risultato 100 e avrebbe operato (mediamente) per 80 sulle stabili, passate a 720, e per 20 sulle variabili, passate a 180. Ma, se adesso la decurtazione passa a 100 solo sulle stabili, queste da 720 debbono scendere a 700.
La lettura che fornisce con gravissimo ritardo la Rgs finisce per appesantire ed aggravare la situazione della parte stabile del fondo, la quale all’improvviso dovrebbe essere ridotta in una proporzione superiore a quella della propria entità, dovendo farsi carico anche di quella somma derivante dalla parte di decurtazione riguardante le risorse variabili. Considerando che presso moltissime amministrazioni locali le risorse decentrate di parte stabile sono soffocate dalla quota che finanzia le progressioni orizzontali e l’indennità di comparto e, quindi, a rischio di incapienza, il risultato paradossale di quanto indica – solo ora – la Rgs è di dover ridurre o azzerare destinazioni ad indennità come turno, specifiche responsabilità, rischio, disagio, reperibilità, connesse non solo e non tanto alla specifica prestazione individuale del lavoratore, bensì soprattutto alle modalità organizzative dell’attività lavorativa. Un’amministrazione si vedrebbe costretta a rinunciare all’organizzazione su turni o reperibilità di specifici servizi, o di esporsi a cause del lavoro e a danni erariali.
Ben diversamente sarebbero andate le cose se Rgs e Corte dei conti avessero da subito compreso che oggetto della decurtazione non poteva che essere esclusivamente la parte stabile del fondo, esattamente per le indicazioni oggi fornite dalla circolare 13/2016. In questo modo, il consolidamento richiesto dall’articolo 1, comma 456, della legge 147/2013 non porrebbe alcun problema e nel corso degli anni si sarebbe semplicemente potuto indicare agli enti di contenere le risorse variabili entro il tetto del 2010, al netto, però, della possibilità di incrementarle derivante dall’utilizzo dei residui del fondo non spesi l’anno precedente: questione, questa, che, come si ricorderà, ha visto per l’ennesima volta contrasti interpretativi tra sezioni della Corte dei conti.
Il quadro che viene fuori da questa vicenda è, comunque, sconfortante. Non è da mettere in dubbio che la causa scatenante dei problemi interpretativi ed operativi è da attribuire alla qualità davvero pessima delle norme. L’articolo 9, comma 2-bis, del d.l. 78/2010 è l’archetipo della disposizione normativa frettolosa (scritta nell’estate 2010, nel solito clima di emergenza per la salvaguardia di conti pubblici già nella condizione di allarme poi esplosa pochi mesi dopo), mal congegnata, in contrasto con riforme di pochissimi mesi prima, priva di indicazioni operative sulle modalità di computo dei tagli richiesti, aperta a qualsiasi chiave di lettura interpretativa ma, soprattutto, a quelle “restrittive” che troppo spesso Rgs e Corte dei conti considerano le più valide, come se la rigorosità e la restrittività fossero di per sé un “valore”, anche quando gli esiti cozzano con la logica ed un principio troppo spesso ignorato, nonostante sia posto dall’articolo 97 della Costituzione: il “buon andamento” dell’amministrazione. Del quale non è possibile immaginare si debbano fare carico in via esclusiva i soli enti facenti parte dell’amministrazione attiva; anche le amministrazioni di indirizzo e controllo, perfino le giurisdizioni in sede di controllo dovrebbero comunque fornire indirizzi ed interpretazioni sempre costituzionalmente orientati. E la Costituzione, per quanto oggi imponga il pareggio dei bilanci e le particolari cautele nella gestione delle risorse pubbliche, non è solo rigorosità contabile, come si nota.
Non solo. La particolare “volatilità” che si nota in tema di composizione, controllo e gestione delle risorse contrattuali, da parte di Rgs, Corte dei conti ed anche Aran, dovrebbero consigliare maggiore equilibrio nelle ispezioni ed una revisione profondissima, seria delle regole, anche a valere sul passato, così da superare la paradossale condizione in cui si trovano praticamente tutte le amministrazioni nelle quali la Rgs abbia effettuato verifiche ispettive.
Se tutti, ma proprio tutti, gli enti hanno commesso errori nella quantificazione dei fondi, nella destinazione, nelle decurtazioni e se, nel contempo, le interpretazioni operative anche a distanza di anni si rivelano “ballerine”, mentre certi contrasti interpretativi, che lasciano attoniti e disorientati, si presentano subito e per lunghissimo tempo restano irrisolti, vuol dire che manca qualità nelle leggi. Il d.l. 16/2014 non si è dimostrato del tutto utile per risolvere questo tema, anche a causa della posizione del Mef e della Rgs, che ha fatto di tutto per contenere gli effetti – rendendoli quasi nulli – della norma, così da rendere quasi inoperanti.
La circolare 13/2016 dovrebbe chiarire una volta e per sempre che occorre un “anno zero” dal quale ripartire, con regole chiare e precise. Basti pensare che l’Aran solo da pochissimi anni ha elaborato un “kit” per l’elaborazione dei conteggi del fondo. Operazione, che, comunque, resta ancora “alchemica”, quasi “esoterica”, da druidi o pizie. I cui oracoli, però, come si nota, sono a scadenza, come lo yogurt. Ma, questo non è più possibile.


[1] L. Oliveri, “Residui delle risorse contrattuali, ennesima bagarre della Corte dei conti”, in La Settimana degli Enti locali n. 45/2011.

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