venerdì 2 settembre 2016

Riforma della dirigenza: proposte de iure condendo


Il ruolo del commentatore dovrebbe limitarsi appunto al solo esame del contenuto delle norme. Spetta, infatti, esclusivamente alla politica formare un indirizzo e proporre le norme.
Ci si scuserà, dunque, se con questo scritto si travalicano i confini del commento alle norme e si vesta impropriamente il ruolo di elaborazione di proposte, che assolutamente non spetta. Ma, l’intento è evidenziare che della riforma Madia non è tutto da buttare: al contrario, essa presenta presupposti molto interessanti, che tuttavia vengono travisati e traditi dalle scelte operative compiute.

Ruolo unico e mobilità dei dirigenti. L’idea dell’istituzione del ruolo unico appare senz’altro interessante ed utile. Effettivamente questo è il sistema per creare una dirigenza “della Repubblica”, permettendo ai 36.000 circa dirigenti di ruolo di aprirsi alla possibilità di cambiare esperienza di lavoro, partecipando agli avvisi pubblici per il conferimento degli incarichi, saltando così gli steccati della “tipologia” del rapporto dirigenziale: statale, regionale o locale.
La mobilità tra dirigenti, dunque, è sicuramente funzionale al sistema del ruolo unico, che per sua natura è aperto al “travaso” dei dirigenti da un ente all’altro.
Tuttavia, la riforma Madia prevede una serie di elementi che portano a storture e disfunzioni, che alla fine producono la precarizzazione della dirigenza, la soggezione dei dirigenti alla politica, la compromissione del principio di continuità dell’azione amministrativa, l’estensione senza misura alcuna dello spoil system.
Far funzionare l’idea del ruolo unico e della mobilità senza le alterazioni al sistema presenti nella riforma è possibile, con una serie di accorgimenti:
1)                 L’incarico ai dirigenti non deve essere limitato a 4 (più eventuali 2) anni, per poi necessariamente far andare i dirigenti in disponibilità dei ruoli, a rischio licenziamento e comunque con lo stipendio falcidiato. In applicazione del principio di continuità dell’azione amministrativa, le amministrazioni debbono conservare la possibilità di rinnovare senza alcuna procedura l’incarico al dirigente a condizione che abbia ottenuto valutazioni positive.
Non c’è ragione alcuna per imporre forzosamente il ricambio dei dirigenti, laddove essi abbiano ben operato. La scelta del legislatore non corrisponde a nessuna logica di buona amministrazione ed incentivante.
2)                 La pubblicazione degli avvisi deve precedere le procedure di assunzione per corso-concorso o concorso. Di certo, le amministrazioni debbono poter contare sulla possibilità di rinnovare la provvista dei dirigenti, quando per qualsiasi ragione cessino dal rapporto di lavoro. Ma, come avviene per la mobilità disciplinata dall’articolo 30 del d.lgs 165/2001, è assolutamente logico che prima di attivare i corsi-concorso o i concorsi che la riforma disciplina allo scopo di inserire nuovi dirigenti nei ruoli, le amministrazioni debbono attivare procedure di mobilità volontaria, esattamente mediante gli interpelli previsti dallo schema di legge.
Deve essere questo il modello prioritario per la “circolarità” dei dirigenti di ruolo: ogni volta che vada coperto un incarico, resosi vacante, le amministrazioni debbono pubblicare un avviso, consentendo di partecipare a qualsiasi dirigente del ruolo unico. Il che permette, senza il trauma dell’obbligatoria conclusione ogni 4 anni degli incarichi, di creare il “mercato” del lavoro della dirigenza, evitando la corsa alla partecipazione agli interpelli, l’affollamento delle procedure, l’eccessiva attenzione agli avvisi in prossimità della scadenza degli incarichi;
3)                 Ruolo unico come fonte unica della provvista di dirigenti. Se si crea un ruolo unico, come “luogo” nel quale creare la mobilità tra i vertici organizzativi della PA, allora il ruolo non può che essere la fonte unica alla quale attingere per la copertura degli incarichi.
La riforma non può ammettere che le PA attingano dall’esterno, senza alcuna motivazione né indagine sull’assenza nei ruoli delle professionalità necessarie (cosa che con 36.000 dirigenti inseriti nel ruolo appare del tutto impossibile).
La possibilità di acquisire dirigenti dall’esterno non va certo del tutto esclusa, ma limitata a una serie di casistiche del tutto tassative:
a.     incarichi negli uffici di diretta collaborazione degli organi di governo: capo di gabinetto, consigliere politico, consigliere economico, capo servizio legislativo, portavoce, capo ufficio stampa, etc;
b.     incarichi in uffici operativi, solo a seguito di avvisi di interpello che siano andati deserti, perché nessun dirigente ha presentato una candidatura;
4)                 Assunzioni dei nuovi dirigenti immediatamente con la qualifica e a tempo indeterminato. La riforma prevede due paradossi:
a.     i vincitori del corso-concorso non vengono subito assunti come dirigenti, ma come “funzionari-dirigenti”, un ibrido che condiziona l’acquisizione della qualifica dirigenziale e l’iscrizione al ruolo ad un triennio di attività con un inquadramento impreciso, che sarà fonte certa di contenziosi e problemi operativi;
b.     i vincitori del concorso saranno assunti subito come dirigenti, ma a tempo determinato, per 4 anni, dovendo poi sottostare ad un esame di conferma.
Così non si risolvono i problemi delle amministrazioni, perché non si coprono adeguatamente i fabbisogni. Appare razionale e funzionale, dunque, che i vincitori tanto del corso-concorso, quanto del concorso, siano assunti subito a tempo indeterminato ed inseriti nel ruolo unico, rimanendo, evidentemente, soggetti alla valutazione ed alla possibilità di revoca o decadenza dall’incarico per responsabilità gestionali e dirigenziali, come tutti;
5)                 Revoche e decadenza. Ovviamente, gli avvisi pubblici per l’acquisizione di candidature di dirigenti appartenenti al ruolo saranno attivati anche a seguito di procedure che accertino la responsabilità dirigenziale.
La revoca e la decadenza dagli incarichi non possono essere privi di una giusta causa o di un giustificato motivo soggettivo, come invece avverrebbe se passasse la riforma scritta così com’è.
In presenza di presupposti per privare il dirigente dell’incarico (alla scadenza o anche prima), allora l’amministrazione deve poter ovviamente attingere al sistema del ruolo unico, per sostituire il dirigente considerato manchevole;
6)                 Rapporto di lavoro e rapporto di servizio. La riforma ha escogitato un sistema che più farraginoso non si poteva immaginare per disciplinare il rapporto di lavoro. L’attuale testo prevede che il dirigente non appartenga al ruolo della singola amministrazione, per evitare che il dirigente medesimo conduca con l’amministrazione stessa un rapporto di lavoro continuativo. Eppure, afferma che il dirigente, pur facendo parte del ruolo unico nazionale, contrae un rapporto di lavoro a tempo indeterminato con l’ente che gli assegna l’incarico, anche se, in realtà, tale rapporto di lavoro è a tempo determinato, perché si interrompe con la scadenza dell’incarico stesso. Inoltre, visto che la riforma non ha immaginato un ente o oggetto che gestisca il ruolo (qualcosa di simile all’Agenzia che, prima della sua soppressione gestiva i segretari comunali), dispone che quando un dirigente sia chiamato da un’altra amministrazione a svolgere un incarico, l’amministrazione presso la quale ha operato in precedenza deve cedere il contratto di lavoro.
Un guazzabuglio. Cui porre rimedio precisando che il ruolo unico non deve essere considerato null’altro se non il registro nazionale nel quale inserire i soggetti ai quali le amministrazioni possono ricorrere in via esclusiva per coprire gli incarichi (con le eccezioni viste al precedente punto 3).
Ciascun dirigente deve effettivamente condurre un rapporto di lavoro e di servizio a tempo indeterminato con un ente. A seguito delle procedure di mobilità, se passa presso un altro ente, questo provvede ad assumerlo con un nuovo contratto di lavoro. Poiché si precisa, infatti, che ai passaggi da un ente all’altro non si applica l’articolo 2013 del codice civile, è da escludere in radice che si possa parlare di mobilità come cessione di contratto;
7)                 Formazione ed esperienza. La riforma punta, condivisibilmente, sull’opportunità che i dirigenti acquisiscano esperienze variegate in molte amministrazioni. Ma, commette, come evidenziato prima, l’errore di forzare imponendo la scadenza irrimediabile degli incarichi. Inoltre, gli estensori non tengono conto di aver scritto una previsione eccessivamente “Romacentrica”. E’ chiaro che nella capitale le possibilità di esperienze lavorative molto diversificate sono amplissime. Non così in periferia.
D’altra parte, appare oggettivamente azzardato forzare il ricambio continuo dei dirigenti, dando per scontato che si possa passare indifferentemente dall’autorità portuale al ministero dell’economia, dall’ispettorato del lavoro all’ufficio anagrafe, dal genio civile all’Inps.
La mobilità non può che essere frutto delle opportunità collegate al territorio dove si lavora, salva la scelta di trasferimenti anche significativi, ma libera e non imposta. Nonché, figlia di esperienze comunque acquisite sul campo.
La riforma parla di obblighi formativi, immaginando un ruolo della Scuola Nazionale di Amministrazione: una visione un po’ stantia della formazione, intesa come erogazione di ore d’aula. Si parla di dirigenti, persone che la propria preparazione di base e culturale hanno dimostrato di averla. Nulla di male a svolgere ore di approfondimenti, ma la formazione sul lavoro dovrebbe privilegiare quella sul campo.
Allo scopo di evitare candidature a salti nel buio, allora, si dovrebbero favorire periodi di formazione di qualche mese ogni 18 mesi di lavoro presso amministrazioni diverse, in distacco, in affiancamento dei dirigenti dell’ente distaccatario. E consentire la mobilità ai dirigenti solo verso quelle amministrazioni che abbiano conosciuto sul campo, in occasione di questi strumenti formativi, per non avere ottimi nuotatori da record del mondo, utilizzati, però, in una squadra di basket;
8)                 Valutazione. La valutazione è ovviamente necessaria e sacrosanta. Si deve, tuttavia, tornare all’idea iniziale, mai attuata, della riforma-Brunetta di fissare un sistema standard di valutazione, in assenza del quale non sarà mai possibile comparare alcun curriculum.
9)                 Omogeneizzazione del trattamento economico. Appare una velleità puntare su trattamenti economici omogenei. Semmai, è corretto fissare meglio i minimi ed i massimi contrattualmente, nella consapevolezza che ruoli diversi, responsabilità diverse, dimensioni organizzative diverse non possono non determinare trattamenti retributivi differenziati.
Semmai, occorre uscire dalla visione pseudoaziendale ma dirigistica della fissazione a priori di percentuali nelle quali suddividere il trattamento economico. E’ assurdo predeterminare che il risultato deve valere il 30% (o qualsiasi altra percentuale) del trattamento economico.
In realtà, poiché qualsiasi risultato non attiene che al dovere di servizio, la visione che da anni si propone è totalmente sbagliata. Molte volte si esemplifica come archetipo di una prestazione meritevole di premio “il recupero dell’arretrato”. Ma, l’arretrato è segno di disfunzione! Avrebbe senso, invece, semmai, non erogare alcun premio finchè esiste un arretrato, oppure vietare premi se l’ente è in dissesto o vìola parametri finanziari. I premi dovrebbero essere ammessi solo se gli enti rispettino parametri di virtuosità economici predeterminati, non scontano la presenza di contenziosi oltre una certa soglia, dimostrano di superare il vaglio di legittimità dell’azione entro certi criteri. E non assegnati in base a percentuali predeterminare, ma solo a condizione che l’ente, l’anno prima, abbia conseguito un avanzo di amministrazione spendibile. Il trattamento economico dovrebbe essere ordinariamente limitato, quindi, alla combinazione di fondamentale e posizione, la quale, per altro, andrebbe considerata come fondamentale, perché la posizione è imprescindibile rispetto all’incarico rivestito. Il risultato dovrebbe essere totalmente eventuale e non finanziato dal fondo della contrattazione, bensì ricavato da concrete e spendibili risorse, derivanti da sana gestione.
10)             Responsabilità. Lo schema di decreto attuativo introduce forme di responsabilità dirigenziali astratte e generiche, alcune delle quali nulla hanno effettivamente a che vedere con la gestione concreta, come per esempio quella connessa alla percentuale dei dipendenti inseriti nelle fasce di valutazione: una forzatura verso un altro sistema dirigistico senza senso di assegnazione dei riconoscimenti per i risultati dei dipendenti.
La responsabilità deve essere valutata come effettiva idoneità di un’azione concreta o di un’omissione, posta in essere dal dirigente o dalla sua organizzazione nel creare un danno, un ritardo, una violazione aperta al programma politico amministrativo, un contrasto insanabile con l’organo di governo, un’esplosione di contenziosi, un indice di corruzione evidente.
Questi appaiono gli elementi di proposta, che al tempo stesso, comunque, possono considerarsi frutto dell’analisi dei difetti troppo evidenti della riforma, così come presentata. L’auspicio, nel quale non si crede troppo, è che talmente aperti e chiari sono i problemi posti dalla riforma proposte di modifica, anche molto migliori di quelle qui abbozzate vengano prese in seria considerazione. Ovviamente, occorrerebbe allontanare al più presto dalla stanza dei bottoni gli autori della riforma, i quali saranno anche solo per orgoglio personale refrattari ad inserire qualsiasi correttivo e far riesaminare i contenuti da una squadra completamente nuova. Ma, questo significherebbe davvero rompere col passato.


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