sabato 26 novembre 2016

La riforma della Costituzione non avrebbe salvato la legge Madia dall’incostituzionalità


Lo smacco subito dal Governo per effetto della sentenza della Consulta 251/2016 che ha letteralmente schiantato la riforma Madia su dirigenza, lavoro pubblico, servizi pubblici locali, è clamoroso.

Masticando amaro, il premier ha dichiarato che la sentenza della Corte costituzionale è l’esatta dimostrazione della necessità della riforma costituzionale, in quanto se fosse stata vigente non vi sarebbe stata la possibilità di appoggiarsi al “cavillo” che rende incostituzionale la legge 124/2015 nelle parti ove, violando il principio di leale collaborazione tra Stato e regioni, ha previsto il semplice parere non vincolante delle regioni in sede di Conferenza unificata, invece della necessaria “intesa” in Conferenza Stato-regioni.
Le affermazioni del premier e di molti altri esponenti di Governo e maggioranza parlamentare, tuttavia, debbono essere passate al vaglio, per controllare se non siano semplici (per quanto legittimi) slogan da campagna referendaria.
E’, quindi, necessario verificare i contenuti della legge costituzionale di riforma della Costituzione, per dimostrare davvero la sua vigenza avrebbe evitato l’affondamento della riforma Madia.
Un primo sguardo va dato, allora, all’articolo 117, comma 2, lettera g), della Carta, cioè la disposizione che regola la potestà legislativa esclusiva dello Stato in tema di lavoro pubblico. Confrontiamo il testo vigente con quello riformato:
Testo vigente
Testo riformato
g) ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali;
g) ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali; norme sul procedimento amministrativo e sulla disciplina giuridica del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche tese ad assicurarne l’uniformità sul territorio nazionale;

Come si nota, la riforma aggiunge alla potestà legislativa esclusiva dello Stato una materia direttamente incidente sulla questione in particolare della riforma della dirigenza e del lavoro pubblico, investite in pieno dalla forza della sentenza della Consulta 251/2016: la disciplina giuridica del lavoro pubblico, al preciso scopo di assicurarne uniformità sul territorio nazionale.
In apparenza, tale competenza, in quanto esclusiva, potrebbe allora fondare un diritto pieno da parte dello Stato, a Costituzione riformata, di intervenire senza la necessità di alcuna “intesa” con le regioni. Il lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni viene, infatti, attratto completamente nella sfera di competenza dello Stato.
Le cose, tuttavia, non pare possano essere così radicalmente e semplicisticamente intese.
Infatti, la norma riformata enuncia il suo fine: assicurare uniformità sul territorio nazionale delle norme sul lavoro pubblico. Cosa che, in effetti, già avviene anche a Costituzione vigente. Infatti, il lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche risulta, come noto, da tempo “contrattualizzato”, cioè attratto per gran parte nella disciplina del diritto civile, rispetto alla quale lo Stato già dispone di potestà legislativa esclusiva.
La precisazione disposta dalla norma riformata non aggiunge molto rispetto al quadro vigente, se non una esplicitazione della funzione di omogeneizzazione ed armonizzazione della normativa sul lavoro pubblico, ma senza incidere sulla vera questione posta dalla sentenza della Consulta 251/2016: la “leale collaborazione” tra enti come Stato e regioni, necessaria per evitare che le prerogative di enti come le regioni, aventi pari dignità istituzionale dello Stato ai sensi dell’articolo 114 della Costituzione, possano veder lesa da una decisione di Parlamento e Governo nazionale che passi loro teste, imponendo scelte non condivise.
La riforma, per altro, non intacca minimamente la potestà legislativa “concorrente” delle regioni, che si esercita su tutte le materie non espressamente riservate alla potestà legislativa esclusiva dello Stato. La riforma della Costituzione, dunque, non priverebbe di certo le regioni della propria potestà legislativa sull’ordinamento ed organizzazione dei propri uffici e del proprio personale. Sicchè la legge nazionale finalizzata ad assicurare l’uniformità sul territorio nazionale della disciplina del lavoro pubblico dovrebbe comunque tenere conto del margine molto ampio e costituzionalmente garantito che hanno le regioni per disciplinare il lavoro alle loro dipendenze.
D’altra parte, risulta ancora pienamente vigente il d.lgs 281/1997 che regola le funzioni della Conferenza Stato-regioni, chiamata a pronunciarsi “al fine di garantire la partecipazione delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano a tutti i processi decisionali di interesse regionale”.
A meno di non abolire la normativa sulla Conferenza Stato-regioni, come effetto dell’eventuale entrata in vigore della riforma della Costituzione, resterebbe comunque la necessità di garantire l’intervento delle regioni in riforme come la Madia, che così ampia incidenza possono avere nei processi decisionali di interesse regionale.
Il “nuovo” Senato che verrebbe fuori dalla riforma della Costituzione non sostituisce, a ben vedere, la necessità di “intese” come quelle in sede di Conferenza Stato-regioni.
L’articolo 70 della Costituzione riformato, non elide la necessità di un sistema di garanzia di intese tra enti aventi pari dignità costituzionale. Infatti, anche se il Senato viene descritto come camera “delle autonomie”, non si deve dimenticare che agisce ed opera pur sempre nell’ambito dell’esercizio di una potestà legislativa che è e resta dello Stato.
Su materie come il lavoro pubblico o anche le società partecipate, il nuovo articolo 70, oltre tutto, non prevede l’intervento necessario del Senato nell’iter legislativo. Sono alcune di quelle materie nelle quali il Senato potrebbe limitarsi a chiedere di esaminare le leggi, entro 10 giorni dalla loro ricezione da parte della Camera, se un terzo dei senatori lo richiede. Su simili leggi, il Senato può proporre modifiche entro il successivi 30 giorni e sulle proposte di modifica la Camera comunque si pronuncerebbe in via definitiva.
Si potrebbe immaginare che in “via di fatto” l’interlocuzione del Senato “delle autonomie” con la Camera, in materie come il lavoro pubblico anche nelle regioni, possa costituire di per sé la negoziazione tra Stato e regioni, necessaria per ponderare bene gli effetti di riforme come la Madia.
Ma, non si può fare a meno di sottolineare che l’intervento del Senato risulti ampiamente depotenziato rispetto alla stessa funzione della Conferenza Stato-regioni, quando, come accertato dalla Consulta nel caso di specie, occorra l’intesa invece del mero parere. Il Senato, in fondo, non potrebbe che limitarsi a proporre modifiche a testi normativi, ma la Camera avrebbe comunque sempre la parola definitiva. A parte la complicazione procedurale derivante ed il rischio di creare già a partire dal Parlamento la conflittualità con le regioni, come si nota il Senato non garantisce la “leale collaborazione” necessaria per rispettare il rilievo costituzionale delle regioni e la loro autonomia; quella “leale collaborazione” che, al contrario, l’intesa in sede di Conferenza Stato-regioni assicura molto meglio, perché lo Stato è chiamato a stipulare con le regioni una condivisione reciproca dei contenuti di proposte di legge o di decreti legislativi, senza una posizione di primazia, tale per cui lo Stato finisce per decidere in ogni caso, prescindendo dalla posizione delle regioni.
Si deve, quindi, concludere che la riforma della Costituzione, poiché non ha modificato lo status delle regioni quali enti che concorrono con pari dignità istituzionale con lo Stato a formare la Repubblica, non eliminerebbe la necessità di una concertazione forte, mediante intesa, tra Stato e regioni su riforme come la Madia, così incidenti sull’organizzazione del lavoro delle regioni.
Andando, poi, al merito della questione della riforma della dirigenza (non esaminato dalla sentenza 251/2016), occorre considerare un fatto estremamente importante. Il Governo, che ha operato quale legislatore per effetto della delega contenuta nella legge 124/2015, ha dimostrato disinteressarsi totalmente proprio dell’avviso espresso dalle regioni, oltre che del parere del Consiglio di stato.
Le regioni, in sede di Conferenza unificata, riprendendo per larghissimi tratti proprio il parere della Commissione speciale di Palazzo Spada 1223 del 14 ottobre 2016, avevano espresso un avviso estremamente critico sulla riforma della dirigenza. Non solo evidenziando la necessità dell’intesa “forte”, come del resto già Palazzo Spada, ma, soprattutto, sul merito della riforma.
Sempre a botta calda, il premier ha criticato la Consulta (poi correggendo il tiro e dicendo di aver riferito i suoi strali alla regione Veneto) affermando che “Noi avevamo fatto un decreto per rendere licenziabile il dirigente che non si comporta bene e la Corte ha detto che siccome non c'è intesa con le regioni, avevamo chiesto un parere, la norma illegittima”.
Il punto vero, rimasto però totalmente fuori dalla sentenza della Consulta, è proprio questo: la riforma Madia non ha affatto reso “licenziabile il dirigente che non si comporta bene”. La lincenziabilità del dirigente non in grado di raggiungere gli obiettivi fissati esiste da sempre ed è perfettamente evidenziata dall’articolo 21, comma 1, vigente del d.lgs 165/2001: “Il mancato raggiungimento degli obiettivi accertato attraverso le risultanze del sistema di valutazione di cui al Titolo II del decreto legislativo di attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni ovvero l'inosservanza delle direttive imputabili al dirigente comportano, previa contestazione e ferma restando l'eventuale responsabilità disciplinare secondo la disciplina contenuta nel contratto collettivo, l'impossibilità di rinnovo dello stesso incarico dirigenziale. In relazione alla gravità dei casi, l'amministrazione può inoltre, previa contestazione e nel rispetto del principio del contraddittorio, revocare l'incarico collocando il dirigente a disposizione dei ruoli di cui all'articolo 23 ovvero recedere dal rapporto di lavoro secondo le disposizioni del contratto collettivo”.
La riforma Madia, lungi dall’introdurre una licenzi abilità sempre esistita, quale inevitabile conseguenza del giustificato motivo soggettivo di licenziamento, ha al contrario introdotto il licenziamento senza causa, non dovuto cioè a nessun “comportamento” non corretto dei dirigenti. La riforma, infatti, come è noto impone la collocazione del dirigente pubblico in disponibilità per il mero fatto del decorso del termine quadriennale del proprio incarico, prescindendo totalmente dalla valutazione anche positiva ricevuta.
Il testo finale del decreto, approvato dal Consiglio dei ministri il 24 novembre non aveva accolto una che fosse una delle osservazioni di Consiglio di stato e regioni, poste a mitigare l’immenso spoil system creato dalla riforma, sconosciuto in qualsiasi Paese del mondo occidentale avanzato e le conseguenti precarizzazione della dirigenza e sua totale sottoposizione a qualche sponsor politico, per evitare di languire in disponibilità, fino al licenziamento. Al contrario, si era perfino giunti all’obiettivo totalmente opposto: aprire alla possibilità di selezionare i dirigenti non solo ad esterni (sulla base di una mera valutazione di “opportunità”), ma anche ai dirigenti pubblici non appartenenti al ruolo. Consentendo così alle varie amministrazioni di non chiamare ad incarichi dirigenziali per una cifra corrispondente circa al 25%-30% dei ruoli. Dando, dunque, assoluta certezza ad almeno un quarto dei dirigenti di ruolo di dover necessariamente subire la collocazione in disponibilità ed il rischio del licenziamento (o di un demansionamento senza possibilità di ritorno alle funzioni dirigenziali). Una situazione di fatto incomprensibile, che renderebbe il ruolo unico sostanzialmente inutile, così come le “procedure comparative” per “selezionare” i dirigenti da incaricare: vere e proprie cortine fumogene, procedure utili solo per ammantare di “selettività” falsa scelte impostate solo sulla “fedeltà politica” dimostrata dal dirigente.
Il testo approvato non aveva nemmeno eliminato, nonostante la richiesta del Consiglio di stato, l’estensione parossistica della cosiddetta “esimente politica” da responsabilità erariale, scaricata totalmente sui dirigenti, anche laddove i propri atti gestionali fossero attuativi di direttive politiche fonti del danno erariale.
Di fronte ad un Governo che non ha tenuto in nessuna considerazione pareri di merito molto approfonditi e fondati sui gravissimi difetti sostanziali della riforma, sulle sue conseguenze di politicizzazione della dirigenza e privazione del suo ruolo terzo ed imparziale, la sentenza della Consulta si rivela provvidenziale.
E’ chiaro che il Governo ed il Parlamento avranno l’opportunità di riattivare la riforma, specie se il referendum dovesse confermare la riforma della Costituzione.
Tuttavia, vi sarà la necessità imperiosa finalmente di verificare il merito, il contenuto di una riforma impostata in modo pessimo e tale da violare tutti i principi di buon andamento, imparzialità, servizio esclusivo della Nazione. In fondo, la sentenza 251/2016 ha fatto la “cortesia” di evitare un successivo immenso contenzioso che di fronte ai giudici del lavoro, o ai Tar o alla stessa Consulta avrebbe comunque, nel merito, prima o poi, in misura più o meno grande, intaccato una riforma pessima come quella della dirigenza.
In ogni caso, comunque, proprio le recriminazioni del Governo sulla necessitò di riformare la Costituzione come rimedio alla “burocrazia” (quale sarebbe, la burocrazia? La funzione della Consulta, o la congerie di norme e leggine che nemmeno il legislatore conosce a fondo, così da sbagliare la definizione delle procedure normative?) dovrebbe far riflettere molto sul significato della riforma costituzionale.

E’ evidente che l’interpretazione data dagli autori della riforma è saltare il più che sia possibile forme di controllo, ponderazione, negoziazione nelle decisioni, allo scopo di verticalizzare al massimo il potere. Poiché, però, come si nota il problema delle leggi non sta nella loro presunta lentezza di approvazione da parte del Parlamento, ma nella qualità dei loro contenuti, la ricerca della verticalizzazione, l’insofferenza verso i controlli, la corsa a fare velocemente elevano al parossismo i rischi già molto elevati di una qualità legislativa pessima. Che fin qui ha portato a riforme tutte inefficaci ed inidonee a risolvere una crisi economica e finanziaria che attanaglia l’Italia da quasi 10 anni e la lascia sempre agli ultimi posti negli indicatori dell’economia; quando non ha portato a totali sconquassi ordinamentali e funzionali, come nel caso della sciagurata riforma delle province.

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