giovedì 22 dicembre 2016

Roma, Italia: un caos amministrativo paradigmatico (così fan troppi)


La vicenda dell’incarico dirigenziale conferito dal sindaco Raggi al dott. Renato Marra, fratello di Raffaele Marra, come raccontata dal parere dell’Anac, rivela moltissimi dei tanti, troppi difetti funzionali che caratterizzano certamente il comune di Roma, ma che l’esperienza di ogni giorno rivela esistere trasversalmente in quasi tutte le amministrazioni locali.

Si tratta della conferma dell’esistenza di una refrattarietà molto forte all’applicazione delle regole operative, viste non come guida, bensì come freno ad una supposta totale libertà di azione, nella falsa convinzione che la configurazione della struttura amministrativa possa fondarsi su scelte “personali” della persona fisica del sindaco pro tempore, presuntivamente investito del potere messianico di decidere per in base a valutazioni del tutto personali, alla stregua di un capo azienda. Continuando a ripetere il gravissimo errore di prospettiva di paragonare una pubblica amministrazione, con poteri e scopi pubblicistici soggetti a regole molto cogenti di gestione e limitazione di quei poteri, con un soggetto privato, soggetto sostanzialmente solo al diritto comune nella sua legittima ricerca dell’interesse egoistico al profitto.
Tra le molte conseguenze di questo equivoco, indotto da oltre 30 anni da consulenti ed esperti dell’aziendalismo reclutati dai vari governi per redigere le riforme “epocali” della PA realizzate ogni 2 anni, c’è quella delle modalità di organizzare gli enti e di conferire gli incarichi dirigenziali.
Organizzare vuol dire disorganizzare. La delibera dell’Anac 1305 del 21 dicembre 2016, nel raccontare in premessa le vicende sottese all’incarico, evidenzia un’inveterata abitudine di tutte le amministrazioni locali: appena si insediano, sono prese dall’irresistibile voglia di “riorganizzare”.
La delibera, quindi, riporta quanto riferito dal responsabile della prevenzione della corruzione, che ha fornito “un quadro generale delle azioni che hanno fatto seguito allo svolgimento delle elezioni amministrative in data 22 giugno 2016, finalizzate ad un processo di ulteriore razionalizzazione ed efficientamento della macrostruttura capitolina”.
Mai che l’organizzazione precedente risulti razionale ed efficiente. Occorre necessariamente e regolarmente sia una razionalizzazione, sia un efficientamento. Che, poi, sono il presupposto per avvicendamenti degli incarichi dirigenziali, dando la stura ai criteri più o meno “fiduciari” di assegnazione, nonostante la palese violazione dei principi costituzionali e delle norme vigenti.
Il fumo degli interpelli. Realizzati razionalizzazione ed efficientamento, il comune di Roma (come tutti gli altri 8100) naturalmente poi dà avvio alle procedure per preporre i dirigenti ai vertici delle strutture.
L’Anac ci dice che “L’amministrazione capitolina, per la prima volta nella sua storia - sottolinea il RPCT - ha provveduto ad una procedura di pubblico interpello rivolto a tutti i dirigenti di ruolo, con nota prot. GB/66646 del 19 ottobre”.
Ai più attenti non sarà sfuggita l’identità lessicale con la sciagurata riforma Madia della dirigenza, fermata dalla sentenza della Consulta 251/2016: anche nel testo della riforma bocciata si parla, infatti, di procedura “pubblica” tramite “interepello”, cioè un sistema di pubblicazione degli incarichi da assegnare, per permettere ai dirigenti di candidarsi.
In generale, le procedure pubbliche, in quanto “procedure” regolano non solo la conoscibilità del loro avvio (evidenza pubblica), ma anche e soprattutto i criteri per selezionare quale tra i candidati risponda meglio ai requisiti, visto che le scelte dovrebbero essere sorrette da principi di imparzialità ed efficienza.
Non nel caso degli incarichi dirigenziali: gli interpelli, nel comune di Roma, come nello stesso disegno di riforma Madia, altro non sono se non una cortina fumogena, per far apparire come “pubblica” una procedura che, di pubblico, ha solo la prima parte, la pubblicazione degli avvisi. Poi, invece, la scelta finale fuoriesce totalmente da qualsiasi sfera di controllabilità della scelta, perché attratta nelle esclusive valutazioni personali “di fiducia”. Infatti, la delibera dell’Anac, sulla base delle delucidazioni del responsabile antocorruzione capitolino, aggiunge: “tutte le candidature pervenute presso la segreteria del citato dipartimento sono state protocollate, raccolte dal competente ufficio del dipartimento organizzazione e risorse umane e sono state integralmente consegnate alla Sindaca, in data 27 ottobre 2016 “ai fini della successiva analisi e valutazione in qualità di Organo individuato dalla normativa quale soggetto investito di autonoma ed esclusiva responsabilità rispetto alla nomina dei dirigenti, ai sensi del citato art. 50, co. 10 del d.lgs. n. 267/2000”.
Nessuna valutazione di merito, ma solo politica. L’Anac racconta anche come, poi, il sindaco ha “selezionato” i dirigenti, riportando sue dichiarazioni: “Con riguardo all’iter decisorio, la Scrivente ha esaminato la documentazione pervenuta, come da interpello, al Dipartimento Organizzazione e Risorse Umane, integralmente consegnatami dagli uffici competenti alla scadenza del termine per la presentazione delle domande ed ha individuato, con modalità non comparative, i candidati per le posizioni dirigenziali oggetto di interpello, tenendo conto delle prioritarie esigenze organizzative ed amministrative della nuova Amministrazione, delle risultanze curriculari oltre che attraverso il dovuto procedimento partecipativo con gli Assessori ed i Presidenti dei Municipi, altresì sentiti i Consiglieri di maggioranza. Esaurita tale fase, ho impartito le conseguenti direttive al Direttore del Dipartimento Organizzazione e Risorse Umane non nota prot. n. RA/73456 del 9 novembre 2016, affinché procedesse alla conforme predisposizione delle relative Ordinanze”.
Dichiarazioni che rivelano la sconcertante e consapevole riconduzione dell’assegnazione degli incarichi a valutazioni di natura politica e non di carattere tecnico.
Infatti, il sindaco Raggi afferma:
1)                          che l’individuazione dei candidati è stata effettuata con “modalità non comparative”, perifrasi per affermare che si è trattato di scelte fiduciarie (la comparazione richiede una motivazione; la scelta intuitu personae no);
2)                          che allo scopo, ha coinvolto organi politici, come se si trattasse di selezionare quadri di partito e non funzionari soggetti all’esclusivo interesse della Nazione, ai sensi dell’articolo 98 della Costituzione.
Un modo di agire, questo, totalmente in contrasto con le prescrizioni normative e, precisamente, con l’articolo 19, comma 1, del d.lgs 165/2001, che descrive in tutt’altro modo l’iter da seguire: “Ai fini del conferimento di ciascun incarico di funzione dirigenziale si tiene conto, in relazione alla natura e alle caratteristiche degli obiettivi prefissati ed alla complessità della struttura interessata, delle attitudini e delle capacità professionali del singolo dirigente, dei risultati conseguiti in precedenza nell'amministrazione di appartenenza e della relativa valutazione, delle specifiche competenze organizzative possedute, nonché delle esperienze di direzione eventualmente maturate all'estero, presso il settore privato o presso altre amministrazioni pubbliche, purché attinenti al conferimento dell'incarico. Al conferimento degli incarichi e al passaggio ad incarichi diversi non si applica l'articolo 2103 del codice civile”.
La disposizione normativa richiamata, che si applica obbligatoriamente anche agli enti locali per effetto dell’articolo 98 del d.lgs 267/2000, come si nota impone proprio una valutazione di natura comparativa, perché nega totalmente un rapporto di fiducia che non sia “tecnica”, dunque da motivare in relazione ad elementi oggettivi di valutazione-comparazione.
Il modus operandi del comune di Roma è diffusissimo e dimostra che la riforma Madia, lungi dall’essere rivolta alla valorizzazione del merito, altro non sarebbe stata se non la copertura normativa a prassi estesissime di violazione delle regole operative. Prassi, per altro, seguite senza troppi patemi anche da forze politiche qualificate come “innovatrici”.
Confusione tra politica e gestione. Altro elemento rivelatore del caos operativo e della refrattarietà delle amministrazioni ad applicare principi e regole è lo strano istituto della “controfirma”, anch’esso abbastanza diffuso.
Il sindaco Raggi afferma di aver selezionato in totale autonomia il dott. Renato Marra come dirigente del settore turismo. Ma, l’Anac ha gioco facile nel ritenere che, al contrario, il sindaco si sia avvalso dell’operato quanto meno istruttorio del settore del personale, retto da Raffaele Marra, fratello di Raffaele, sia perché nell’ordinanza di nomina si dà espressamente atto dell’operato svolto da quella struttura, sia perché il dott. Raffaele Marra ha “controfirmato” l’ordinanza del sindaco.
Il cosa consista questa “controfirma” non è dato sapere, almeno riferendosi a norme e canoni positivamente scritti nell’ordinamento giuridico.
Gli atti del sindaco non sono soggetti alla controfirma di nessun altro organo o soggetto e sono da imputare alla sua esclusiva sfera giuridica.
Anche la “controfirma” del dirigente su atti del sindaco, non potendosi attribuirle funzioni di controllo, è una mera prassi, di illegittimità molto probabile. Infatti, da un lato ciascun provvedimento amministrativo non può che essere sottoscritto in via esclusiva dal solo soggetto competente, poiché la commistione nel processo di adozione con altro soggetto vizia appunto l’atto di incompetenza. Per altro verso, la ricerca da parte dell’organo di governo della “controfirma” intesa sicuramente come “assenso” o “compartecipazione”, è una chiara violazione del principio di separazione tra le funzioni politico-amministrative e funzioni di gestione, le prime spettanti in via esclusiva agli organi di governo, le seconde alla dirigenza.
La “controfirma” è semplicemente una prassi che vìola il principio: utile, sicuramente, per riaffermare la “corrispondenza di amorosi” sensi tra organo politico e dirigente “di fiducia”. Ma, in contrasto con l’ordinamento.
Ordinanza? Accanto, poi, a disfunzioni caotiche “di sistema”, la vicenda evidenzia anche ulteriori elementi quanto meno “ellittici” rispetto all’ordinamento, come l’utilizzo, per gli incarichi dirigenziali dell’ordinanza sindacale.
Ora, è vero che non occorre troppo fissarsi sulla “forma” o sul nomen iuris, dovendo necessariamente badare alla sostanza e, comunque, applicare il principio secondo il quale l’errata qualificazione di un negozio giuridico non lo inficia se la sua struttura sostanziale è correttamente impostata verso l’effetto giuridico reale cui mira.
Tuttavia, dovrebbe essere cosa nota che l’ordinanza, nell’ordinamento locale, è atto per sua natura:
1)      straordinario: cioè extra ordinem, da adottare non in modo “normale”;
2)      consentito dalla legge: da adottare solo quando la legge lo preveda.
E le ordinanze sono previste nei casi indicati negli articoli 50 e 54 del d.lg 267/2000, che autorizzano i sindaci ad adottarle, ma contestualmente circoscrivono e limitano lo spazio per l’adozione di simili provvedimenti.
L’assegnazione di incarichi dirigenziali non ha nulla di straordinario: è un atto di organizzazione, per altro strettamente connesso anche alla gestione del rapporto di lavoro con la dirigenza, sicchè la sua qualificazione come provvedimento amministrativo straordinario ed urgente è da considerare erronea. Il sindaco non agisce quale autorità locale sanitaria o di pubblica sicurezza, né nell’ambito di un procedimento amministrativo sanzionatori, bensì nella funzione ordinaria di capo dell’amministrazione, dotato di una competenza specifica di natura “corrente” ed abituale.
Conflitto di interessi. La delibera dell’Anac conferma la necessità di applicare in modo esteso ed ampio il dpr 62/2013, noto come codice di comportamento dei dipendenti pubblici.
L’indicazione dell’autorità non può considerarsi sorprendente, perché in linea con quanto prevede proprio l’articolo 6, comma 2, del citato dpr 62/2013: “Il dipendente si astiene dal prendere decisioni o svolgere attività inerenti alle sue mansioni in situazioni di conflitto, anche potenziale, di interessi con interessi personali, del coniuge, di conviventi, di parenti, di affini entro il secondo grado. Il conflitto può riguardare interessi di qualsiasi natura, anche non patrimoniali, come quelli derivanti dall’intento di voler assecondare pressioni politiche, sindacali o dei superiori gerarchici” (norma parallela è l’articolo 7 del medesimo dpr 62/2013, citato espressamente dall’Anac nella sua delibera). Come si nota, la formula normativa è molto estesa. Non solo il conflitto di interesse sorge se il dipendente “prende decisioni”, cioè esercita il potere di determinare il contenuto del provvedimento che possa riguardare interessi anche di propri parenti; l’ipotesi si verifica anche laddove il dipendente svolga comunque “attività” concernenti il procedimento.
Pertanto, i rischi di “corruzione amministrativa”, l’agire, cioè, col pericolo di inquinare fini ed obiettivi generali pubblici con interessi privati, non si limitano alla sola fase della decisione ed al solo ruolo di organo decidente. Al contrario, riguardano sostanzialmente ogni fase procedimentale: da quella di avvio, all’istruttoria, fino all’esecuzione.
La logica stringente della normativa anticorruzione da questo punto di vista è coerente. Il conflitto di interessi può indurre l’addetto alla protocollazione ad acquisire una domanda prima di altre, l’istruttore a condurre l’esame delle condizioni e del carteggio in modo meno penetrante, il controllore dell’esecuzione nel modo più favorevole possibile per il destinatario.
Pertanto, le amministrazioni debbono avere l'accortezza di verificare la situazione di conflitto di interesse con riferimento sostanzialmente a tutti i dipendenti che, di volta in volta, risultino coinvolti nelle molteplici attività realizzate nella gestione: da chi dispone dei poteri decisori al responsabile del procedimento, dall'addetto allo sportello al redattore dei testi, dal protocollatore a chi invia le comunicazioni.
Illegittimità e reati? E’ bene chiarire che la situazione di conflitto di interesse, nel caso di specie, non ha coinvolto il sindaco di Roma, bensì il dirigente del personale. E’ un conflitto che si riflette sicuramente sull’incarico dirigenziale, ma non ne costituisce vizio di legittimità per violazione di legge: semmai, i vizi di legittimità di tale natura potrebbero ricavarsi dalle procedure seguite, non dalla partecipazione al procedimento di una persona in conflitto di interessi, questione che riguarda la responsabilità disciplinare, civile, contabile e penale di questa, non il provvedimento in sé e per sé.
Ovviamente, si pongono problemi sull’opportunità del provvedimento, ma è noto che le valutazioni sull’opportunità concernono il merito e non la legittimità e sono sottratte al giudizio del giudice amministrativo: sarà compito del sindaco di Roma valutare se revocare l’incarico assegnato.
In quanto alla commissione di reati, è impossibile qui pronunciarsi. Molti calcano la mano sulla circostanza che l’Anac ha deciso di inviare il fascicolo alla Procura della Repubblica di Roma: è un atto dovuto. Vedrà la Procura se vi siano ipotesi di reato da perseguire. L’automatismo tra conflitto di interesse del dirigente del personale nell’incarico dirigenziale al fratello e l’abuso d’ufficio commesso dal sindaco per l’assegnazione del medesimo incarico non sussiste: occorre verificare quella rigorosa sequenza causa-effetto che caratterizza la commissione dei reati.
Si deve anche ricordare che la violazione delle norme disposte dal complesso delle regole “anticorruzione” si per sé non determina automaticamente la commissione di un reato. Infatti, la disciplina dell’anticorruzione discendente dalla legge 190/2012 è riferibile all’ipotesi di “corruzione amministrativa”, consistente nello svolgere l’attività amministrativa viziata ed inquinata dalla compressione o annullamento dell’obiettivo dell’interesse pubblico, dovuta alla compresenza di interessi privati ed egoistici da parte dei soggetti competenti ad agire.
Certo, come sempre afferma l’Anac, occorre poter verificare se il conflitto di interesse abbia costituito “fonte di illegittimità del procedimento e del provvedimento conclusivo dello stesso, quale sintomo di eccesso di potere sotto il profilo dello sviamento della funzione tipica dell’azione amministrativa”. In altre parole, occorre capire se l’incarico al dirigente del turismo sia stato condizionato proprio dall’intento di favorirlo in quanto stretto congiunto del capo del personale, notoriamente “di fiducia” del sindaco. La dimostrazione di ciò può essere l’innesco sia per una decisione di annullamento da parte del giudice amministrativo, sia per l’avvio dell’azione penale, ma non è ovviamente questa la sede per poter immaginare questi sviluppi.

La cosa da sottolineare è, però, che il caos operativo del comune di Roma non è sicuramente solo del comune di Roma: le prassi evidenziate dall’Anac sono trasversali e comuni al mondo degli enti locali nel suo complesso.

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