mercoledì 25 gennaio 2017

Province, amarcord: quando si esultava per la riforma (incostituzionale) di Monti... (articolo del 7 luglio 2012)


Piccolo excursus su una campagna di stampa martellante, piena di indicazioni sballate, che ha portato alla rovinosa riforma Delrio.


Nelle case di Gian Antonio Stella e Sergio Rizzo si sta brindando con champagne. Finalmente, dopo anni di martellamento a tappeto sulla necessità da loro assunta di eliminare le province, col decreto sulla spending review ci si avvicina a questo risultato.
E a guardare i peana e i canti in favore della mossa del Governo, finalizzata sostanzialmente a dimezzare il numero delle province e, cosa di cui nessuno si è accorto, a privarle di quasi ogni competenza, il risultato sembra di quelli importanti, fondamentali per il Paese. Tra i cantori della lungimirante decisione, Francesco Merlo su La Repubblica del 7 luglio, soddisfatto sì, ma guardingo, averebbe voluto di più, che le province fossero del tutto cancellate. Ma, osserva, “a rendere la Provincia dura a morire non c’è solo l’ostruzionismo politico che si spinge sino a bollare come demagogiche le stime serissime che calcolano dai 12 ai 18 miliardi di euro il risparmio che deriverebbe dalla loro abolizione…”. Demagogia avanzare leciti dubbi sull’inutilità, anzi, l’effetto controproducente dell’eliminazione quasi totale dell’ente intermedio? O populismo perseguirne l’eliminazione? Se Francesco Merlo, come molti altri analisti piuttosto superficiali del problema, avesse ragione, se cioè dall’abolizione delle province deriverebbe il fantasmagorico risparmio immaginato (studi serissimi della Bocconi hanno dimostrato che le province hanno un volume di spesa di 12 miliardi di euro, non 18), dal loro dimezzamento dovrebbe scaturire un risparmio di 6 miliardi almeno. Cioè, la sola manovra sulle province sarebbe bastata di per sé ad ottenere i risultati cui mirava la spending review. I corifei dell’abolizione delle province non si sono evidentemente accorti che, al contrario, dalla manovra sulle province non deriva nemmeno un centesimo di euro di risparmio. Le ragioni di ciò sono semplicissime. In parte dipendono dalla composizione della spesa delle province: di essa 8 miliardi e mezzo sono spesa corrente, circa 3 miliardi sono spese in conto capitale e circa mezzo miliardo costituiscono rimborso di prestiti. Ovviamente, non è possibile azzerare la spesa per rimborso prestiti: abolite le province, qualcuno dovrebbe accollarsela, per evitare ovviamente danni ai creditori. Mezzo miliardo di spesa resta. La spesa in conto capitale è impossibile ridurla. Essa discende in gran parte dai lavori di manutenzione, ampliamento, ristrutturazione e gestione dello sterminato patrimonio immobiliare, composto da 125.000 chilometri di strade e da circa 5mila edifici scolastici. Anche se si dovessero abolire le province, queste spese dovrebbero comunque essere sostenute. I 3 miliardi di spesa restano. Passando alle spese correnti, 2,5 miliardi sono la spesa del personale, che stando a quanto prevede l’articolo 23, comma 19, del d.l. 201/2011, convertito in legge 214/2011, dovrà essere trasferito presso gli enti che subentreranno nelle competenze che non restino in capo alle province (per lo più i comuni). Altri 2,5 miliardi restano. In totale, abbiamo già riscontrato che 6 miliardi sono incomprimibili. Degli altri 6 miliardi di spese correnti, né l’accorpamento né l’abolizione delle province permette significativi risparmi. Tutte le spese relative alle funzioni che il decreto 94/2012 lascia alle province (pianificazione territoriale provinciale di coordinamento nonché tutela e valorizzazione dell’ambiente, per gli aspetti di competenza; pianificazione dei servizi di trasporto in ambito provinciale, autorizzazione e controllo in materia di trasporto privato, in coerenza con la programmazione regionale nonchè costruzione, classificazione e gestione delle strade provinciali e regolazione della circolazione stradale ad esse inerente) restano in piedi, sia in parte capitale, sia in parte corrente. Restano in piedi le spese di amministrazione generale e per gli organi di governo, destinate a ridursi leggermente, ma comunque incidenti sul totale per soli 130 milioni di euro. Le spese per le altre funzioni provinciali[1], visto che dette funzioni sono traslate ai comuni, saranno sostenute dai comuni. Insomma, dall’abolizione o dall’accorpamento delle province non consegue alcun risparmio automatico. Esso potrebbe derivare solo ed esclusivamente dal licenziamento in tronco dei 56.000 dipendenti e dalla cancellazione totale delle funzioni e competenze da esse svolte. Invece, il d.l. 95/2012 si limita a creare delle maxi province sul piano territoriale, a conservare loro poche funzioni con ampia spesa, spostando le altre funzioni, con spesa connessa, verso altri enti. Dunque, con buona pace di Francesco Merlo ed altri analisti, il risparmio è zero. E a dimostrarlo, lo si ribadisce, sono le stime connesse allo stesso d.l. 84/2012. Ma le cose non risultano affatto chiare, se sempre Francesco Merlo nel medesimo articolo afferma che “l’accorpamento decretato da Mario Monti è deludente, perché uccide l’identità ma non le competenze, non sottrae ma addiziona”. Esattamente al contrario, il d.l. 95/2012 crea un effetto paradossale: lascia alle province solo due misere competenze, mentre contestualmente le trasforma in enti territorialmente immensi, per nulla assimilabili ad “area vasta”, men che meno identificabili con enti intermedi tra comuni e regioni, divenendo grandi quasi quanto le regioni. Basti pensare al paradosso della Toscana. La Provincia di Firenze sarebbe l’unica a rimanere, immensa, grande quanto la regione. Si torna, insomma, alla logica della signoria della città sul volgo. In Emilia Romagna si avrebbe una mega provincia accorpante quelle di Ferrara, Modena, Reggio Emilia, Ravenna, Forlì-Cesena, Rimini e Piacemza, dall’Emilia alla Romagna, dagli Appennini al mare, inframezzata da Bologna: trovare una ratio, una contiguità territoriale, produttiva, formativa, un mercato del lavoro comune, una pianificazione territoriale e scolastica coerenti è semplicemente impensabile. Un accorpamento pensato solo con l’accetta. O, piuttosto, posto in essere esclusivamente per vellicare il popolo. Mentre si impone, infatti, l’ennesima manovra (che tale è, inutili i tentativi di chiamarla in altro modo) di tagli ai servizi essenziali (sanità prima tra tutte) occorre fornire alla “gente” qualche feticcio, qualche merce di scambio. Curioso che un Governo “tecnico”, non frutto di elezioni, cerchi, con le sue politiche, il “consenso”, visto che non ha né da rispondere ad elettori,né dovrebbe mirare a costruirsi un futuro elettorato. Tuttavia, il Governo non è stato capace di rifuggire dal populismo ed offrire una vittima sacrificale, utile per sbollentare la rabbia montante e distrarre. Almeno fosse riuscito, però, a diminuire lo spread. Niente di tutto ciò. Né, con la manovra sulle province e, in generale, sulla riorganizzazione degli enti, il Governo si è mostrato minimamente capace di applicare la “meritocrazia” di cui tanto parla a sproposito. Nel d.l. 95/2012 l’unico accenno al merito è la ormai trita e ritrita “padellina” di valutazione dei comportamenti organizzativi (cosa mai saranno?) e dei risultati individuali dei dipendenti. Sarebbe stato interessante accorpare le province non in base ad assurdi criteri di dimensione per metro quadrato e popolazione, che danno esiti ingovernabili come in Toscana, bensì andando a guardare i conti ed i risultati. Eliminando le province in dissesto o non in regola col patto di stabilità o non in possesso di indici finanziari in regola, accorpandole con quelle più virtuose confinanti ed in grado, dunque, potenzialmente di garantire il risanamento. Dandosi un limite massimo alle dimensioni. Non ci si rende conto che gestire una rete di trasporti o stradale grande quasi quanto una regione implica appalti molto più complessi e costosi, procedure più lunghe, rischi di contenziosi elevatissimi. E, probabilmente, la necessità di creare lotti territoriali, con presìdi infraprovinciali. Che finiranno, inevitabilmente, per riproporre i confini delle vecchie province. E magari per suscitare, tra pochi anni, la necessità di far nascere autorità, enti o qualcosa di simile per il controllo e la gestione. Non si tiene conto, per altro, che si sono buttati via, così, tempo, risorse, denaro e sforzi per realizzare il sistema dei “fabbisogni standard”, che per le province è praticamente pronto. Sarebbe bastato utilizzare le rilevazioni del Sose per individuare in modo oggettivo quali fossero virtuose e quali no. Invece, nulla di tutto ciò. Sarebbe interessante sapere chi pagherà per il tempo e le risorse inutilmente sprecati. I corifei, ancora, non considerano un aspetto. L’Unione delle Province Italiane si è detta, sorprendentemente, favorevole con la manovra. Si vocifera perché ha ottenuto dal Governo l’abbandono dell’idea all’elezione dei consiglieri e del Presidente (il d.l. 94/2012 conferma l’eliminazione delle giunte) effettuata dai consigli comunali, confermando, dunque, il suffragio universale diretto. Staremo a vedere. Certo, se così fosse si continuerebbero a sostenere costi della politica puri, quelli che il lodo Stella-Rizzo voleva eliminare, altissimi, con circoscrizioni elettorali immense, proprio mentre le province perdono quasi tutte le loro competenze. Insomma, resterebbero tutti i costi amministrativi e della politica, con minori funzioni. Un bel risultato, quello della spending review, non c’è che dire! Si dirà, almeno si rende più efficace l’azione amministrativa, in due versanti: il primo, quello del potenziamento delle funzioni e competenze degli uffici provinciali; il secondo, si consente allo Stato di riorganizzarsi, accorpando a sua volta gli uffici delle sedi provinciali (prefetture, Inps, agenzie delle entrate, direzioni provinciali del lavoro, uffici scolastici, ecc…). In effetti, in sintesi, questi sono i ragionamenti di Luigi Guiso, su Il Sole 24 del 7 luglio. L’Autore non ha dubbi nell’entrare a far parte del coro di lodi e canti favorevoli all’accorpamento delle province. Così ragiona: “la riduzione delle province… non porta a risparmi di spesa soltanto perché si riduce il numero dei consigli provinciali o perché si conseguono economie di scopo nello svolgimento dei compiti assegnati a questi enti. Ma anche per un altro fattore… si innesca una rivisitazione di tutta l’organizzazione periferica dello Stato”. Il Prof. Guiso non si è, evidentemente, avveduto, nel suo trasporto ed entusiasmo, che come dimostrato sopra risparmi di spesa non ve ne sono. Sulle economie di scopo allo stesso modo incredibilmente il Governo ha seguito la strada contraria a quella di ogni razionalizzazione e, invece, perseguita per i piccoli comuni. Le economie di scopo e di scala si ottengono accorpando ed ingrandendo gli enti. Ma, per le province, lo si fa solo per pochissime competenze, strade e trasporti, che sarebbe meglio, invece, contenere in bacini omogenei non di enormi dimensioni. Le restanti funzioni (tantissime, come visto prima) invece di essere concentrate in un centro decisionale, saranno sminuzzate e parcellizzate tra i comuni. Di cosa stiamo parlando? La storia, poi, che l’accorpamento delle province innesca la rivisitazione dell’organizzazione dello Stato è del tutto priva di fondamento. Lo Stato è sempre stato libero di determinare la propria organizzazione in totale autonomia. Avrebbe potuto accorpare sedi di prefetture ed altri uffici anche senza intaccare l’organizzazione delle province. Per altro, il testo del d.l 95/2012 sul punto lascia intendere che le prefetture, che dovrebbero accorpare i servizi amministrativi delle altre amministrazioni statali decentrate, potranno istituire punti e sportelli infra provinciali. E allora? Si è, per altro, certi che l’eccesso di entusiasmo del Prof. Guiso, una volta meglio ponderato quanto deciso dal Governo, lo farà ricredere anche sull’affermazione al limite dello scherno e dell’irrisione nei confronti di chi nelle province ha lavorato: “Ridurre il numero delle province è cosa utile semplicemente perché esse sono in eccesso: le persone che vi lavorano, quelle che hanno amor proprio, trarranno beneficio dal sapere di lavorare in enti che svolgono una funzione rilevante per la collettività anziché in strutture superflue. E un migliorato senso di identificazione dei pubblici dipendenti con l’ente di appartenenza è uno dei meccanismi per accrescere la produttività del lavoro e migliorare la qualità del servizio offerto”. Evidentemente il Prof. Guiso, ne ha pieno diritto, ignora che le province sono state caricate, dal 1996 in avanti, di una serie di competenze che qualificare come superflue appare abbastanza azzardato. Non si deve trascurare che il Governo, con la scelta di attuare il lodo Stella-Rizzo, butta via quasi 18 anni di riforme di decentramento, anni di formazione del personale provinciale sulle nuove competenze, di costruzione di reti di relazioni e informatiche, di programmi, di attività gestionali, di sacrifici operativi formidabili per assorbire il carico delle funzioni che lo Stato, prima e le regioni, poi, hanno assegnato alle province. Dare, indirettamente, a 56.000 lavoratori delle province dei “superflui” e, dunque, dei “fannulloni” non sembra soprattutto corretto sul piano giuridico, oltre che accettabile su quello umano. Le parolone sull’identificazione e il miglioramento della qualità servono a poco. Il Prof. Guiso non ha colto che la gran parte dei dipendenti provinciali sarà trasferito. E qui il punto: chi, come, dove, quando e come? Non lo si sa. Il d.l. 95/2012 fa, come sempre, fideistico affidamento a futuri provvedimenti. Uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell’interno, del Ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione e del Ministro dell’economia e delle finanze, (viva la semplificazione!), entro 180 giorni dalla data di entrata in vigore del decreto, previa intesa con la Conferenza Stato–città ed autonomie locali, dovrebbe provvedere alla puntuale individuazione: a)      dei beni, b)      delle risorse finanziarie, c)      delle risorse umane, d)      delle risorse strumentali e organizzative connessi all’esercizio delle funzioni delle province, per il loro conseguente trasferimento dalla provincia ai comuni interessati. Dunque, il d.l. 95/2012 enuncia apertamente che è stato elaborato al buio. Nessuno sa quali beni, quali risorse finanziarie, umane, strumentali organizzative esistono, se ne ignora la consistenza! Né il decreto risponde ad una banalissima domanda: quali sono i fortunati comuni destinatari delle funzioni provinciali? E’ possibile dividere funzioni accorpate in 107 province per 8.100 comuni? Come può venir fuori un algoritmo sensato ed efficace? Ci si domanda anche come una frazione di competenza, sparpagliata in un comune, può avere il medesimo grado di efficacia e, soprattutto, di coordinamento rispetto alla medesima competenza esercitata in modo unitario. Basti l’esempio della gestione della programmazione delle scuole superiori e dell’edilizia scolastica. Le scuole superiori costituiscono una rete territoriale molto evidente. In particolare l’offerta formativa tecnico-professionale dovrebbe essere adeguata alla produzione economica settoriale del territorio. Le scuole sorgono su molti, ma non tutti i comuni, delle le province. Il coordinamento provinciale è accentrato su un unico livello e collabora con gli ex provveditorati. Una volta assegnate le funzioni ai comuni, si sceglierà di assegnare a ciascun comune sul quale sorge un edificio ospitante una scuola superiore la conseguente competenza? La certezza è che il comune non avrà personale sufficiente per la gestione, posto che i dipendenti provinciali addetti sono sicuramente molto meno dei comini che ospitano le scuole. Inoltre, il comune dovrebbe accollarsi la gestione dell’edilizia e degli arredi, incontrando nuove spese di manutenzione ed in conto capitale, ingestibili sulla base del patto di stabilità. Sfugge, peraltro, come un comune, concentrato ovviamente sulle esigenze della propria comunità, possa curarsi più di tanto di scuole superiori, per loro natura destinate ad ospitare moltissimi allievi non residenti. A riprova della scarsa efficienza della gestione delle scuole superiore da parte dei comuni è la storia: gli edifici scolastici superiori gestiti dai comuni prima della legge 23/1996 vennero consegnati alle province in condizioni disastrose: senza prevenzione incendi, al limite dell’agibilità, privi da anni di manutenzione. Lo stesso per le scuole “appioppate” dallo Stato. Potremmo fare analogo esempio sulla gestione delle politiche attive del lavoro. Il disastro organizzativo è certo: si frantumerebbero le reti di comunicazione, i sistemi informativi, anni ed anni di formazione sulle reti. Prudenzialmente, il d.l. 95/2012, comunque, subordina la decorrenza dell’esercizio delle funzioni trasferite all’effettivo trasferimento dei beni e delle risorse umane e strumentali necessarie all’esercizio delle medesime, nonché al loro effettivo finanziamento. Un’opera immane di traslazione di beni immobili (scuole, edifici provinciali, ecc…), di contratti di appalto per manutenzioni, servizi, riscaldamento, utenze varie, di portali web, reti, server, dati e loro titolarità, di personale, sedi, uffici, arredi che potrebbe durare anni. Per non parlare del finanziamento. Il d.l. 95/2012 se la cava con la semplice previsione della necessarietà del finanziamento. Già. Ma come distribuire tra centinaia di comuni la risorse prima acquisite dalle province. Quale potrebbe essere un criterio veramente efficace? I carichi di lavoro? Una proporzione col personale trasferito? Manca totalmente, poi, la parte più delicata: la revisione completa della finanza locale, del patto di stabilità e dei tetti alle assunzioni. Per ridistribuire tra i comuni le risorse finanziarie occorrerebbe capire quali resterebbero alle macroprovince per le rimanenti competenze, quali invece si finalizzano a finanziare le altre funzioni e ripartirle, poi, tra i vari comuni, facendoli compartecipare al gettito delle imposte provinciali o attivando un sistema di trasferimenti statali totalmente nuovo, che assegni ai comuni parte del gettito delle province. Il patto di stabilità dovrebbe scontare i debiti delle province, i pagamenti in conto capitale per le manutenzioni e l’impatto enorme delle spese che ricadrebbero sui comuni, per effetto dell’acquisizione delle nuove competenze. Per quanto riguarda il personale, i comuni potrebbero sopravvivere al tremendo shock derivante dall’acquisizione di queste nuove funzioni solo se i decreti stabilissero che il costo del personale trasferito non si computano nei vari tetti alle spese di personale. E non contiamo, qui, i problemi altrettanto gravi delle funzioni trasferite alle province dalle regioni. Si moltiplicherebbero per 20 i problemi gestionali conseguenti e si aggrava ulteriormente la questione della finanza locale, dovendo mettere d’accordo 21 teste. L’impatto gestionale ed organizzativo sarà devastante, ci vuole pochissimo per comprenderlo. I costi per la “riorganizzazione” territoriale sicuramente superiori ai benefici. Afferma il Ministro Patroni Griffi che si eliminano i micro-feudi. Se ne creano di macro-feudi, più costosi e meno efficienti in proporzione. E tra 10-15 anni, come avvenuto sin qui con tutte le riforme avventuristiche avviate dalle leggi Bassanini in poi, si tornerà indietro. Ma i danni nel frattempo fatti saranno irreparabili.

[1] Ne indichiamo solo alcune, vista la molteplicità di esse e delle fonti che le disciplinano, molte delle quali regionali: a)            articolo 3, comma 3, del d.lgs 267/2000: “La provincia, ente locale intermedio tra comune e regione, rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi, ne promuove e ne coordina lo sviluppo”; b)            articolo 19, commi 1 e 2, del d.lgs 267/2000: “1. Spettano alla provincia le funzioni amministrative di interesse provinciale che riguardino vaste zone intercomunali o l’intero territorio provinciale nei seguenti settori: a) difesa del suolo, tutela e valorizzazione dell’ambiente e prevenzione delle calamità; b) tutela e valorizzazione delle risorse idriche ed energetiche; c) valorizzazione dei beni culturali; d) viabilità e trasporti; e) protezione della flora e della fauna parchi e riserve naturali; f) caccia e pesca nelle acque interne; g) organizzazione dello smaltimento dei rifiuti a livello provinciale, rilevamento, disciplina e controllo degli scarichi delle acque e delle emissioni atmosferiche e sonore; h) servizi sanitari, di igiene e profilassi pubblica, attribuiti dalla legislazione statale e regionale; i) compiti connessi alla istruzione secondaria di secondo grado ed artistica ed alla formazione professionale, compresa l’edilizia scolastica, attribuiti dalla legislazione statale e regionale; l) raccolta ed elaborazione dati, assistenza tecnico-amministrativa agli enti locali. 2. La provincia, in collaborazione con i comuni e sulla base di programmi da essa proposti, promuove e coordina attività nonché realizza opere di rilevante interesse provinciale sia nel settore economico, produttivo, commerciale e turistico, sia in quello sociale, culturale e sportivo”; c)            d.lgs 469/1997: ha trasferito alle province l’intera competenza alla gestione delle funzioni in tema di mercato del lavoro e incontro domanda/offerta, quello che era un tempo il collocamento, con tanto di attribuzione di circa 6.000-7.000 dipendenti provenienti dal Ministero del lavoro; d)            d.lgs 112/1998: è una disposizione di 164 articoli, che assegna alle province una ridda incommensurabile di funzioni amministrative, dai parchi e riserve naturali all’inquinamento delle acque, dalla valutazione di impatto ambientale alla difesa del suolo, dalla viabilità e trasporti alle agenzie auto, dalla protezione civile alla cooperazione e volontariato; e)            le varie leggi regionali che hanno completato il trasferimento delle funzioni avviato dal d.lgs 112/1998 con le quali in misura variabile sono state demandate alle province ulteriori funzioni nel campo dell’agricoltura, del commercio, delle pari opportunità, dell’immigrazione, della formazione professionale, del turismo.

1 commento:

  1. La questione delle province, per come viene gestita dalla stampa e dalle autorità, non è molto diversa da quella del nuovo codice. Adesso che il Ministero, DM 2/12/2016, ha sancito l'inutile e anacronistico obbligo di pubblicazione sui giornali, certi personaggi saranno ancora più servili. Altro che semplificazione ed eliminazione della ruberie e della corruzione : è solo un modo per guadagnare di più da parte di certa gente, a spese dei cittadini.

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