domenica 5 febbraio 2017

Assunzioni: il ginepraio delle regole da rispettare


In questi giorni il Ministro della Funzione pubblica ed il suo staff, già protagonisti dei clamorosi errori procedurali che hanno portato alla sentenza della Consulta 251/2016, causa dell’affossamento (per fortuna) del deleterio decreto legislativo attuativo della riforma della dirigenza, si sta lambiccando nella scrittura della riforma della pubblica amministrazione, prevista dall’articolo 17 della legge 124/2015.
I giornali ne stanno dando alcune anticipazioni. Non si tratterà di una riforma particolarmente ampia e vasta, come previsto dalla delega, ma del ritocco di alcuni temi, molti dei quali triti e ritriti, come le assenze per malattia, i loro controlli, i sistemi di valutazione.
Mentre si continua a rimestare sempre gli stessi ingredienti scaduti delle ricette scadenti che in questi anni non hanno mai permesso alcun rilancio della produttività e dell’efficienza della pubblica amministrazione, si continuano ad ignorare i veri problemi.

Se per un verso le azioni di contrasto all’assenza dei dipendenti pubblici infedeli sono sacrosante, risultano ancora non pervenute misure normative o contrattuali davvero utili per consentire ai dipendenti di risultare realmente produttivi quando, dopo essere stati ligi nel timbrare il cartellino e mantenere la loro presenza in ufficio, c’è da farli lavorare.
L’elemento più clamoroso degli intollerabili episodi di “furbetti del cartellino”, a ben vedere, non sta tanto nella frode perpetrata facendosi apparire presenti mentre invece erano altro, quanto, soprattutto, nel fatto che nessuno se ne fosse accorto.
Questo, oltre a dimostrare un’attenzione piuttosto scarsa ai controlli, nella realtà dimostra che probabilmente la presenza in servizio dei “furbetti” molte volte è del tutto pleonastica: se nessuno si accorge della mancanza, spesso di massa, di dipendenti, probabilmente si dovrebbe comprendere che vi è un grave problema di natura organizzativa e di produttività delle attività amministrative, tale da rendere indifferente se il dipendente addetto ad una certa attività sia presente o meno in servizio.
Azzardiamo un ragionamento. In Italia i dipendenti pubblici sono circa 3 milioni, molti meno di quanti ve ne sono in Francia e Gran Bretagna, poco più (ma solo in proporzione alla popolazione totale) della Germania. Contrariamente a quanto affermano soprattutto i media generalisti sempre alla caccia di notizie denigranti di tutto ciò che è “pubblico”, detti dipendenti sono meno di quanto sarebbe necessario, ma soprattutto mal distribuiti.
La conseguenza è che vi sono larghissimi settori nei quali i disagi ed i ritardi nelle prestazioni sono la regola, come sa chi deve affrontare le code in un pronto soccorso o sottoporsi al martirio di una prenotazione per visite mediche.
Quando il personale è poco e le risorse scarse, per cui è inevitabile che una certa prestazione sia resa con enorme ritardo, risulta effettivamente difficile “accorgersi” dell’assenza di personale. Solo se il servizio fosse efficientemente reso, con carichi di lavoro distribuiti in base a “metriche” stringenti (contatti utente/ora, pratiche istruite/giorno e simili), le assenze sarebbero subito intercettate, dai cittadini prima ancora che dai controlli interni.
La riforma Madia si guarda bene dall’affrontare i problemi di riorganizzazione del lavoro e delle prestazioni e continua ad affrontare questioni importanti, ma “ellittiche”, incapaci di centrare le necessità: nuovi modi di lavorare e produrre e, soprattutto, semplificazione nella gestione.
Nel 2017, dopo il biennio tremendo scaturito dalla devastante “riforma” delle province, ad esempio, si torna a poter assumere con “libertà”.
Abbiamo scritto la parola “libertà”, tra virgolette, però, per la semplice ragione che un normalissimo processo affrontato da qualsiasi azienda privata sulla semplice base della valutazione dei costi e dei benefici, nella pubblica amministrazione diventa, invece, una via crucis: un percorso kafkiano ed impossibile, irto di condizioni, presupposti, vincoli, limiti, divieti, obblighi, posti da un insieme ormai deforme di norme che si avviluppano come in un nido di serpenti, con richiami, modifiche, smentite, precisazioni, agganci tali da rendere non intellegibile all’occhio di qualsiasi essere umano non avvezzo alle follie della norma l’insieme delle regole poste per assumere.
Di seguito, a comprova di quanto detto, riportiamo una sintesi delle regole connesse al processo delle assunzioni, consigliando vivamente a chi voglia approfondirlo di assumere preventivamente un forte analgesico.
La domanda resta sempre quella: nella PA conta l’adempimento oppure il risultato? Troppe volte la risposta è chiara: formalismi, regole e codicilli in quantità industriale riducono tutto ad un ginepraio, che rende la gestione solo uno slalom tra norme, una prova di memoria del giusto adempimento e della necessaria scadenza. Senza costrutto, senza utilità per i cittadini, ma molto utile per le giurisdizioni varie e gli avvocati a rendere sempre più voluminoso l’eterno contenzioso, alimentato ad ulteriore dismisura dalle interpretazioni di autorità varie, sempre più “originali”, distanti dal testo e dallo spirito delle norme, autoreferenziali e utili solo per confondere ulteriormente le acque e rallentare i processi operativi. Mentre il legislatore si occupa ancora delle “fasce” per i premi e dell’opportunità che la presenza in servizio possa o meno essere presa in considerazione ai fini della produttività…

Programmazione assunzioni
E’ il presupposto di legittimità delle assunzioni:
-          di carattere generale: è sempre necessario, al di là delle ulteriori limitazioni poste dalle altre leggi (le leggi finanziarie in particolare);
-          la cui violazione comporta la nullità dei rapporti di lavoro costituiti
Si applica, infatti, l’articolo 36, comma 5, del d.lgs 165/2001= divieto costituzione di rapporti di lavoro nel caso di violazione di disposizioni imperative riguardanti l’assunzione o l’impiego di lavoratori da parte delle pubbliche amministrazioni.

Articolo 6, comma 1, d.lgs 165/2001
la consistenza e la variazione delle dotazioni organiche sono determinate […]:
previa verifica degli effettivi fabbisogni
previa consultazione delle organizzazioni sindacali rappresentative ai sensi dell’articolo 9

Articolo 39, l. 449/1997:
1. Al fine di assicurare le esigenze di funzionalità e di ottimizzare le risorse per il migliore funzionamento dei servizi compatibilmente con le disponibilità finanziarie e di bilancio, gli organi di vertice delle amministrazioni pubbliche sono tenuti alla programmazione triennale del fabbisogno di personale, comprensivo delle unità di cui alla legge 2 aprile 1968, n. 482;

Articolo 91, d.lgs 267/2000:
Gli enti locali adeguano i propri ordinamenti ai principi di funzionalità e di ottimizzazione delle risorse per il migliore funzionamento dei servizi compatibilmente con le disponibilità finanziarie e di bilancio.
Gli organi di vertice delle amministrazioni locali sono tenuti alla programmazione triennale del fabbisogno di personale, comprensivo delle unità di cui alla legge 12 marzo 1999, n. 68, finalizzata alla riduzione programmata delle spese del personale.
Gli enti locali […] programmano le proprie politiche di assunzioni, adeguandosi ai principi di riduzione complessiva della spesa di personale, in particolare per nuove assunzioni è […] realizzabili anche mediante l’incremento della quota di personale ad orario ridotto o con altre tipologie contrattuali flessibili […].

Articolo 35, comma 4, d.lgs 165/2001:
Le determinazioni relative all’avvio di procedure di reclutamento sono adottate da ciascuna amministrazione o ente sulla base della programmazione triennale del fabbisogno di personale deliberata ai sensi dell’articolo 39 della legge 27 dicembre 1997, n. 449, e successive modificazioni ed integrazioni […]

Articolo 6, comma 6, d.lgs 165/2001:
Le amministrazioni pubbliche che non provvedono agli adempimenti di cui al presente articolo non possono assumere nuovo personale, compreso quello appartenente alle categorie protette.

Rientrano nel novero delle assunzioni da programmare, pur essendo a tempo determinato:
quelle di cui all’articolo 110, comma 1, del d.lgs 267/2000;
quelle di cui al medesimo art. 110, comma 2;
quelle di cui all’articolo 90, sempre del d.lgs 267/2000

Non sono, invece, da programmare le assunzioni “flessibili”, proprio perché, per loro natura, destinate a far fronte a fabbisogni non solo temporanei, ma anche scaturenti di volta in volta, in relazione ai programmi e progetti da realizzare.

Piano triennale straordinario di assunzioni a tempo indeterminato di personale insegnante ed educativo. Articoli da 228-bis a 228-quinquies della legge 208/2015:
228-bis […] i comuni possono procedere, negli anni 2016, 2017 e 2018, ad un piano triennale straordinario di assunzioni a tempo indeterminato di personale insegnante ed educativo necessario per consentire il mantenimento dei livelli di offerta formativa, nei limiti delle disponibilità di organico e della spesa di personale sostenuta per assicurare i relativi servizi nell'anno educativo e scolastico 2015-2016, fermo restando il rispetto degli obiettivi del saldo non negativo, in termini di competenza, tra le entrate e le spese finali, e le norme di contenimento della spesa di personale.
228-ter. Al fine di ridurre il ricorso ai contratti a termine nell'ambito delle scuole dell'infanzia e degli asili nido e valorizzare la professionalità acquisita dal personale educativo e scolastico impiegato nello svolgimento dei predetti servizi con rapporto di lavoro a tempo determinato, i comuni possono, nel triennio scolastico 2016-2019, assumere personale inserito in proprie graduatorie adottate in applicazione dell'articolo 4, comma 6, del decreto-legge 31 agosto 2013, n. 101, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 ottobre 2013, n. 125, e in applicazione dell'articolo 1, comma 558, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, e all'articolo 3, comma 90, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, nonché personale inserito in altre proprie graduatorie definite a seguito di prove selettive per titoli ed esami. Fermo restando il rispetto degli obiettivi dei saldo non negativo, in termini di competenza, tra le entrate e le spese finali, e le norme di contenimento della spesa di personale, qualora le stesse amministrazioni possano sostenere a regime la spesa di personale di cui all'articolo 9, comma 28, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, e successive modificazioni, riferita a contratti di lavoro subordinato a tempo determinato sottoscritti con il personale destinatario delle assunzioni di cui al primo periodo del presente comma, le corrispondenti risorse, in misura non superiore all'ammontare medio relativo al triennio anteriore al 2016, possono essere utilizzate per assunzioni a tempo indeterminato volte al superamento dei medesimi contratti a termine, con contestuale e definitiva riduzione di tale valore di spesa dal tetto di cui al predetto articolo 9, comma 28. Per le finalità del comma 228-bis e del presente comma, i comuni possono, altresì, avviare nuove procedure selettive per titoli ed esami, per assunzioni con contratto di lavoro a tempo indeterminato, riservate al personale insegnante ed educativo, che abbia maturato, alla data di entrata in vigore del presente decreto, tre anni di servizio, anche non continuativi, con contratto di lavoro subordinato a tempo determinato alle dipendenze dell'amministrazione che indice le procedure di reclutamento, nel limite massimo del cinquanta per cento delle facoltà di assunzione definite nel piano triennale del comma 228-bis, al netto di quelle utilizzate per lo scorrimento delle graduatorie di cui al primo periodo in riduzione della spesa di cui all'articolo 9, comma 28, del decreto-legge n. 78 del 2010. Le graduatorie compilate in esito alle procedure selettive di cui al precedente periodo sono composte da un numero dì soggetti pari, al massimo, al numero dei posti per i quali queste sono bandite, maggiorato del 10 per cento. Nelle more del completamento delle procedure di cui al presente comma, continuano ad applicarsi le disposizioni previste dall'articolo 29, comma 2, lettera c), del decreto legislativo 15 giugno 2015, n. 81 e comunque non oltre il 31 dicembre 2019.
228-quater. Nei tempi stabiliti dal comma 228-ter e comunque non oltre il 31 dicembre 2019, gli enti locali e le istituzioni locali possono, nell'ambito della propria autonomia organizzativa, esperire procedure concorsuali finalizzate a valorizzare specifiche esperienze professionali maturate all'interno dei medesimi enti e istituzioni locali che gestiscono servizi per l'infanzia. Gli enti e le istituzioni di cui al periodo precedente possono valorizzare tali esperienze prevedendo, anche contestualmente, la proroga delle graduatorie vigenti per un massimo di tre anni a partire dal 1° settembre 2016 e il superamento della fase preselettiva per coloro che hanno maturato un'esperienza lavorativa di almeno centocinquanta giorni di lavoro nell'amministrazione che bandisce il concorso ai sensi dell'articolo 4, comma 6, del decreto-legge 31 agosto 2013, n. 101, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 ottobre 2013, n. 125, e in applicazione dell'articolo 1, comma 558, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, e dell'articolo 3, comma 90, della legge 24 dicembre 2007, n. 244.
228-quinquies. Le disposizioni di cui ai commi 228-bis e 228-ter si applicano anche ai comuni che non hanno rispettato il patto di stabilità interno nell'anno 2015.

Rideterminazione triennale della dotazione organica
Articolo 6, comma 3, d.lgs 165/2001
Per la ridefinizione degli uffici e delle dotazioni organiche si procede periodicamente e comunque a scadenza triennale, nonché ove risulti necessario a seguito di riordino, fusione, trasformazione o trasferimento di funzioni. Ogni amministrazione procede adottando gli atti previsti dal proprio ordinamento.
Piano triennale delle azioni positive
Articolo 48, comma 1, d.lgs 198/2006
1. Ai sensi degli articoli 1, comma 1, lettera c), 7, comma 1, e 57, comma 1, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, le amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, le province, i comuni e gli altri enti pubblici non economici, sentiti gli organismi di rappresentanza previsti dall'articolo 42 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 ovvero, in mancanza, le organizzazioni rappresentative nell'ambito del comparto e dell'area di interesse, sentito inoltre, in relazione alla sfera operativa della rispettiva attivita', il Comitato di cui all'articolo 10, e la consigliera o il consigliere nazionale di parita', ovvero il Comitato per le pari opportunita' eventualmente previsto dal contratto collettivo e la consigliera o il consigliere di parita' territorialmente competente, predispongono piani di azioni positive tendenti ad assicurare, nel loro ambito rispettivo, la rimozione degli ostacoli che, di fatto, impediscono la piena realizzazione di pari opportunita' di lavoro e nel lavoro tra uomini e donne. Detti piani, fra l'altro, al fine di promuovere l'inserimento delle donne nei settori e nei livelli professionali nei quali esse sono sottorappresentate, ai sensi dell'articolo 42, comma 2, lettera d), favoriscono il riequilibrio della presenza femminile nelle attivita' e nelle posizioni gerarchiche ove sussiste un divario fra generi non inferiore a due terzi.
A tale scopo, in occasione tanto di assunzioni quanto di promozioni, a fronte di analoga qualificazione e preparazione professionale tra candidati di sesso diverso, l'eventuale scelta del candidato di sesso maschile e' accompagnata da un'esplicita ed adeguata motivazione. I piani di cui al presente articolo hanno durata triennale. In caso di mancato adempimento si applica l'articolo 6, comma 6, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165.
Verifica annuale dell’esistenza di personale eccedentario (esuberi)
Articolo 33, d.lgs 165/2001
e pubbliche amministrazioni che hanno situazioni di soprannumero o rilevino comunque eccedenze di personale, in relazione alle esigenze funzionali o alla situazione finanziaria, anche in sede di ricognizione annuale prevista dall’articolo 6, comma 1, terzo e quarto periodo, sono tenute ad osservare le procedure previste dal presente articolo dandone immediata comunicazione al Dipartimento della funzione pubblica.
2. Le amministrazioni pubbliche che non adempiono alla ricognizione annuale di cui al comma 1 non possono effettuare assunzioni o instaurare rapporti di lavoro con qualunque tipologia di contratto pena la nullità degli atti posti in essere.
3. La mancata attivazione delle procedure di cui al presente articolo da parte del dirigente responsabile è valutabile ai fini della responsabilità disciplinare.
Verifiche
-      Approvazione bilancio di previsione; articolo 9, comma 1-quinquies, d.l. 113/2016, convertito in legge 160/2016): “In caso di mancato rispetto dei termini previsti per l'approvazione dei bilanci di previsione, dei rendiconti e del bilancio consolidato e del termine di trenta giorni dalla loro approvazione per l'invio dei relativi dati alla banca dati delle amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 13 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, compresi i dati aggregati per voce del piano dei conti integrato, gli enti territoriali, ferma restando per gli enti locali che non rispettano i termini per l'approvazione dei bilanci di previsione e dei rendiconti la procedura prevista dall'articolo 141 del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, non possono procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo, con qualsivoglia tipologia contrattuale, ivi compresi i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa e di somministrazione, anche con riferimento ai processi di stabilizzazione in atto, fino a quando non abbiano adempiuto. E' fatto altresì divieto di stipulare contratti di servizio con soggetti privati che si configurino come elusivi della disposizione del precedente periodo”.
-      Rispetto del saldo previsto dall’articolo 1, comma 710, della legge 208/2015 (Ai fini del concorso al contenimento dei saldi di finanza pubblica, gli enti di cui al comma 709 devono conseguire un saldo non negativo, in termini di competenza, tra le entrate finali e le spese finali, come eventualmente modificato ai sensi dei commi 728, 730, 731 e 732). In caso di violazione, si applica l’articolo 1, comma 723, lettera e), della legge 208/2015: “l'ente non può procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo, con qualsivoglia tipologia contrattuale, ivi compresi i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa e di somministrazione, anche con riferimento ai processi di stabilizzazione in atto. E' fatto altresì divieto agli enti di stipulare contratti di servizio con soggetti privati che si configurino come elusivi della presente disposizione” (ai sensi dell’articolo 4, comma 9-bis, del d.l. 101/2013, convertito in legge 125/2013, “In caso di mancato conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica per l'anno 2016, al solo fine di consentire la proroga dei rapporti di lavoro a tempo determinato fino al 31 dicembre 2017, non si applica la sanzione di cui alla lettera e) comma 723 dell'articolo 1 della legge 28 dicembre 2015, n. 208”
-      Rispetto degli obblighi di certificazione dei crediti: articolo 9, comma 3-bis, d.l. 185/2008, convertito in legge 2/2009: “Ferma restando l'attivazione da parte del creditore dei poteri sostitutivi, il mancato rispetto dell'obbligo di certificazione o il diniego non motivato di certificazione, anche parziale, comporta a carico del dirigente responsabile l'applicazione delle sanzioni di cui all'articolo 7, comma 2, del decreto legge 8 aprile 2013, n. 35, convertito con modificazioni dalla legge 6 giugno 2013, n. 64. La pubblica amministrazione di cui al primo periodo che risulti inadempiente non può procedere ad assunzioni di personale o ricorrere all'indebitamento fino al permanere dell'inadempimento”.
-      Rispetto dei tempi di pagamento: articolo 41, comma 2, del d.l. 66/2014, convertito in legge 89/2014. Norma, però, dichiarata incostituzionale con sentenza della Corte costituzionale 22 dicembre 2015, n. 272.
-      Tetto di spesa: media della spesa del triennio 2011/2013: articolo 1, comma 557-quater della legge 296/2006 “Ai fini dell'applicazione del comma 557, a decorrere dall'anno 2014 gli enti assicurano, nell'ambito della programmazione triennale dei fabbisogni di personale, il contenimento delle spese di personale con riferimento al valore medio del triennio precedente alla data di entrata in vigore della presente disposizione”;
-       Per enti che non erano soggetti al patto di stabilità (comuni con meno di 1000 abitanti, unioni di comuni, comunità montane), articolo 1, comma 562 legge 296/2006: “Per gli enti non sottoposti alle regole del patto di stabilità interno, le spese di personale, al lordo degli oneri riflessi a carico delle amministrazioni e dell'IRAP, con esclusione degli oneri relativi ai rinnovi contrattuali, non devono superare il corrispondente ammontare dell'anno 2008. Gli enti di cui al primo periodo possono procedere all'assunzione di personale nel limite delle cessazioni di rapporti di lavoro a tempo indeterminato complessivamente intervenute nel precedente anno, ivi compreso il personale di cui al comma 558”
-      Resti assunzionali: per il 2017 valgono quelli del triennio 2013/2014/2015.
-     Tetto assunzioni del 2013: 40% del costo del personale cessato l’anno precedente (con riduzione al 50% dell'onere per le assunzioni del personale destinato allo svolgimento delle funzioni in materia di polizia locale, di istruzione pubblica e del settore sociale);
-     Tetto assunzioni del 2014: 60% del costo del personale cessato l’anno precedente; la percentuale sale all’80% per gli enti con un rapporto spesa del personale/spesa corrente inferiore al 25% (articolo 3, comma 5-quater, d.l. 90/2014, convertito in legge 114/2014);
-     Tetto assunzioni del 2015: 60% del costo del personale cessato l’anno precedente; la percentuale sale al 100% per gli enti con un rapporto spesa del personale/spesa corrente inferiore al 25% (articolo 3, comma 5-quater, d.l. 90/2014, convertito in legge 114/2014);
-    Tetto assunzioni del 2016:
-     25% del costo del personale non avente qualifica dirigenziale cessato nel 2016 (articolo 1, comma 228, legge 208/2015);
o        75% del costo del personale non avente qualifica dirigenziale cessato nel 2016, per i soli comuni con popolazione fino a 10.000 abitanti qualora il rapporto dipendenti-popolazione dell'anno precedente sia inferiore al rapporto medio dipendenti-popolazione per classe demografica, come definito triennalmente con il decreto del Ministro dell'interno di cui all'articolo 263, comma 2, del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Decreto Ministero dell’interno 24 luglio 2014);
-      Tetto del 2017 rispetto al 2016:
-     25% del costo del personale non avente qualifica dirigenziale cessato nel 2016 (articolo 1, comma 228, legge 208/2015);
o    75% del costo del personale non avente qualifica dirigenziale cessato nel 2016, per i soli comuni con popolazione fino a 10.000 abitanti qualora il rapporto dipendenti-popolazione dell'anno precedente sia inferiore al rapporto medio dipendenti-popolazione per classe demografica, come definito triennalmente con il decreto del Ministro dell'interno di cui all'articolo 263, comma 2, del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Decreto Ministero dell’interno 24 luglio 2014);
-     100% per gli enti che non erano soggetti al patto di stabilità (comuni con meno di 1000 abitanti, unioni di comuni, comunità montane).
Prima di effettuare i concorsi
Utilizzo delle graduatorie vigenti.
-          Proroga graduatorie al 31.12.2017: articolo 1, comma 1, d.l. 244/2016 e articolo 1, comma 368 l. 232/2016. Lo scorrimento delle graduatorie è considerato dalla giurisprudenza prevalente ormai come prioritario rispetto all’indizione di concorsi (Consiglio di stato, Sezione VI, 4 luglio 2014, n. 3407). Del resto:
-           L’articolo 4, comma 3, del d.l. 101/2013, convertito in legge 125/2013 dispone:
“Per le amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, le agenzie, gli enti pubblici non economici e gli enti di ricerca, l'autorizzazione all'avvio di nuove procedure concorsuali, ai sensi dell'articolo 35, comma 4, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, è subordinata alla verifica:
a) dell'avvenuta immissione in servizio, nella stessa amministrazione, di tutti i vincitori collocati nelle proprie graduatorie vigenti di concorsi pubblici per assunzioni a tempo indeterminato per qualsiasi qualifica, salve comprovate non temporanee necessità organizzative adeguatamente motivate;
b) dell'assenza, nella stessa amministrazione, di idonei collocati nelle proprie graduatorie vigenti e approvate a partire dal 1º gennaio 2007, relative alle professionalità necessarie anche secondo un criterio di equivalenza”;
-      Si tratta di una norma che potrebbe essere considerata come un principio generale, anche se la sua estensione forzata al sistema delle autonomie locali potrebbe considerarsi in contrasto con la Costituzione.

Mobilità obbligatoria per il personale in disponibilità
Ai sensi dell’articolo 34-bis de d.lgs 165/2001, prima di procedere con i concorsi, le amministrazioni , sono tenute a comunicare ai soggetti ai servizi per il lavoro (attualmente delle province, ma in alcune regioni presso gli uffici regionali competenti) e il Dipartimento della Funzione Pubblica, l’area, il livello e la sede di destinazione per i quali si intende bandire il concorso nonché, se necessario, le funzioni e le eventuali specifiche idoneità richieste. La mancata comunicazione, comporta la nullità dell’assunzione eventualmente effettuata.
L’avvio della mobilità di cui all’articolo 34-bis del d.lgs 165/2001 andrebbe considerata obbligatoria e preventiva a qualsiasi procedura di reclutamento, non solo per i concorsi, ma anche per le procedure di mobilità volontaria disciplinate dall’articolo 30, comma 1, del d.lgs 165/2001.
Infatti, l’insieme delle norme degli articoli 34 e 34-bis, del d.lgs 165/2001 intende apprestare ai dipendenti pubblici posti in disponibilità una tutela finalizzata a non farli incorrere nella risoluzione del rapporto di lavoro, conseguenza della permanenza nelle liste di disponibilità per 24 mesi, favorendone la ricollocazione.
Quando un’amministrazione pubblica avvia una procedura di mobilità volontaria, è evidente che agisce perché ha una vacanza nel proprio organico: sottrarre questa vacanza alle possibilità di ricollocazione disposte dal combinato disposto degli articoli 34 e 34-bis citati, implica conculcare ai dipendenti alle soglie del licenziamento la possibilità di scongiurarlo.
Ciò appare incongruo ed illegittimo, specie considerando che la mobilità “volontaria” è in realtà presupposto necessario per l’indizione legittima di concorsi pubblici.
Mobilità “volontaria” propedeutica ai concorsi.
Ai sensi dell’articolo 30, comma 2-bis, del d.lgs 165/2001 “Le amministrazioni, prima di procedere all'espletamento di procedure concorsuali, finalizzate alla copertura di posti vacanti in organico, devono attivare le procedure di mobilità di cui al comma 1, provvedendo, in via prioritaria, all'immissione in ruolo dei dipendenti, provenienti da altre amministrazioni, in posizione di comando o di fuori ruolo, appartenenti alla stessa area funzionale, che facciano domanda di trasferimento nei ruoli delle amministrazioni in cui prestano servizio. Il trasferimento è disposto, nei limiti dei posti vacanti, con inquadramento nell'area funzionale e posizione economica corrispondente a quella posseduta presso le amministrazioni di provenienza; il trasferimento può essere disposto anche se la vacanza sia presente in area diversa da quella di inquadramento assicurando la necessaria neutralità finanziaria”.
Mobilità volontaria vera e propria.
E’ prevista dall’articolo 30, comma 1, del d.lgs 165/2001: “Le amministrazioni possono ricoprire posti vacanti in organico mediante passaggio diretto di dipendenti di cui all'articolo 2, comma 2, appartenenti a una qualifica corrispondente e in servizio presso altre amministrazioni, che facciano domanda di trasferimento, previo assenso dell'amministrazione di appartenenza. Le amministrazioni, fissando preventivamente i requisiti e le competenze professionali richieste, pubblicano sul proprio sito istituzionale, per un periodo pari almeno a trenta giorni, un bando in cui sono indicati i posti che intendono ricoprire attraverso passaggio diretto di personale di altre amministrazioni, con indicazione dei requisiti da possedere. In via sperimentale e fino all'introduzione di nuove procedure per la determinazione dei fabbisogni standard di personale delle amministrazioni pubbliche, per il trasferimento tra le sedi centrali di differenti ministeri, agenzie ed enti pubblici non economici nazionali non è richiesto l'assenso dell'amministrazione di appartenenza, la quale dispone il trasferimento entro due mesi dalla richiesta dell'amministrazione di destinazione, fatti salvi i termini per il preavviso e a condizione che l'amministrazione di destinazione abbia una percentuale di posti vacanti superiore all'amministrazione di appartenenza. Per agevolare le procedure di mobilità la Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della funzione pubblica istituisce un portale finalizzato all'incontro tra la domanda e l'offerta di mobilità”.
Ricordiamo che la mobilità, se effettuata tra enti soggetti a restrizioni delle assunzioni, è considerata finanziariamente “neutra” e non consuma le risorse per le assunzioni. D’altra parte, ai sensi dell’articolo 14, comma 7, del d.l. 95/2012, convertito in legge 135/2012 "le cessazioni dal servizio per processi di mobilità nonché a seguito dell’applicazione della disposizione di cui all’articolo 2, comma 11, lettera a), non possono essere calcolate come risparmio utile per definire l’ammontare delle disponibilità finanziarie da destinare alle assunzioni o il numero delle unità sostituibili in relazione alle limitazioni del turn over”.
Mobilità obbligatoria per riorganizzazione degli enti
E’ disciplinata dall’articolo 30, comma 2, del d.lgs 165/2001: “Nell’ambito dei rapporti di lavoro di cui all’articolo 2, comma 2, i dipendenti possono essere trasferiti all’interno della stessa amministrazione o, previo accordo tra le amministrazioni interessate, in altra amministrazione, in sedi collocate nel territorio dello stesso comune ovvero a distanza non superiore a cinquanta chilometri dalla sede cui sono adibiti. Ai fini del presente comma non si applica il terzo periodo del primo comma dell’articolo 2103 del codice civile. Con decreto del Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione, previa consultazione con le confederazioni sindacali rappresentative e previa intesa, ove necessario, in sede di conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, possono essere fissati criteri per realizzare i processi di cui al presente comma, anche con passaggi diretti di personale tra amministrazioni senza preventivo accordo, per garantire l'esercizio delle funzioni istituzionali da parte delle amministrazioni che presentano carenze di organico. Le disposizioni di cui al presente comma si applicano ai dipendenti con figli di età inferiore a tre anni, che hanno diritto al congedo parentale, e ai soggetti di cui all’articolo 33, comma 3, della legge 5 febbraio 1992, n. 104, e successive modificazioni, con il consenso degli stessi alla prestazione della propria attività lavorativa in un’altra sede”.
Questo tipo di mobilità è da connettere direttamente alle esigenze di programmazione e non è finalizzata all’acquisizione di personale, quanto piuttosto alla razionalizzazione della distribuzione del personale in una stessa amministrazione o tra più amministrazioni.
Assunzioni flessibili
Articolo 36 del d.lgs 165/2001.
-          Tetto di spesa, articolo 9, comma 28, del d.l. 78/2010, convertito in legge 122/2010: la spesa per personale flessibile “non può essere superiore al 50 per cento di quella sostenuta per le rispettive finalità nell'anno 2009. I limiti di cui al primo e al secondo periodo non si applicano, anche con riferimento ai lavori socialmente utili, ai lavori di pubblica utilità e ai cantieri di lavoro, nel caso in cui il costo del personale sia coperto da finanziamenti specifici aggiuntivi o da fondi dell’Unione europea; nell’ipotesi di cofinanziamento, i limiti medesimi non si applicano con riferimento alla sola quota finanziata da altri soggetti. A decorrere dal 2013 gli enti locali possono superare il predetto limite per le assunzioni strettamente necessarie a garantire l’esercizio delle funzioni di polizia locale, di istruzione pubblica e del settore sociale nonché per le spese sostenute per lo svolgimento di attività sociali mediante forme di lavoro accessorio di cui all'articolo 70, comma 1, del decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276. Le limitazioni previste dal presente comma non si applicano agli enti locali in regola con l’obbligo di riduzione delle spese di personale di cui ai commi 557 e 562 dell’articolo 1 della legge 27 dicembre 2006, n. 296, e successive modificazioni, nell’ambito delle risorse disponibili a legislazione vigente; resta fermo che comunque la spesa complessiva non può essere superiore alla spesa sostenuta per le stesse finalità nell’anno 2009”.
-          Non si calcola nel tetto della spesa del personale flessibile quella connessa alle assunzioni disciplinate dall’articolo 110, comma 1, del d.lgs 267/2000 (articolo 9, comma 28, d.l. 78/2010, convertito in legge 122/2010, come modificato dall’articolo 16, comma 1-quater, del d.l. 113/2016, convertito in legge 160/2016).
Assunzioni dei dirigenti
Il congelamento delle assunzioni dei dirigenti pubblici non può più considerarsi vigente, sul piano sostanziale, anche se interpretazioni solo formalistiche della Corte dei conti vanno in senso contrario.
In particolare, la Corte dei Conti del Veneto n. 12 dello 11 gennaio 2017 considera ancora in vigore il vincolo previsto dall’articolo 1, comma 219 della 208/2015, ai sensi del quale: “nelle more dell'adozione dei decreti legislativi attuativi degli articoli 8, 11 e 17 della legge 7 agosto 2015, n. 124, e dell'attuazione dei commi 422, 423, 424 e 425 dell'articolo 1 della legge 23 dicembre 2014, n. 190, e successive modificazioni, sono resi indisponibili i posti dirigenziali di prima e seconda fascia delle amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165…”.
Il parere della Sezione Veneto ritiene che il congelamento delle assunzioni della dirigenza sia condizionato a tutte le tre deleghe contemplate dalla norma citata (quelle degli articoli 8, 11 e 17). Ma, si tratta di una posizione certamente erronea e non condivisibile.
L’articolo 1, comma 219 ha sottoposto il blocco delle assunzioni dei dirigenti, sul piano sostanziale, ad una sola condizione: l’entrata in vigore del decreto legislativo di riforma della dirigenza pubblica, previsto dall’articolo 11 della legge 124/2015, che non avverrà mai, in quanto la delega legislativa è scaduta a seguito della sentenza della Consulta 251/2017.
Applicando i canoni basici di interpretazione, la condizione posta dall’articolo 1, comma 219, è da considerare divenuta impossibile. Come tale, nel caso di specie, visto che è stata apposta ad una disposizione di legge e non ad un contratto, deve essere considerata come inesistente e, quindi, non più produttiva di effetti.
Ragionando diversamente, si giungerebbe ad una conclusione paradossale: il blocco delle assunzioni dei dirigenti per un tempo indeterminabile e lunghissimo, ben superire a quello immaginato (imprudentemente) dal legislatore, convinto che la riforma della dirigenza avrebbe visto la luce entro la fine del 2016.
Vi sono, quindi, forti argomentazioni per considerare giuridicamente superata la disposizione. Le quali argomentazioni dovrebbero superare qualsiasi altra eventuale interpretazione maggiormente restrittiva proposte dalle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti o da altri giudici, perché esse, appunto, incontrerebbero l’insanabile vizio di logicità visto sopra.
Diversa, invece, la situazione del blocco dei fondi contrattuali decentrati. In questo caso è il comma 236 dell’articolo 1 della legge 208/2015 ad imporre alle risorse decentrate il tetto del 2015 e l’obbligo di una riduzione proporzionata al costo delle cessazioni. Questo comma si aggancia non tanto alla riforma della dirigenza, quanto a quella più generale della PA, oggetto dell’articolo 17 della legge Madia: in teoria vi sarebbe ancora tempo per adottare il decreto attuativo di tale articolo, finalizzato a rivedere la riforma Brunetta e, anche, a riscrivere le regole sui fondi decentrati. Certo, il rischio fortissimo è che anche in questo caso la delega scada senza che il decreto veda mai la luce, dati gli esiti referendari. Ma, fino a che la delega non sia scaduta ed in assenza di norme correttive, l’efficacia del comma 236 non può considerarsi esaurita.

Anno 2016
Spazi 2012
8000
Spazi 2013
14000
Spazi 2014
13000
sub tot
35000
cessazioni 2015
21000
Totale somme attivabili per assumere
56.000
Costo medio annuo di dipendente enti locali
28000
Numero assunzioni fattibili nel 2016=
2
Come assumere l'impegno di spesa?
Principio contabile 4/2, 5.1: L’impegno costituisce la prima fase del procedimento di spesa, con la quale viene registrata nelle scritture contabili la spesa conseguente ad una obbligazione giuridicamente perfezionata
Quando si perfezione l'obbligazione? Con la stipulazione del contratto.
Il bando costituisce fonte per l'impegno? No: per la sola prenotazione della spesa.
Principio contabile 4/2, 5.1: Alla fine dell’esercizio, le prenotazioni alle quali non hanno fatto seguito obbligazioni giuridicamente perfezionate e scadute sono cancellate quali economie di bilancio.
Se entro il 31.12.2016 è stato stipulato un contrato per un solo lavoratore, per 28.000 euro, che
succede?
Imputando i 28.000 euro agli spazi del triennio 2012-2014, restano disponibili
7.000 del triennio + 21.000 del 2015.
Dunque, nel 2017 avremmo questa ipotetica situazione
Spazi 2012
0
(utilizzati e comunque scaduti)
Spazi 2013
0
(utilizzati)
Spazi 2014
7000
Spazi 2015
21000
cessazioni 2016
18000
Totale somme attivabili per assumere
46.000
Se entro il 31.12.2016 non è stato stipulato un contrato per un solo lavoratore, per 28.000 euro, che
succede?
Lo spazio del 2012, non essendo stata impegnata la spesa si perde e non concorre alla
determinazione dell'ammontare utile per le assunzioni del 2017, che sarà il seguente:
Spazi 2012
0
(non utilizzati e comunque scaduti)
Spazi 2013
14000
Spazi 2014
13000
Spazi 2015
21000
cessazioni 2016
18000
Totale somme attivabili per assumere
66.000
Ovviamente, i problemi si pongono per situazioni di questo tipo:
















Situazione 2016









Spazi 2012





18000



Spazi 2013





12000



Spazi 2014





10000



cessazioni 2015





0



Totale somme attivabili per assumere



40.000



Situazione 2017 laddove non si sia stipulato il contratto di lavoro entro il 31.12.2016



Spazi 2012





0
(non utilizzati e comunque scaduti)
Spazi 2013





12000



Spazi 2014





10000



Spazi 2015





0



cessazioni 2016





6000



Totale somme attivabili per assumere



28.000














In situazione simile, la perdita degli spazi assunzioni dell'anno più "antico" che fossero più


pingui, determina evidentemente una contrazione alle possibilità di assunzione.





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