domenica 5 marzo 2017

Dirigenza pubblica. A cosa servono davvero gli incarichi a contratto a dirigenti di fiducia?


In molti, soprattutto nella stampa generalista, sostengono che un sindaco, come ogni politico ha il diritto di incaricare persone di propria fiducia come dirigenti.
Chi scrive non ha mai condiviso questa visione. L’assegnazione di incarichi nei vertici organizzativi delle strutture amministrative non deve per nulla presupporre la conoscenza diretta tra chi incarica e incaricato: solo un rigoroso sistema di selezione e reclutamento deve poter legittimamente creare un legame esclusivamente tecnico e non di conoscenza, né di fiducia, tanto meno di fedeltà, tra politici e dirigenti.

Uniche eccezioni: cariche dalle connotazioni fortemente politiche, oltre che tecniche, se non esclusivamente politiche: capo di gabinetto, segretario particolare, consigliere politico o diplomatico, consigliere legislativo, porta voce o addetto stampa e pochissime altre, che sarebbe necessario, per altro, definire per legge in un elenco tassativo e inderogabile, così da dirimere una volta e per sempre la matassa di quali incarichi dirigenziali sono assoggettabili allo spoil system e quali no, nel rispetto delle indicazioni della Corte costituzionale.
Questa scelta normativa, che farebbe definitiva chiarezza su una questione ormai lunga oltre un quarto di secolo, non si farà mai.
Nel frattempo, sempre più spesso alla domanda “a cosa servono incarichi a contratto a dirigenti di fiducia?” si forniscono due risposte. Una di facciata, l’altra ben più concreta.
La prima risposta, concentrata solo sulla superficie, nega che di per sé gli articoli 19, comma 6, del d.lgs 165/2001 e 110, commi 1 e 2, del d.lgs 267/2000 (fonti degli incarichi dirigenziali a contratto) possano essere fonte di illegittimità. Al contrario, il ben modo di pensare sottolinea che le norme in questione impongono limiti numerici e di percentuali e sono finalizzate ad arricchire le compagini dirigenziali di professionalità di elevato profilo non esistenti nei ruoli delle amministrazioni, consentendo di acquisirle dall’esterno, anche dal mondo privato.
Dietro la facciata, però, stanno i fatti e la realtà. Le norme citate prima certo non sono la fonte dell’illegalità, ma sono la causa di comportamenti fortemente illegittimi, perché troppo facilmente si prestano ad essere aggirate, per una serie di cause:
1)      l’assenza di un’elencazione precisa degli incarichi che per loro natura possono prestarsi a nomine fiduciarie (come rilevato sopra);
2)      la scarsa, se non inesistente, rigorosità nella selezione delle professionalità “esterne”, dimostrata:
a.       dal fatto che l’articolo 19, comma 6, consente espressamente il paradosso di acquisire professionalità inesistenti all’interno, incaricando come dirigenti funzionari della medesima amministrazione; norma che ha dato l’occasione alle Agenzie fiscali di produrre nei loro regolamenti disposizioni simili, quelle stesse che hanno dato la stura alle migliaia di nomine di dirigenti senza concorso, censurate dalla Corte costituzionale;
b.      dalla circostanza che sono tante, troppe, le sentenze di magistratura amministrativa e contabile che rilevano l’illegittimità di incarichi assegnati a persone prive anche del minimo titolo di studio necessario se, invece di beneficiare dell’incarico per nomina diretta del politico, dovessero superare un concorso;
3)      assenza totale di un controllo preventivo sull’esistenza dei presupposti richiesti dalle norme, per effettuare gli incarichi a contratto.
La realtà insegna che, certo non sempre, ma troppo di frequente, la risposta alla domanda “a cosa servono gli incarichi a contratto?” è semplicissima: a creare una dirigenza di diretta promanazione politica, che consenta alla politica stessa di abbattere il principio di separazione tra funzione di indirizzo e controllo da quella gestionale, e le permetta di inserire nei vertici amministrativi dirigenti “di fiducia”, messi apposta per dare giustificazione a scelte falsamente considerate come “politiche”, ma di natura spesso arbitraria, fondate a perseguire interessi in conflitto con vincoli, regole e disposizioni normative.
La sentenza 1 marzo 2017, n. 38 della Corte dei conti, Sezione giurisdizionale di controllo della Toscana, sul punto, è esemplare.
Tratta del caso di un sindaco che pretendeva per sé e i componenti della giunta il pagamento delle spese di trasferta al di là dei limiti e vincoli imposti dall’articolo 84, comma 3, del d.lgs 267/2000, ed aveva ottenuto dal segretario comunale, titolare del settore affari generali, un diniego, motivato anche con riferimento al chiaro parere della Corte dei conti, sezione giurisdizionale di controllo dell’Emilia Romagna, 10/2012.
Cosa ha deciso, allora, il sindaco? Di prendere atto delle indicazioni del segretario comunale? No, ovvio. Ha ritenuto di chiedere un parere anche alla sezione regionale di controllo della Toscana, in merito, per approfondire meglio la questione? Nemmeno.
Ha utilizzato l’articolo 110 del d.lgs 267/2000 ed ha nominato direttamente un dirigente “esterno”, assegnandogli la direzione del settore affari generali, avendo prima ovviamente revocato dal medesimo incarico il segretario generale.
Quel dirigente “di fiducia”, dovendo dimostrare tangibilmente meritevolezza di tale fiducia, ha ovviamente liquidato al sindaco ed agli assessori di quel comune le indennità di trasferta che secondo il segretario comunale non era legittimo pagare.
Risultato? Pagamenti illegittimi, che hanno costituito danno erariale, al cui risarcimento sono stati condannati il sindaco ed il dirigente a contratto nominato direttamente ai sensi dell’articolo 110 del codice dei contratti.
Ma, soprattutto, il “gioco” delle nomine fiduciarie, ha determinato la spendita di risorse pubbliche per fini non legittimi: il danno erariale, sarebbe bene comprenderlo molto bene, non è una questione tra privati. E’ la sottrazione di risorse di tutti noi agli scopi di interesse pubblico ai quali dovrebbero essere destinate.
Concretamente, dunque, le nomine di dirigenti a contratto di fiducia troppe volte “serve” a levare di mezzo dirigenti “troppo attenti” al rispetto delle norme e delle regole, per sostituirli con altri dirigenti meritevoli di ogni fiducia, che al posto dei primi accontentino i desiderata dei politici.
E per una sentenza che svela questi fatti, è facile immaginare che vi siano 100 altri casi simili rimasti ignoti, perché non sfociati in vertenze erariali o amministrative.
Poiché, dunque, i fatti concreti dimostrano che degli incarichi a contratto si fa un uso distorto, anche i ben pensanti dovrebbero comprendere che gli articoli 19, comma 6, e 110 non possono ulteriormente continuare a vigere e che occorra una profonda riforma della dirigenza a contratto.
Ma, di segno diametralmente opposto a quello indicato dalla riforma Madia, fortunatamente naufragata sotto i colpi della procellosa sentenza 251/2016 della Consulta. La riforma Madia, infatti, intendeva dare assoluto arbitrio alla politica di incaricare la dirigenza, ma soprattutto di revocare gli incarichi: e avrebbe così trasformato il regime degli incarichi interpretati come nell’esempio della sentenza 38/2017 della Corte dei conti della Toscana, da “incidente di percorso” a regola generale, legittimata dalle norme.
Risulta ancora oggi sorprendente come nessuno, nella stampa generalista, abbia compreso l’estremo rischio cui avrebbe sottoposto l’ordinamento la riforma Madia della dirigenza, anche se il caso Consip sembra stia contribuendo a capire meglio quali controindicazioni vi siano a nomine dovute a fiducia e fedeltà, visto quanto espongono a pressioni indebite dirigenti la cui carriera, il cui stesso lavoro (e dunque reddito) dipenda troppo dalla politica.

4 commenti:

  1. :-)
    Quello descritto non è certo un caso isolato ma allo stesso tempo non rappresenta l'unica motivazione delle nomine fiduciarie.
    Personalmente concordo ... nomine fiduciarie ridotte ad ECCEZIONE (anche con un limite percentuale se non si riescono ad elencare), diciamo meno del 5% .... e pian piano tutto torna a regime

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  2. chi lavora effettivamente nei Comuni sa che la realtà è, purtroppo, anche più sgradevole di quella che emerge dalla sentenza citata. Molti vivono effettivamente sotto ricatto. Segretari e dirigenti devono piegarsi sempre e comunque alla volontà dei politicanti e gli stessi 110 non hanno alcuna possibilità di dissentire. Un disastro che la politica ha creato e vuole mantenere con l'azione di Anci e, per quanto riguarda i segretari comunali, del loro sindacato più rappresentativo che da sempre viaggia a braccetto con anci.

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  3. La nomina fiduciaria di un alter dovrebbe essere consentita solo nei casi in cui il politico potrebbe avocare a sé l'incarico.

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  4. carmelo lo piccolo6 marzo 2017 10:21

    Il legame tra Politica ed Alta Dirigenza, per cui gli incarichi amministrativi di vertice vengono di fatto assegnati con l'unico criterio dell' "intuitu personae", non verrà mai meno, come ci insegna la scienza sociologica da Weber in poi. E' la distinzione tra politica e gestione che è ambigua e si presta oggettivamente a varie pratiche elusive, ma che è fondamentale per giustificare trattamenti retributivi francamente spropositati a favore della Dirigenza, che poi fanno "media" e incrementano la già pessima reputazione di cui è vittima il lavoratore pubblico. A mio avviso si deve completamente capovolgere tutto il paradigma organizzativo del lavoro pubblico, i Dirigenti sono solo formalmente responsabili dei risultati dell'azione amministrativa, in quanto si limitano ad eseguire gli indirizzi gestionali che il vertice politico impartisce, per cui il vero responsabile di un ufficio pubblico è il Sindaco, Assessore, Presidente di Regione, Ministro, ecc. pro - tempore in carica. La vera riforma della Pubblica Amministrazione dovrebbe essere questa!

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