Unioni di #comuni, il #caos del ddl #Delrio

Il disegno di legge volto allo svuotamento delle province ed alla parziale riforma dell’assetto delle autonomie locali, ad iniziativa del Ministro Graziano Delrio è stato sostanzialmente stravolto dall’esame in Commissione Affari Costituzionali alla Camera.

E’ la conferma che il testo iniziale del ddl era di qualità scadente, anzi pessima, sia al livello di visione della riforma, sia delle soluzioni tecniche adottate. Altrimenti, il Parlamento non si sarebbe prodotto in una quasi totale revisione del testo.

Il fatto, purtroppo, è che, dato l’impianto iniziale assolutamente confusionario, ai limiti della legittimità costituzionale e influenzato dall’intento populistico e demagogico di mostrare sia ai cittadini, sia, soprattutto, al drappello di giornalisti capeggiato da Sergio Rizzo che il Governo abolisce le province per davvero, anche lo stravolgimento dell’obbrobrioso testo iniziale del ddl rimane fortemente influenzato dalla pessima qualità iniziale della norma e dalla necessità di “fare presto”.

Altro esiziale difetto del disegno di legge è incidere sugli assetti dell’organizzazione locale, toccando solo alcune corde, province, città metropolitane e unioni di comuni, creando un “fuori contesto”, una normativa non solo pasticciata in sé, ma di difficile coordinamento col d.lgs 267/2000. E’ evidente a chiunque, tranne ai demagoghi, che una simile riforma dell’ordinamento locale si sarebbe dovuta porre in essere rivedendo il testo unico degli enti locali.

Uno dei punti “cardini” dell’intervento normativo consiste nel “rilancio” delle unioni di comuni, viste come il fulcro attorno al quale consentire di assorbire il colpo dell’eliminazione dell’ente di area vasta, la provincia, e, al contempo, potenziare il funzionamento dei piccoli comuni, fornendo loro un sistema di aggregazione.

E’ un’idea perdente e persa in partenza, forse fin troppo condizionata da sparute esperienze funzionali di unioni di comuni operanti in Emilia Romagna, poste dal Ministro Delrio, che conosce bene quei luoghi e quelle esperienze, come paradigma di efficienza, ma senza tenere conto che le realtà amministrative italiane non possono ricondursi a quelle di contesti limitati e, per altro, del tutto peculiari.

Le unioni di comuni in Italia sono solo 370, aggregano pochissimi comuni e, soprattutto, non hanno fin qui centrato nemmeno da lontano (salvo rarissime eccezioni) gli obiettivi fondamentali previsti: razionalizzazione dei costi attraverso economie di scala, irrobustimento degli uffici e miglioramento dei servizi ai cittadini.

Le unioni di comuni restano troppo piccole e inadeguate per poter gestire funzioni di “area vasta”: una rete di strade e trasporti, così come una programmazione scolastica non possono essere governati da aggregazioni di piccoli comuni, territorialmente comunque estremamente piccole. Soprattutto, le unioni non possono essere una sostituzione delle province, per la semplicissima ragione che esse sono chiamate a svolgere servizi intercomunali, ma non certo sovracomunali: ad esempio, consentire a più piccoli comuni di unire gli agenti di polizia municipale per creare il corpo, non certo svolgere funzioni di programmazione territoriale e di coordinamento.

Allo stesso tempo, le unioni hanno rimediato solo in minima parte alle insufficienze organizzative, finanziarie e di competenze dei piccoli comuni, rivelandosi, alla fine, non unioni che fanno la forza, ma la sommatorie di debolezze e precarietà, che restano tali anche se unite tra loro. Né le unioni sono il “ponte” verso la riduzione del numero dei comuni, attraverso la loro fusione.

Dunque, il ddl, anche dopo lo stravolgimento seguente all’esame in Commissione alla Camera, continua ad insistere su uno strumento vuoto e poco utile, che può abbagliare solo la fantasia dei giornalisti-demagoghi, che poco sanno del funzionamento effettivo degli enti locali.

Tipologia delle unioni. Il testo esitato dalla Commissione cerca di mettere ordine nell’inestricabile caos sulla disciplina delle unioni, determinato dalle estemporanee manovre finanziarie estive degli ultimi anni, abolendo:

a)      i commi 2, 4, 5 e 6 dell'articolo 19 del d.l. 95/2012, convertito in legge 135/2012;

b)      i commi da 1 a 13 dell'articolo 16 del d.l. 138/2011, convertito in legge 148/2011.

Insomma, viene quasi del tutto azzerata la disciplina normativa degli ultimi anni relativa alle unioni e, in particolare:

a)                  la distinzione tra le unioni “ordinarie”, disciplinate dall’articolo 32 del d.lgs 267/2000 e le unioni di “diritto speciale”, scaturenti dall’applicazione delle norme abolite sopra;

b)                 l’articolo 32 del d.lgs 267/2000 torna ad essere la fonte primaria delle unioni di comuni. Comprese quelle che riguardano i comuni con popolazione fino a 1000 abitanti;

c)                  le convenzioni previste dall’articolo 30 del d.lgs 267/2000 tornano ad essere una forma associativa alternativa alle unioni, poiché viene eliminato l’obbligo di convertirle in unioni se entro la scadenza della durata della convenzione stessa non si comprovasse il conseguimento di significativi livelli di efficacia ed efficienza nella gestione (come previsto dall’articolo 16, comma 12, del d.l. 138/2011, che si intende abolire);

d)                 i comuni aderenti alle unioni conservano le giunte, per effetto dell’intenzione di abolire l’articolo 16, comma 13, del d.l. 138/2011. Nei comuni con popolazione fino a 1.000 abitanti gli assessori possono essere 2; nei comuni con popolazione compresa tra i 1.001 e i 10.000 abitanti, il numero degli assessori non potrà essere superiore a 4.

e)                  la disciplina degli organi di governo e dell’organizzazione non starà più nell’articolo 16 del d.l. 138/2013, ma nella legge scaturente dall’approvazione del ddl Delrio.

f)                   resta vigente l’obbligo, previsto dall’articolo 14, comma 28, del d.l. 78/2010, convertito in legge 122/2010 in capo ai comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti, ovvero fino a 3.000 abitanti se appartengono o sono appartenuti a comunità montane, esclusi i comuni il cui territorio coincide integralmente con quello di una o di più isole e il comune di Campione d'Italia, di esercitare obbligatoriamente in forma associata, mediante unione di comuni o convenzione, le funzioni fondamentali dei comuni, ad esclusione tenuta dei registri di stato civile e di popolazione e compiti in materia di servizi anagrafici nonchè in materia  di servizi elettorali, nell'esercizio delle funzioni di competenza statale. Se l'esercizio delle funzioni comunali è legato alle tecnologie dell'informazione e della comunicazione, i comuni le esercitano obbligatoriamente in forma associata, (fermo restando che tali funzioni comprendono la realizzazione e la gestione di infrastrutture tecnologiche, rete dati, fonia, apparati, di banche dati, di applicativi software, l'approvvigionamento di licenze per il software, la formazione informatica e la consulenza nel settore dell'informatica).

Resta immanente ed inevitabile una domanda: perché non si è completato lo sforzo, eliminando anche le disposizioni sulle unioni di comuni contenute nell’articolo 14 del d.l. 78/2010, riportando l’’intera disciplina nell’articolo 32 del d.l. 267/2000, facendo davvero un po’ di ordine?

Perché, ancora, mischiare la disciplina delle unioni di comuni con quella dei comuni stessi, intervenendo sulla composizione delle giunte nei comuni con meno di 10.000 abitanti?

Domande che dimostrano ulteriormente la velleitarietà del ddl Delrio e l’errore drammatico di non effettuare la riforma intervenendo sul d.lgs 267/2000.

Organi e organizzazione. L’articolo 32 del d.lgs 267/2000 viene, comunque, coinvolto nella riforma, con specifico riferimento ad organi, statuto ed organizzazione, anche se su quest’ultima vi sono particolari disposizioni che paiono destinate a rimanere “residenti” nel ddl Delrio.

Si prevede una singolare modifica del comma 3 dell’articolo 52 del Tuel, il cui testo attualmente prevede che il numero dei consiglieri delle unioni di comuni non risulti superiore a quello previsto per i comuni con popolazione pari a quella complessiva dell’ente. Ebbene, il nuovo testo vuole affidare allo statuto delle unioni la fissazione del numero dei consiglieri, eliminando il tetto attualmente vigente.

Non è un banale dettaglio. Il Ministro Delrio e tutta la stampa demagogico-generalista presentano l’iniziativa legislativa come una “razionalizzazione” e “riduzione dei costi” (salvo non avere idea di quali risparmi conseguire e negare l’evidenza, invece sottolineata dalla Corte dei conti, che non vi sarà alcun risparmio). Ma, se le unioni di comuni moltiplicassero il numero dei consiglieri, come in effetti il ddl Delrio consente, esploderebbe all’improvviso la spesa per i rimborsi chilometrici. E’ vero che le cariche nelle unioni sono e restano gratuite, ma i rimborsi spesa rimangono. E costano, non poco.

Una revisione del comma 4 dell’articolo 32 del d.lgs 267/2000 assegna allo statuto dell’unione il compito di stabilire le modalità di funzionamento degli organi e di disciplinarne i rapporti.

Stranamente, dunque, le modalità di funzionamento degli organi, in particolare il consiglio, non sono rimesse alla più semplice e lineare potestà regolamentare, come avviene nei comuni, bensì alla complessa e rigida fonte statutaria. Non si comprende, poi, cosa si intenda per la disciplina “dei rapporti” tra organi. Sarà facile incorrere nell’errore di ritenere che gli statuti delle unioni potranno interessarsi dell’attribuzione delle competenze tra organi, cosa che, invece, è riservata alla legge.

Il nuovo testo dell’articolo 32, comma 4, del d.lgs 267/2000, come delineato dall’esame del ddl Delrio in commissione, chiarisce, poi che in fase di prima istituzione lo statuto dell'unione è approvato dai consigli dei comuni partecipanti; mentre le successive modifiche sono approvate dal consiglio dell'unione.

Aggiunge il comma 3 del nuovo testo dell’articolo 18 del ddl Delrio che lo statuto dell'unione dei comuni deve altresì rispettare i principi di organizzazione e di funzionamento, le soglie demografiche minime eventualmente disposte con legge regionale e assicurare la coerenza con gli ambiti territoriali dalle medesime previsti.

Sul piano dell’organizzazione, il ddl Delrio cerca di chiarire come reperire il soggetto chiamato a svolgere le funzioni di segretario dell’unione. Si stabilisce che il segretario è nominato dal presidente, il quale lo sceglie tra i segretari dei comuni facenti parte dell'unione dei comuni. Tuttavia, restano salvi gli incarichi per le funzioni di segretario già affidati ai dipendenti delle unioni o dei comuni anche ai sensi del comma 557 dell'articolo 1 della legge 311/2004. E’ da immaginare che tale salvezza valga solo fino alla naturale scadenza degli incarichi.

Ai segretari delle unioni di comuni si applicano le disposizioni di cui all'articolo 8 della legge 93/1981: potranno, cioè, rogare i contratti, nell’interesse dell’unione. Si tratta di una precisazione pleonastica, ma almeno elimina dubbi circa le funzioni dei segretari.

Dubbi che, invece, sono alimentati dall’articolo 20-bis aggiunto dalla Commissione Affari costituzionali al Ddl, ai sensi del quale alcune attività possono essere svolte dalle unioni di comuni in forma associata anche a vantaggio dei comuni che le costituiscono. Sin tratta:

a)                  delle funzioni di responsabile anticorruzione. Secondo l’attuale testo, esse “sono svolte da un funzionario nominato dal presidente dell'unione tra i funzionari dell'unione e dei comuni che lo compongono”. Salta, dunque, la coincidenza tra segretario comunale e responsabile della prevenzione della corruzione, disposta dall’articolo 1, comma 7, della legge 190/2012. Non si capisce, in effetti, però, perché se segretario dell’unione è necessariamente uno dei segretari degli enti, quale sia la ratio della scelta di attribuire al presidente dell’unione tale potere di nomina e, soprattutto, perché i segretari dei comuni debbano necessariamente portare sulle spalle il notevole peso delle competenze anticorruzione, ma se, per caso, siano chiamati a svolgere funzioni di segretario di unione, tali competenze di fatto le dismetteranno;

b)                 delle funzioni di responsabile per la trasparenza, che anch’esse sono svolte da un funzionario nominato dal presidente dell'unione tra i funzionari dell'unione e dei comuni che lo compongono. Valgono interamente le considerazioni critiche di cui sopra.

c)                  delle funzioni dell'organo di revisione per le unioni formate da comuni che complessivamente non superano i 10.000 abitanti: sono svolte da un unico revisore, mentre per le unioni che superano tale limite da un collegio di revisori;

d)                 delle funzioni di competenza dell'organo di valutazione e di controllo di gestione, le quali sono attribuite dal presidente dell'unione, sulla base di apposito regolamento approvato dall'unione.

Organi e status. Si precisa che il presidente dell'unione:

a) svolge le funzioni proprie del sindaco, quale autorità locale di protezione civile, previste dall'articolo 15, comma 3, della legge 225/1992 sul territorio dei comuni che hanno conferito all'unione la funzione fondamentale della protezione civile;

b) ove previsto dallo statuto, svolge le funzioni del sindaco di cui all'articolo 2 della legge 65/1986, sul territorio dei comuni che hanno conferito all'unione la funzione fondamentale della polizia municipale.

In questo ultimo caso, quando cioè sia stato deciso da parte delle unioni di conferire l’esercizio associato delle funzioni di polizia municipale all’unione di comuni, le disposizioni di cui agli articoli 57, comma 1, lettera b), del Codice di procedura penale, e dell'articolo 5, comma 1, della legge 65/1986, relative all'esercizio delle funzioni di polizia giudiziaria nell'ambito territoriale di appartenenza del personale della polizia municipale, si intendono riferite all’unione di comuni.

Per il primo mandato amministrativo successivo alla costituzione dell’unione, agli amministratori del nuovo comune nato dalla fusione di più comuni cui hanno preso parte comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti e agli amministratori delle unioni di comuni comprendenti comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti si applicano le disposizioni in materia di ineleggibilità, incandidabilità e incompatibilità previste dalla legge per i comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti.

In ogni caso, ribadisce anche il ddl Delrio, tutte le cariche nell'unione sono esercitate a titolo gratuito.

Personale e patto di stabilità. Allo scopo di incentivare la costituzione delle unioni, il ddl prevede un trattamento privilegiato sui costi del personale, volto, soprattutto, ad evitare la duplicazione delle misure di contenimento della spesa.

Pertanto si chiarisce che ai fini del calcolo dell'incidenza della spesa di personale di cui all'articolo 76, comma 7, del d.l. 112/2008, convertito in legge 133/2008 (il 50% del totale delle spese correnti) non si considerano le spese di personale trasferito dai comuni all'unione per l'esercizio delle funzioni affidate. Detta incidenza resterà ovviamente da calcolare per ciascun comune singolo.

L’emendamento introduce un altro chiarimento: qualora i comuni trasferiscano all’unione proprio personale le risorse già quantificate sulla base degli accordi decentrati, e destinate nel precedente anno dal comune a finanziare istituti contrattuali collettivi ulteriori rispetto al trattamento economico fondamentale, confluiscono nelle corrispondenti risorse dell'unione, destinate al finanziamento del trattamento economico accessorio.

Infine, le disposizioni normative previste per i piccoli comuni si estenderanno alle unioni composte da comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti. Non si capisce, però se si tratta di unioni costituite esclusivamente da tali comuni o se ne basti qualcuno.