Le incostituzionalità reiterate dei tagli agli enti locali e della riforma delle Province

Sono due gli insegnamenti che indirettamente derivano dalla sentenza della Corte costituzionale 6 giugno 2016, n. 129: il primo è il fallimento totale del “governo dei tecnici” guidato da Mario Monti; il secondo è la totale incostituzionalità della riforma delle province.

La sentenza, come è noto, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’articolo 16, comma 6 [1] , del d.l. 95/2012, convertito in legge 125/2012, cioè la celeberrima “spending review” di Monti.
L’effetto di quel comma 6 era stato quello di azzerare trasferimenti statali ai comuni, a titolo di “fondo sperimentale di riequlibrio” per un importo di 2,25 miliardi nel 2013.
La Consulta ha considerato incostituzionale la norma, per la principale ragione che l’azzeramento nel 2013 del fondo sperimentale di riequilibrio in favore dei comuni è stato fissato unilateralmente dal Governo con un criterio irrazionale e, soprattutto, senza sentire gli enti interessati. La sentenza dispone, infatti:
a) “ Nessun dubbio che le politiche statali di riduzione delle spese pubbliche possano incidere anche sull’autonomia finanziaria degli enti territoriali. Tuttavia tale incidenza deve essere ”mitigata”, attraverso la garanzia del coinvolgimento degli enti ”nella fase di distribuzione del sacrificio e nella decisione sulle relative dimensioni quantitative, e non può essere tale da rendere impossibile lo svolgimento delle funzioni degli enti in questione ”;
b) non è possibile “ giustificare l’esclusione sin dall’inizio di ogni forma di coinvolgimento degli enti interessati, tanto più se il criterio posto alla base del riparto dei sacrifici non è esente da elementi di dubbia razionalità, come è quello delle spese sostenute per i consumi intermedi. In effetti, non appare destituita di fondamento la considerazione, sviluppata dal giudice rimettente, che nella nozione di «consumi intermedi» possono rientrare non solo le spese di funzionamento dell’apparato amministrativo – ciò che permetterebbe al criterio utilizzato di colpire le inefficienze dell’amministrazione e di innescare virtuosi comportamenti di risparmio -, ma, altresì, le spese sostenute per l’erogazione di servizi ai cittadini. Si tratta, dunque, di un criterio che si presta a far gravare i sacrifici economici in misura maggiore sulle amministrazioni che erogano più servizi, a prescindere dalla loro virtuosità nell’impiego delle risorse finanziarie ”.
Fallimento del Governo Monti. Questa sentenza 129/2016 è soltanto l’ultima di una lunghissima serie di pronunce della Consulta che hanno colpito in vario modo e misura una serie molto ampia di “riforme” del Governo Monti. Tra esse, ricordiamo, ad esempio, la sentenza che ha bocciato la riforma delle province targata Monti (220/2013); la sentenza che ha dichiarato l’incostituzionalità del blocco della contrattazione nel pubblico impiego (178/2015); la sentenza che ha dichiarato incostituzionale la sanatoria agli incarichi dirigenziali senza concorso nelle Agenzie (37/2015); la sentenza che ha bocciato il blocco dell’indicizzazione delle pensioni (70/2015); la sentenza che ha dichiarato incostituzionale il contributo di solidarietà imposto alle pensioni di importo superiore ai 90.000 euro (116/2013).
E si trattava di un “governo dei professori”, ritenuto, cioè, particolarmente autorevole e capace, perché composto, appunto, da tecnici, spesso provenienti dalle aule delle università, nonché molte volte autori di volumi vitatissimi sulle materie di loro competenza e non di rado editorialisti di giornali e riviste, come l’ex premier Monti per primo.
Le sentenze sono solo la punta di un iceberg di un anno e poco più di un governo del tutto fallimentare, il cui unico colpo d’ala, utile per far uscire l’Italia dalle secche dello spread, fu la riforma-Fornero delle pensioni, che è costata le centinaia di migliaia di esodati.
Dopo di che, nulla di davvero utile per il Paese. Eppure, si è trattato del Governo propostosi alla Ue e alla Bce come quello disposto ad attuare le indicazioni della famosa lettera spedita proprio dalla Bce all’Italia nell’agosto del 2011, per imporre le famose salvifiche “riforme strutturali” che avrebbero rilanciato il Paese.
La realtà, purtroppo spesso abbastanza tardi, giunge inesorabilmente a presentare il conto. L’esperienza del “governo dei professori” è un fallimento attestato in modo incontestabile dalla quantità industriale di sentenze della Consulta che ne ha bocciato gran parte delle iniziative, oltre che dall’altro elemento di realtà innegabile, cioè il perdurare della stagnazione economica del Paese.
La cosa ancora più grave e rilevante è che il “governo dei tecnici” è stato il primo di una lunga serie di governi (siamo giunti al terzo consecutivo) sostanzialmente imposti dall’alto, attribuiti alla responsabilità di un premier non legittimato dalla vittoria alle elezioni del partito che lo ha espresso e che hanno ottenuto la fiducia da una maggioranza parlamentare frutto di un compromesso (altri direbbero “inciucio”) tra forze politiche antitetiche, unite dal collante della conservazione del potere. Così antitetiche da trasformare il processo legislativo e di formazione dell’indirizzo politico, già di per sé complesso e delicato, in una contrattazione continua e, per altro, al ribasso, sì da portare a “riforme” di qualità men che pessima, come quella delle province, senza nemmeno riuscire a formulare con molti migliori risultati riforme come quella degli appalti o del lavoro pubblico o, ancora, della Costituzione.
Anche se gli ultimi governi sono caratterizzati da un tasso di politicità superiore, certi schemi inaugurati da Monti sono ancora pienamente operanti: l’attenzione a “riforme strutturali” realizzate per lo più in modo frettoloso; la maggioranza instabile ed innaturale che sorregge l’azione del Governo; la sostanziale abdicazione del Parlamento alla funzione di controllo e di iniziativa legislativa, passata integralmente in mano al Governo con lo schema dei decreti legge e delle deleghe legislative; l’attenzione ad una spending review più enunciata che realizzata e, quando realizzata, portata avanti in modo inefficace o costituzionalmente illegittimo.
Da questi schemi ancora non si riesce a venir fuori, come dimostra l’insistenza spasmodica, degna di miglior destinazione, sulla concentrazione delle stazioni appaltanti come strumento di controllo della spesa.
Incostituzionalità della riforma delle province. La sentenza della Consulta 129/2016 è chiarissima nell’indicare i punti di incostituzionalità della sottrazione di 2,25 miliardi nel 2013 ai comuni.
Pare, però, del tutto evidente che i medesimi ragionamenti debbano valere per la devastante manovra economica compiuta a carico delle province dalla legge 190/2014 che, come noto, impone a regime dal 2017 un prelievo forzoso alla spesa di questi enti di 3 miliardi. Il tutto, ancora come arcinoto, condito da una serie di corollari:
a) un blocco delle assunzioni che dura da un anno e mezzo, che sta mettendo in seria difficoltà i comuni;
b) la conduzione forzata alla violazione del patto di stabilità per 8 città metropolitane su 10 e per 47 province su 76 delle regioni a statuto ordinario, con l’apertura della strada verso il dissesto; lo sforamento delle province ammonta a 549 milioni, mentre per le città metropolitane è di 367 milioni, per un totale di sforamento di 916 milioni;
c) la lentissima, mal congegnata, peggio eseguita, ricollocazione dei dipendenti provinciali mandati forzosamente in sovrannumero, che non assicura per nulla la salvaguardia dalla messa in disponibilità e del licenziamento;
d) la devastante riduzione dei servizi resi, che ha implicato a macchia di leopardo l’interruzione delle asfaltature delle strade provinciali, delle manutenzioni nelle scuole, delle acquisizioni dei banchi e delle sedie per gli allievi, lo stop ai servizi di trasporto per i disabili e di assistenza scolastica per i disabili sensoriali.
Sugli effetti devastanti del prelievo forzoso forfettario imposto dalla legge 190/2014 alle province indirettamente ha già detto la sua la Consulta con la sentenza 10/2016 [2] , che ha dichiarato l’incostituzionalità di tagli lineari alle province disposti dalla regione Piemonte indicando, tra le varie motivazioni: “ In assenza di adeguate fonti di finanziamento a cui attingere per soddisfare i bisogni della collettività di riferimento in un quadro organico e complessivo, è arduo rispondere alla primaria e fondamentale esigenza di preordinare, organizzare e qualificare la gestione dei servizi a rilevanza sociale da rendere alle popolazioni interessate. In detto contesto, la quantificazione delle risorse in modo funzionale e proporzionato alla realizzazione degli obiettivi previsti dalla legislazione vigente diventa fondamentale canone e presupposto del buon andamento dell’amministrazione, cui lo stesso legislatore si deve attenere puntualmente ”.
Alla luce della sentenza 129/2016 della Consulta, qualche considerazione ulteriore sulla riforma delle province deve essere compiuta.
L’articolo 16, comma 6, ha avuto il deleterio effetto di tagliare, per il solo 2013, ai comuni 2,25 miliardi, su un aggregato totale della spesa comunale di 68 miliardi: un taglio di circa il 3,3%; la cifra assoluta è rilevantissima, nonostante se la si ripartisse trasversalmente tra gli 8.100 enti il sacrificio medio sarebbe di 277,8 mila euro.
La legge 190/2014, invece, preleva a regime (non si tratta di un taglio: i denari “requisiti” alle province sono spesi ad altro titolo dallo Stato, ecco perché le imposte provinciali non sono state ridotte) 3 miliardi su un aggregato di spesa di circa 10 miliardi, cioè il 30% del totale e lo fa a regime e non per un solo anno; ripartendo trasversalmente il prelievo forzoso tra le 107 province il sacrificio medio sarebbe di 29,411 milioni ad ente.
E occorre aggiungere che mentre per i comuni l’azzeramento del fondo sperimentale di riequilibrio è stato successivamente compensato dall’introduzione del fondo di solidarietà comunale, per le province il fondo sperimentale di riequlibrio è stato totalmente e per sempre azzerato, con una riduzione a regime di altri 1,5 miliardi alle loro entrate e spese.
Non c’è, come si vede, proporzione alcuna nel confronto dell’entità degli interventi tra comuni e province. Ma, al di là di questi elementi, fortemente indicativi della totale irrazionalità con la quale la legge 190/2014 è intervenuta, elemento questo, da solo, indice di evidentissima incostituzionalità della norma, è acclarato:
a) che il prelievo forzoso imposto alle province non ha assicurato alcun contraddittorio con le province stesse, essendo stato imposto unilateralmente dal Governo e dal Parlamento; ed è uno dei vizi rilevati dalla sentenza 129/2016 rispetto all’articolo 16, comma 6, del d.l. 95/2012;
b) che il prelievo forzoso, sul piano economico, si dimostra ancora più irrazionale dell’articolo 16, comma 6, del d.l. 95/2012, il quale ha fondato il taglio al fondo sperimentale di riequilibrio 2013 per i comuni sul criterio dei consumi intermedi; tale criterio, infatti, insegna la Consulta, dovrebbe essere solo sussidiario e non principale perché nella spesa per consumi intermedi si nasconde anche la spesa per i servizi da erogare ai cittadini. Se è irrazionale, allora, un taglio di tale natura per i comuni, ben più grave è un prelievo forzoso pari al 30% della spesa complessiva delle province, perché esso sicuramente (come accertato dalla sentenza della Consulta 10/2016) impedisce di rendere i servizi di competenza.
Ovviamente, non vi sarà reazione alcuna, sul piano pratico, alla sentenza 129/2016 che, unita alla 19/2016 e alla 188/2015, rivela il contrasto frontale e irrimediabile della manovra finanziaria imposta alle province dalla legge 190/2014, per obbedire allo slogan populista della necessità di eliminare un ente ritenuto inutile.
Le province, a differenza dei comuni, non si sono messe nelle condizioni di rilevare le evidenti illegittimità della legge 190/2014.
Pertanto, resta operante una riforma irrazionale, inefficace, controproducente e molto più inutile della presunta inutilità degli enti cui è stata diretta, anche se tutto ciò contrasta con le minime logiche del buon senso e del buon andamento dell’attività amministrativa.

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[1] Se ne riporta il testo:
“ 6. Il fondo sperimentale di riequilibrio, come determinato ai sensi dell'articolo 2 del decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23, il fondo perequativo, come determinato ai sensi dell'articolo 13 del medesimo decreto legislativo n. 23 del 2011, ed i trasferimenti erariali dovuti ai comuni della Regione Siciliana e della Regione Sardegna sono ridotti di 500 milioni di euro per l’anno 2012 e di 2.250 milioni di euro per l'anno 2013 e 2.500 milioni di euro per l'anno 2014 e 2.600 milioni di euro a decorrere dall’anno 2015. Per gli anni 2012 e 2013 ai Comuni, di cui all'articolo 1, comma 1, del decreto-legge 6 giugno 2012, n. 74, convertito, con modificazioni, dalla legge 1° agosto 2012, n. 122, non si applicano le disposizioni recate dal presente comma, fermo restando il complessivo importo delle riduzioni ivi previste di 500 milioni di euro per l'anno 2012 e di 2.250 milioni di euro per l'anno 2013. Le riduzioni da imputare a ciascun comune sono determinate, tenendo conto anche delle analisi della spesa effettuate dal commissario straordinario di cui all’articolo 2 del decreto-legge 7 maggio 2012, n. 52, convertito,con modificazioni, dalla legge 6 luglio 2012, n. 94, degli elementi di costo nei singoli settori merceologici, dei dati raccolti nell’ambito della procedura per la determinazione dei fabbisogni standard, nonché dei fabbisogni standard stessi, e dei conseguenti risparmi potenziali di ciascun ente, dalla Conferenza Stato-città ed autonomie locali, sulla base dell’istruttoria condotta dall’ANCI, e recepite con decreto del Ministero dell’interno entro il 15 ottobre 2012, relativamente alle riduzioni da operare nell'anno 2012. Le riduzioni da applicare a ciascun comune a decorrere dall'anno 2013 sono determinate, con decreto di natura non regolamentare del Ministro dell'interno, in proporzione alla media delle spese sostenute per consumi intermedi nel triennio 2010-2012, desunte dal SIOPE, fermo restando che la riduzione per abitante di ciascun ente non può assumere valore superiore al 250 per cento della media costituita dal rapporto fra riduzioni calcolate sulla base dei dati SIOPE 2010-2012 e la popolazione residente di tutti i comuni, relativamente a ciascuna classe demografica di cui all'articolo 156 del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267. In caso di incapienza, sulla base dei dati comunicati dal Ministero dell’interno, l’Agenzia delle entrate provvede al recupero delle predette somme nei confronti dei comuni interessati all’atto del pagamento agli stessi comuni dell’imposta municipale propria di cui all’articolo 13 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214. Le somme recuperate sono versate allo Stato contestualmente all’imposta municipale propria riservata allo Stato. Qualora le somme da riversare ai comuni a titolo di imposta municipale propria risultino incapienti per l’effettuazione del recupero di cui al quarto periodo del presente comma, il versamento al bilancio dello Stato della parte non recuperata è effettuato a valere sulle disponibilità presenti sulla contabilità speciale n. 1778 “Agenzia delle entrate – Fondi di Bilancio” che è reintegrata con i successivi versamenti dell’imposta municipale propria spettante ai comuni ”.

[2] Sul punto, L. Oliveri, “Riforma delle province bocciata dalla Consulta”, http://luigioliveri.blogspot.it/2016/01/riforma-delle-province-bocciata-dalla.html.