blOgLIVERI: Relazioni sindacali oggi vigenti, in attesa del nuovo Ccnl

Il rafforzamento del ruolo dei dirigenti come datori di lavoro a tutti gli effetti è uno degli aspetti di maggiore rilevanza del d.lgs 150/2009. Esso comporta la conseguenza della riduzione sensibile di spazi di disciplina del rapporto di lavoro prima assegnati alla contrattazione decentrata, spazi, a loro volta, compressi dall’assegnazione, da parte della riforma, di una rilevante quantità di materie alla fonte legislativa.

Dal d.lgs 150/2009, dunque, emerge in modo indiscutibile una ricomposizione della funzione della contrattazione decentrata, anche se in modo piuttosto frastagliato e di difficile ricostruzione, considerando, anche, la necessità di confrontare quanto emerge dall’analisi della normativa con l’attuale spettro delle materie di contrattazione (ma anche concertazione ed informazione), come definito dai vigenti contratti collettivi.

I dati relativi alle materie oggetto o sottratte alla contrattazione che emergono dall’insieme delle norme del d.lgs 150/2009 e del d.lgs 165/2001, come dal primo riformato, possono essere sintetizzati come segue:

Fasce di valutazione.

L'articolo 19 del d.lgs 150/2009 è stato riformato dal d.lgs 74/2017, che ha eliminato le fasce di valutazione coattivamente imposte dalla precedente stesura del testo dell'articolo.

Ora la disposizione prevede: "Il contratto collettivo nazionale, nell'ambito delle risorse destinate al trattamento economico accessorio collegato alla performance ai sensi dell'articolo 40, comma 3-bis, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, stabilisce la quota delle risorse destinate a remunerare, rispettivamente, la performance organizzativa e quella individuale e fissa criteri idonei a garantire che alla significativa differenziazione dei giudizi di cui all'articolo 9, comma 1, lettera d), corrisponda un'effettiva diversificazione dei trattamenti economici correlati".

Il Ccnl potrebbe lasciare spazi alla contrattazione decentrata, ma è tutto è ad oggi (ottobre 2017) ancora incerto e rimesso al modo col quale le parti contrattuali tratteranno la questione.

Poteri datoriali. La contrattazione decentrata, tuttavia, non può dettare alcuna regola negli ambiti che la normattiva ha espressamente riservato al datore di lavoro pubblico.

Rientrano specificamente nell’ambito dei poteri datoriali, sottratto alla contrattazione decentrata e sottoposto alla sola informazione:

1. le determinazioni per l'organizzazione degli uffici; si tratta della micro organizzazione (assetti della distribuzione interna del personale assegnato ai dirigenti, mobilità interna, determinazione degli orari di servizio, ecc…);

2. le misure inerenti alla gestione dei rapporti di lavoro; si tratta degli atti di conformazione della prestazione lavorativa dei dipendenti. Sono, nella sostanza, gli atti datoriali assunti nell’esercizio della supremazia gerarchica di diritto privato propria del datore di lavoro, per effetto della quale il datore, nel rispetto dei profili professionali dei dipendenti e dei piani di lavoro (obiettivi fissati sulla base del ciclo di gestione della performance) specifica come il lavoratore debba adempiere al diritto di credito lavorativo, maturato per effetto della stipulazione del contratto di lavoro. In particolare:

a. tra tali atti rientrano le misure inerenti la gestione delle risorse umane nel rispetto del principio di pari opportunità, nonchè la direzione, l'organizzazione del lavoro nell'ambito degli uffici;

b. tali atti e misure sono assunti in via esclusiva dagli organi preposti alla gestione; ciò significa la totale esclusione degli organi di governo, ma, ovviamente, anche della contrattazione;

c. come relazione “industriale”, resta salva la sola informazione ai sindacati, ove prevista nei contratti di cui all'articolo 9 del d.lgs 165/2001;

3. la proposizione quali-quantitativa dei dipendenti necessari ai compiti degli uffici. In particolare, spetta ai dirigenti-datori la determinazione dei profili professionali, che, dunque, non deve essere influenzata da ragioni di opportunità per percorsi di carriera, bensì da concrete necessità operative;

4. la valutazione del personale assegnato ai propri uffici, nel rispetto del principio del merito, ai fini:

a. della valutazione della performance individuale;

b. della progressione economica, oggettivamente collegata alla performance;

c. della progressione tra le aree;

d. della corresponsione di indennità e premi incentivanti;

5. la definizione del procedimento di mobilità volontaria, ai sensi dell’articolo 30 del d.lgs 165/2001, con l’espressione del nulla osta (atto gestionale del rapporto di lavoro e, dunque, non di competenza degli organi di governo);

6. l’individuazione delle eccedenze delle unità di personale ai sensi dell’articolo 33, comma 1, del d.lgs 165/2001, anche conseguente al nuovo sistema di programmazione triennale dei fabbisogni introdotto dal d.lgs 75/2017, da considerarsi un obbligo la cui violazione è valutabile ai fini della responsabilità per danno erariale;

7. l’adibizione del prestatore di lavoro alle mansioni per le quali è stato assunto o alle mansioni equivalenti nell'ambito dell'area di inquadramento ovvero a quelle corrispondenti alla qualifica superiore che abbia successivamente acquisito per effetto delle procedure selettive di cui all'articolo 35, comma 1, lettera a);

8. le autorizzazioni per gli incarichi, di cui all’articolo 53 del d.lgs 165/2001;

9. l’attivazione del procedimento disciplinare (il procedimento andrà curato poi esclusivamente dall'Ufficio per i procedimenti disciplinari, con l'eccezione del rimprovero verbale, a seguito della riforma disposta dal d.lgs 75/2017);

10. l’assegnazione degli incarichi nell’area delle posizioni organizzative e degli incarichi di responsabilità del procedimento ed ogni altro incarico rientrante tra quelli oggetto di premio, ai sensi dell’articolo 25 del d.lgs 150/2001;

11. il trattenimento o meno in servizio dai 65 ai 67 anni;

12. la risoluzione unilaterale del rapporto di lavoro al compimento dei 40 anni di contributi;

13. la concessione del part time;

14. l’adozione del sistema di valutazione.

Ovviamente, nei punti 1 e 2 del precedente elenco sono ricompresi una serie di atti, come autorizzazioni allo straordinario, ordini di servizio, sostituzioni, specificazione di incarichi, tutti in via generale rientranti nell’ampio potere di conformazione proprio del datore di lavoro.

Problema informazione. Se risulta, allora, chiaro che gli atti rientranti negli ambiti dell’elenco di cui al precedente paragrafo non possono essere oggetto di contrattazione, si pone il problema della forma di partecipazione sindacale da assicurare, consistente oggi per gli atti sopra richiamati nella sola informazione. Come visto, rispetto alle misure inerenti alla gestione dei rapporti di lavoro resta salva l’informazione ai sindacati, ove prevista nei contratti di cui all'articolo 9 del d.lgs 165/2001. Quest’ultima disposizione stabilisce: “fermo restando quanto previsto dall'articolo 5, comma 2, i contratti collettivi nazionali disciplinano le modalità e gli istituti della partecipazione”.

Pertanto, i contratti collettivi nazionali non potranno introdurre una relazione industriale diversa dall’informazione, con riferimento agli atti di gestione dei rapporti di lavoro. Tuttavia, se i contratti nazionali si avvarranno della facoltà loro concessa dalla legge, l’azione datoriale potrebbe, comunque, risultare soggetta a restrizioni, forse non coerenti con la pienezza voluta dal legislatore.

In base al dettato della legge non potrebbe essere prevista la concertazione, dato il combinato disposto dell’art. 5 e dell’art. 9, così come modificati, del d.lgs. 165/2001. Se i contratti collettivi prevedessero sugli atti datoriali una forma di partecipazione diversa, come la concertazione, che più di una volta ha rivelato la debolezza del datore di lavoro pubblico, sarebbero per questi aspetti nulli per violazione degli articoli 5 e 9, applicandosi la sanzione prevista al comma 3-bis del nuovo articolo 2 del d.lgs. 165/2001. E’ vero , infatti, che un ricorso continuo e pervasivo alla concertazione per ogni minimo atto di conformazione non contribuirebbe alla celerità ed agilità dell’azione datoriale. Il “peso” delle organizzazioni sindacali, in apparenza alleggerito, potrebbe tornare a farsi sentire parecchio, se la contrattazione non utilizzerà la facoltà concessa dalla norma in modo corretto.

In ogni caso, non pare che nessuno degli atti enumerati dal 3 al 14 dell’elenco di cui al precedente paragrafo possa essere subordinato a nessun tipo di relazione industriale, informazione compresa.

Ulteriori materie escluse. La contrattazione decentrata non potrà, inoltre, occuparsi delle materie che la legge ha riservato a se stessa come fonte di produzione, né a quelle riservate alla contrattazione nazionale, salvo i poteri di delega di quest’ultima.

E’ possibile ricondurre alla sfera di intervento normativo pubblicistico e sulla base di questo alla competenza datoriale, con esclusione, dunque, di possibilità di regolamentazione da parte della contrattazione collettiva tanto nazionale quanto decentrata, i seguenti istituti:

a) gli atti fondamentali di organizzazione (regolamenti di organizzazione, regolamenti sull’ordinamento degli uffici e dei servizi) (articolo 2, comma 1, d.lgs. 165/2001);

b) l’individuazione degli uffici di maggiore rilevanza (articolo 2, comma 1, d.lgs. 165/2001);

c) i modi di conferimento degli incarichi di direzione degli uffici di maggiore rilevanza (articolo 2, comma 1, d.lgs 165/2001);

d) la determinazione e la variazione delle dotazioni organiche (articolo 2, comma 1, d.lgs 165/2001);

e) la distribuzione delle competenze tra organi di governo e dirigenza (articoli 4, 13, 14, 16, 17, 17-bis e 19 del d.lgs 165/2001);

f) le direttive generali, per l’attuazione degli strumenti di organizzazione generale articolo 5, comma 1, del d.lgs 165/2001);

g) la programmazione triennale del fabbisogno di personale (articolo 6 del d.lgs 165/2001);

h) la corrispondenza tra l’erogazione dei trattamenti economici accessori e le prestazioni effettivamente rese (articolo 7, comma 5, del d.lgs 165/2001);

i) la disciplina del conferimento degli incarichi di collaborazione (articolo 7, commi da 6 a 6-quater, del d.lgs 165/2001);

j) la programmazione del costo del lavoro (articolo 8 del d.lgs 165/2001);

k) i controlli interni (articolo 20 del d.lgs 165/2001, il d.lgs 286/1999 e il d.lgs. 150/2009);

l) la responsabilità dirigenziale (articolo 21 del d.lgs 165/2001 e il d.lgs 286/1999);

m) le disposizioni sulla mobilità volontaria del personale (articolo 30 del d.lgs 165/2001);

n) le disposizioni sul passaggio di dipendenti per trasferimento di attività (articolo 31 del d.lgs 165/2001);

o) le disposizioni sull’eccedenza di personale (articoli 33, 34 e 34-bis, del d.lgs 165/2001);

p) le disposizioni sul reclutamento del personale (articoli 28, 29, 35, 36 e 37 del d.lgs 165/2001);

q) la disciplina della contrattazione nazionale e decentrata (articoli da 40 a 49 del d.lgs 165/2001);

r) la disciplina delle mansioni (articolo 52 del d.lgs 165/2001);

s) la disciplina delle incompatibilità (articolo 53 del d.lgs 165/2001).

Si possono aggiungere al processo di sottrazione alla regolamentazione contrattuale:

1) le progressioni verticali, eliminate in quanto tali e trattate, come progressioni di carriera, nell’ambito dell’articolo 52 del d.lgs 165/2001, come concorsi pubblici con riserva di posti per gli interni;

2) i sistemi di valutazione permanente, o, quanto meno, la fissazione di principi e norme generali finalizzate a coinvolgere nella valutazione l’intero personale;

3) la precisazione di vincoli estremamente stringenti alla determinazione dei valori economici, tanto da attribuire poteri di veto alla Corte dei conti al livello della contrattazione collettiva e poteri di veto cui saranno indotti gli organi di controllo, al livello decentrato, a causa del loro coinvolgimento nella responsabilità nel processo di stipulazione.

Vi sono, inoltre, le espresse esclusioni disposte a seguito della riforma del d.lgs 75/2017 (alcune ripetitive di materie già viste sopra):

Materie sottratte alla contrattazione nazionale collettiva

Articolo 40, comma 1, d.lgs 165/2001

- organizzazione degli uffici;

- materie oggetto di partecipazione sindacale ai sensi dell’articolo 9

- materie afferenti alle prerogative dirigenziali di cui agli articoli 5, 16 e 17;

- conferimento e revoca degli incarichi dirigenziali;
materie di cui all’art. 2, c. 1, lett. C.), d.lgs 421/1992:

- responsabilità giuridiche attinenti ai singoli operatori nell'espletamento di procedure amministrative;

- gli organi, gli uffici, i modi di conferimento della titolarità dei medesimi;

- princìpi fondamentali di organizzazione degli uffici;

- procedimenti di selezione per l'accesso al lavoro e di avviamento al lavoro;

- i ruoli e le dotazioni organiche nonché la loro consistenza complessiva. Le dotazioni complessive di ciascuna qualifica sono definite previa informazione alle organizzazioni sindacali interessate maggiormente rappresentative sul piano nazionale;

- la garanzia della libertà di insegnamento e l'autonomia professionale nello svolgimento dell'attività didattica, scientifica e di ricerca;

- la disciplina della responsabilità e delle incompatibilità tra l'impiego pubblico ed altre attività e i casi di divieto di cumulo di impieghi e incarichi pubblici;

Materie della contrattazione nazionale condizionate dalla legge

Articolo 40, comma 1, d.lgs 165/2001

- sanzioni disciplinari

- valutazione delle prestazioni ai fini della corresponsione del trattamento accessorio,

- mobilità

Materie della contrattazione – Comparto regioni autonomie locali. Sulla base delle rilevazioni sin qui effettuate è possibile provare a verificare le conseguenze del d.lgs 150/2009 sulla contrattazione, utilizzando come banco di prova il comparto regioni autonomie locali. I Ccnl 31.3.1999 e 1.4.1999 hanno determinato rifacendosi all’ordinamento previgente gli assetti delle relazioni sindacali. Esaminandole una per una si può provare a verificare se e in che termini le materie siano sottratte alla contrattazione.

Criteri per la ripartizione e destinazione delle risorse finanziarie. Obbligo a stipulare.

(art. 31, comma 1, ccnl 22/1/04).

Rientrano:

- turni, reperibilità, rischio, maneggio valori, notturno, festivo e notturno festivo, secondo la disciplina degli artt. 28 D.P.R. 347/83, 11 13 e 34 del D.P.R. 268/87, 49 del D.P.R. 333/90 (art. 17, comma 2, lett. d) ccnl 01/04/99);

- compensi per i compiti di responsabilità eventualmente affidati agli archivisti informatici, agli addetti agli uffici per le relazioni con il pubblico, ai formatori professionali, e specifiche responsabilità affidate al personale addetto ai servizi di protezione civile (articolo 36 ccnl 22/01/2004)

E’ noto che l’ammontare del fondo delle risorse decentrate è competenza unilaterale dell’ente. In sede di contrattazione si ricerca l’accordo solo per stabilire come le risorse sono da distribuire in relazione ai sottoinsiemi del fondo stesso, fissandone, dunque, la destinazione finale.

Sembra che la competenza per fissare i criteri di ripartizione e destinazione dei fondi resti in capo alla contrattazione decentrata. Essa, infatti, come rilevato all’inizio del presente lavoro assicura adeguati livelli di efficienza e produttività dei servizi pubblici, incentivando l'impegno e la qualità della performance e a tale fine destina al trattamento economico accessorio collegato alla performance individuale una quota prevalente del trattamento accessorio complessivo comunque denominato definendo, dunque, i trattamenti economici accessori.

Ovviamente, i criteri di ripartizione e destinazione delle risorse si modificheranno sulla base di quanto stabilità la nuova contrattazione collettiva nazionale. Il problema che si pone è come riuscire concretamente a rendere il finanziamento della performance individuale preponderante rispetto ad ogni altro trattamento economico accessorio, sapendo che ben oltre il 70% delle risorse decentrate è impegnato a finanziare le posizioni economiche di sviluppo e, peculiarità propria di regioni ed enti locali, l’indennità di comparto.

Criteri generali relativi ai sistemi di incentivazione del personale sulla base di obiettivi e programmi di incremento della produttività e di miglioramento della qualità del servizio; criteri generali delle metodologie di valutazione basate su indici e standard di valutazione; criteri di ripartizione delle risorse destinate a compensi correlati al merito e all’impegno. Obbligo a stipulare.

I primi due tipi di criteri generali, oggi, non possono considerarsi materia della contrattazione decentrata. I sistemi di incentivazione del personale sono, infatti, adottati dalle amministrazioni con provvedimenti unilaterali di tipo pubblicistico: si tratta del Sistema di misurazione e valutazione della performance organizzativa, previsto dagli articoli 7 e 8 del d.lgs 150/2009, attuativo del Piano della performance, di cui all’articolo 10 del d.lgs 165/2001, specificamente identificabile, per gli enti locali, nella combinazione di Relazione previsionale e programmatica allegata al bilancio annuale e pluriennale ed al Piano Esecutivo di Gestione.

Il Sistema è, nella sostanza, lo strumento per avviare ed far funzionare concretamente il ciclo di gestione della performance, di cui all’articolo 4 del d.lgs 150/2009. Queste fattispecie sono state tutte ricondotte alla fonte pubblicistica e sottratte alla contrattazione.

L’ultimo tipo di criteri, connessi alla ripartizione delle risorse, appare ancora oggetto della contrattazione, come visto nel precedente paragrafo.

Fattispecie, criteri, valori e procedure per la individuazione e la corresponsione dei compensi per le prestazioni svolte in condizioni disagiate da parte del personale in cat. A, B e C,le specifiche responsabilità del personale non incaricato nell’area delle posizioni organizzative egli incentivi per attività connesse alla progettazione, incentivi per il recupero dell’Ici e le attività degli avvocati. Obbligo a stipulare.

finalità previste nell’articolo 17, comma 2,

- lettera e): attività disagiate svolte dal personale appartenente alle cat. a - b- c-

- lettera f): specifiche responsabilità attribuite al personale appartenente alle cat. B e C; specifiche responsabilità attribuite al personale appartenente alla categoria D non inserito nell’area delle posizioni organizzative:

- lettera g): incentivare le specifiche attività e prestazioni correlate alla utilizzazione delle risorse indicate nell’articolo 15, comma 1, lettera K specifiche attività previste dalla normativa vigente – Merloni e professionisti legali-

Si tratta pur sempre di determinare la destinazione del fondo alla remunerazione di particolari responsabilità. A ben vedere, vi è una correlazione tra queste remunerazioni ed il buon andamento dell’amministrazione e dei servizi. La materia appare, pertanto, appartenere ancora alla contrattazione decentrata. Rimane l’incertezza in merito ai futuri assetti contrattuali.

Programmi annuali e pluriennali delle attività di formazione professionale, riqualificazione e aggiornamento del personale per adeguarlo ai processi di innovazione. Obbligo a contrattare.

La formazione e l’aggiornamento professionale costituiscono un investimento del datore, finalizzato al miglioramento della produttività del lavoro. E’, dunque, una misura organizzativa direttamente inerente la gestione del rapporto ed, al contempo, un diritto/dovere del prestatore.

A seguito della modifica delle progressioni orizzontali e dell’eliminazione delle progressioni verticali, non si può ritenere in alcun modo la sussistenza di una connessione diretta tra formazione e aggiornamento, da un lato, e progressioni economiche o di carriera, dall’altro.

E’ possibile, pertanto, ritenere la riconduzione della programmazione al potere datoriale, con esclusione dalla contrattazione, il che non esclude la possibilità di attivare, da parte dei futuri contratti nazionali collettivi, la relazione della concertazione.

Linee di indirizzo e criteri per la garanzia e il miglioramento dell'ambiente di lavoro, per gli interventi rivolti alla prevenzione e alla sicurezza sui luoghi i lavoro, per l'attuazione degli adempimenti rivolti a facilitare l'attività dei dipendenti disabili. Obbligo a contrattare.

La partecipazione delle organizzazioni sindacali nella regolamentazione di questi ambiti appare insopprimibile. La relazione della contrattazione appare, tutto sommato, ancora necessaria e possibile.

Implicazioni in ordine alla qualità del lavoro e alla professionalità dei dipendenti in conseguenza delle innovazioni degli assetti organizzativi, tecnologiche e della domanda di servizi. Obbligo a contrattare.

E’ una materia un po’ al confine tra l’organizzazione datoriale pura ed il coinvolgimento delle organizzazioni sindacali. Non pare, tuttavia, che essa si possa dire sottratta alla contrattazione decentrata.

Pari opportunità. Obbligo a stipulare.

Il Sistema di misurazione e valutazione della performance organizzativa di cui agli articoli 7 e 8 del d.lgs 150/2009 concerne, tra l’altro, proprio il raggiungimento degli obiettivi di promozione delle pari opportunità. Poiché il Sistema è considerato un “provvedimento”, dunque atto amministrativo, per quanto generale, sembra che questo ambito sia stato sottratto alla contrattazione.

Risorse che specifiche disposizioni di legge finalizzano alla incentivazione di prestazioni o di risultati del personale. Obbligo a stipulare.

Si tratta di risorse che, a vario titolo, la contrattazione di comparto connette a specifiche e particolari prestazioni. Finchè gli assetti contrattuali non saranno modificati ed aggiornati alla riforma, tale ambito è da ritenere ancora appartente alla contrattazione decentrata. Occorrerà vedere se nel futuro esse confluiranno nel fondo per l’incentivazione della performance individuale o resteranno disciplinate a parte.

Modalità e verifiche per l'attuazione della riduzione d'orario. Obbligo a stipulare.

La determinazione dell’orario di lavoro appartiene all’organizzazione generale ed alla disciplina datoriale, come tale è da ritenere sottratta alla contrattazione decentrata.

Modalità di gestione delle eccedenze di personale. Obbligo a stipulare.

La gestione delle eccedenze di personale, ai sensi dell’articolo 33 del d.lgs 165/2001, novellato, appartiene specificamente ai poteri datoriali, sicchè non vi è più spazio per la contrattazione.

Criteri generali per le politiche dell'orario di lavoro. Obbligo a contrattare.

Anche questo ambito appartiene all’organizzazione generale ed ai poteri datoriali. La sede più propria non appare più la contrattazione, sebbene, semmai, la concertazione.

Completamento ed integrazione dei criteri per la progressione economica all'interno della categoria. Obbligo a stipulare.

Attualmente è corretto che si tratti di materie della contrattazione decentrata. I criteri dovranno tenere conto specificamente dei vincoli discendenti dall’articolo 23 del d.lgs 150/2009.

Modalità di ripartizione delle eventuali risorse aggiuntive per il finanziamento della progressione economica e per la loro distribuzione tra i fondi annuali e per la loro distribuzione tra i fondi annuali di cui all’articolo 14 del Ccnl 31.3.1999 (posizione e risultato p.o.).Obbligo a stipulare.

L’ambito continua ad appartenere alla contrattazione decentrata.

Eventuale trattamento accessorio per il telelavoro. Obbligo a stipulare