Commento al Ccnl 21.5.2018. Articoli 1 e 2

Art. 1 Campo di applicazione

1. Il presente contratto si applica a tutto il personale con rapporto di lavoro a tempo indeterminato e a tempo determinato dipendente da tutte le amministrazioni del comparto indicate all’art. 4 del CCNQ sulla definizione dei comparti di contrattazione collettiva del 13 luglio 2016.

2. Il presente contratto si applica, altresì, al personale in servizio addetto alle attività di informazione e di comunicazione istituzionale degli enti.

3. Con il termine “enti” si intendono tutte le Amministrazioni ricomprese nel comparto Funzioni Locali, di cui al comma 1.

4. Il riferimento al decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e successive modificazioni ed integrazioni è riportato come “D. Lgs. n. 165/2001”.

L’articolo 1 del Ccnl definisce quali sono gli enti ed i lavoratori che risultano destinatari delle obbligazioni contratti dalle parti.

Per quanto concerne gli enti datori di lavoro, si rinvia alle amministrazioni indicate dall’articolo 4 del Ccnq 16 luglio 2016, ai sensi del quale il comparto di contrattazione collettiva delle Funzioni Locali, comprende il personale non dirigente dipendente da:

• Regioni a statuto ordinario e dagli Enti pubblici non economici dalle stesse dipendenti
• Province, Città metropolitane, Enti di area vasta, Liberi consorzi comunali di cui alla legge 4 agosto 2015, n. 15 della regione Sicilia;
• Comuni;
• Comunità montane;
• ex Istituti autonomi per le case popolari comunque denominati;
• Consorzi e associazioni, incluse le Unioni di Comuni;
• Aziende pubbliche di servizi alla persona (ex IPAB), che svolgono prevalentemente funzioni assistenziali;
• Università agrarie ed associazioni agrarie dipendenti dagli enti locali;
• Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura;
• Autorità di bacino, ai sensi della legge 21 ottobre 1994, n. 584.

Dal lato dei lavoratori, l’articolo 1 specifica in maniera esplicita che si applica esattamente con la stessa latitudine sia ai lavoratori di ruolo con contratto a tempo indeterminato, sia ai lavoratori con contratto a tempo determinato.

La previsione è fondamentale: le amministrazioni non possono trattare i dipendenti in modo da conculcare loro i diritti contrattualmente fissati, per la sola ragione che il contratto di lavoro stipulato con loro è caratterizzato dalla fissazione del termine.

La norma si aggancia alle previsioni dell’articolo 51 del medesimo Ccnl 21.5.2018 che dispone:

1. al comma 1: “Al personale assunto a tempo determinato si applica il trattamento economico e normativo previsto dalla contrattazione collettiva vigente per il personale assunto a tempo indeterminato, compatibilmente con la natura del contratto a termine e con le precisazioni seguenti e dei successivi commi: (omissis)”;
2. al comma 6: “Gli enti assicurano ai lavoratori assunti con contratto di lavoro a tempo determinato interventi informativi e formativi, con riferimento sia alla tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro, secondo le previsioni del D. Lgs. n. 81/2008, sia alle prestazioni che gli stessi sono chiamati a rendere, adeguati all’esperienza lavorativa, alla tipologia dell’attività ed alla durata del contratto”.

Quanto prevede l’articolo 1, comma 1, dunque, altro non è se non l’attuazione delle disposizioni della Direttiva 1999/70/CE del Consiglio del 28 giugno 1999 relativa all'accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato, in merito al principio di non discriminazione, reperibile:

1. nel “considerando” n. 14: “le parti contraenti hanno voluto concludere un accordo quadro sul lavoro a tempo determinato che stabilisce i principi generali e i requisiti minimi per i contratti e i rapporti di lavoro a tempo determinato; hanno espresso l'intenzione di migliorare la qualità del lavoro a tempo determinato garantendo l'applicazione del principio di non discriminazione, nonché di creare un quadro per la prevenzione degli abusi derivanti dall'utilizzo di una successione di contratti o di rapporti di lavoro a tempo determinato”;
2. nella clausola 1, che definisce gli obiettivi dell’accordo: “migliorare la qualità del lavoro a tempo determinato garantendo il rispetto del principio di non discriminazione”;
3. nella clausola 4, esplicitamente dedicata appunto al principio di non discriminazione, il cui comma 1 stabilisce: “Per quanto riguarda le condizioni di impiego, i lavoratori a tempo determinato non possono essere trattati in modo meno favorevole dei lavoratori a tempo indeterminato comparabili per il solo fatto di avere un contratto o rapporto di lavoro a tempo determinato, a meno che non sussistano ragioni oggettive”.

Il comma 2 fornisce un chiarimento importante: al personale addetto alla comunicazione, come i portavoce o gli addetti stampa si estendono le disposizioni della contrattazione nazionale collettiva del comparto Funzioni locali. Quindi, non è necessario riferirsi alla contrattazione nazionale collettiva dei giornalisti.

I commi 3 e 4 contengono mere indicazioni di tipo semantico.

Art. 2 Durata, decorrenza, tempi e procedure di applicazione del contratto

1. Il presente contratto concerne il periodo 1° gennaio 2016 – 31 dicembre 2018, sia per la parte giuridica che per la parte economica.

2. Gli effetti decorrono dal giorno successivo alla data di stipulazione, salvo diversa prescrizione del presente contratto. L’avvenuta stipulazione viene portata a conoscenza delle amministrazioni mediante la pubblicazione nel sito web dell’ARAN e nella Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana.

3. Gli istituti a contenuto economico e normativo con carattere vincolato ed automatico sono applicati dalle amministrazioni entro trenta giorni dalla data di stipulazione di cui al comma 2.

4. Il presente contratto, alla scadenza, si rinnova tacitamente di anno in anno qualora non ne sia data disdetta da una delle parti con lettera raccomandata, almeno sei mesi prima della scadenza. In caso di disdetta, le disposizioni contrattuali rimangono integralmente in vigore fino a quando non siano sostituite dal successivo contratto collettivo.

5. In ogni caso, le piattaforme sindacali per il rinnovo del contratto collettivo nazionale sono presentate sei mesi prima della scadenza del rinnovo del contratto e comunque in tempo utile per consentire l’apertura della trattativa tre mesi prima della scadenza del contratto. Durante tale periodo e per il mese successivo alla scadenza 6 del contratto, le parti negoziali non assumono iniziative unilaterali né procedono ad azioni dirette.

6. A decorrere dal mese di aprile dell'anno successivo alla scadenza del presente contratto, qualora lo stesso non sia ancora stato rinnovato e non sia stata disposta l'erogazione di cui all’art. 47-bis comma 1 del D.Lgs. n. 165/2001, è riconosciuta, entro i limiti previsti dalla legge di bilancio in sede di definizione delle risorse contrattuali, una copertura economica che costituisce un'anticipazione dei benefici complessivi che saranno attribuiti all'atto del rinnovo contrattuale. L’importo di tale copertura è pari al 30% della previsione Istat dell’inflazione, misurata dall’indice IPCA al netto della dinamica dei prezzi dei beni energetici importati, applicata agli stipendi tabellari. Dopo sei mesi di vacanza contrattuale, detto importo sarà pari al 50% del predetto indice. Per l’erogazione della copertura di cui al presente comma si applicano le procedure di cui agli articoli 47 e 48, commi 1 e 2, del D. Lgs. n. 165/2001.

7. Le clausole dei contratti collettivi nazionali possono essere oggetto di interpretazione autentica ai sensi dell’art. 49 del D.Lgs. n. 165/2001, anche su richiesta di una delle parti, qualora insorgano controversie aventi carattere di generalità sulla sua interpretazione. L’interpretazione autentica può aver luogo anche ai sensi dell’art. 64 del medesimo decreto legislativo.

8. Per quanto non previsto, continuano a trovare applicazione, in quanto compatibili con le previsioni del presente contratto o non disapplicate, le disposizioni dei precedenti CCNL.

L’articolo 2 ricorda le regole generali sulla procedura della contrattazione. Il comma 1 precisa che il Ccnl è triennale (nel rispetto della riforma-Brunetta) ed abbraccia il periodo intercorrente dal 1° gennaio 2016 al 31 dicembre 2018, sia per la parte giuridica che per la parte economica, poiché non esiste più l’abolita distinzione di un contratto quadriennale giuridico e di un biennale economico.

Il comma 2 precisa un elemento fondamentale, che vale anche per la contrattazione decentrata integrativa, ma molto spesso trascurato (o violato) dalle amministrazioni: gli effetti giuridici dei contratti collettivi decorrono dal giorno successivo alla data di stipulazione. Quindi non è mai possibile fissare decorrenze retroattive. A meno che non vi siano espresse prescrizioni contrarie nel Ccnl, che specifichino esplicitamente che alcuni istituti del Ccnl medesimo si applichino in via retroattiva, o che autorizzino la contrattazione decentrata a decorrenze retroattive. Per dare pubblicità alla stipulazione del Ccnl, si prevede la sua pubblicazione nel sito web dell’ARAN e nella Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana.

Poichè il contratto vincola le parti con effetti obbligatori, e questi sono particolarmente rilevanti in particolare per la regolazione della disciplina economica (per altro riservata dalla legge in via esclusiva proprio alla contrattazione collettiva), il comma 3 dispone che gli istituti a contenuto economico e normativo “con carattere vincolato ed automatico”, che cioè non richiedono alcuna intermediazione o attuazione mediante la contrattazione collettiva decentrata, debbono essere applicati dalle amministrazioni, senza attivare nessuna relazione sindacale, entro trenta giorni dalla data di stipulazione.

Il comma 4 conferma la presenza nella contrattazione nazionale collettiva della clausola della cosiddetta “ultrattività”, per effetto della quale il Ccnl “si rinnova tacitamente di anno in anno” a meno che una delle parti contraenti non dia disdetta all’altra mediante lettera raccomandata (incredibile che nell’era di internet le parti non abbiano richiamato l’utilizzo della pec), almeno sei mesi prima della scadenza. In ogni caso, anche nel caso di disdetta, le disposizioni contrattuali rimangono integralmente in vigore fino a quando non siano sostituite dal successivo contratto collettivo, per evitare vuoti della disciplina.

Ricordiamo che anche la contrattazione decentrata integrativa è garantita da una clausola di ultrattività, contenuta nell’articolo 8, comma 7¹. Purtroppo, la Corte dei conti in ripetuti pareri e sentenze ha costruito un orientamento giurisprudenziale, del tutto non condivisibile, tendente a considerare invece un obbligo per gli enti la sottoscrizione annuale del Ccdi, tanto che la sua carenza viene considerata come fonte di danno.

Allo scopo, comunque, di innescare un processo virtuoso di contrattazione, il comma 5 introduce un sistema sollecitatorio, inducendo le parti a presentare le piattaforme sindacali per il rinnovo del Ccnl sei mesi prima della sua scadenza “e comunque in tempo utile per consentire l’apertura della trattativa tre mesi prima della scadenza del contratto”.

Si tratta di termini sollecitatori mai rispettati. Del resto anche la contrattazione nazionale collettiva per il triennio 2019-2021 partirà col solito rilevante ritardo.

Nel corso dei tre mesi antecedenti alla scadenza del Ccnl e per il mese successivo, le parti si sono obbligate a non assumere iniziative unilaterali (forzature procedurali, diffide, scioperi) né ad azioni dirette. Il problema, visti i cronici ritardi nell’attivazione della contrattazione collettiva, non si pone sul lato pratico.

Proprio perché l’avvio della contrattazione collettiva è regolarmente tardivo, il comma 6 regola l’istituto della “vacanza contrattuale”, che scatta dal mese di aprile dell'anno successivo alla scadenza del Ccnl (quindi da aprile 2019), nell’ipotesi in cui per quella data non sia ancora stato rinnovato e non sia stata attuata la tutela ex lege dei trattamenti economici dei dipendenti, prevista dll’articolo 47-bis comma 1², del D.Lgs. n. 165/2001.

La “vacanza contrattuale” consiste in un’anticipazione degli incrementi economici della nuova tornata contrattuale, riconosciuta, entro i limiti previsti dalla legge di bilancio in sede di definizione delle risorse contrattuali. Il meccanismo di tutela, quindi, sarà tutt’altro che automatico: occorrerà che il Legislatore lo attivi.

L’anticipazione sarà di un importo pari al 30% della previsione Istat dell’inflazione, misurata dall’indice IPCA³ al netto della dinamica dei prezzi dei beni energetici importati, applicata agli stipendi tabellari. Trascorsi sei mesi senza ancora il rinnovo contrattuale, l’importo dell’anticipazione salirà al 50% dell’indice visto prima.

Il comma 7 disciplina una misura essenziale per dirimere questioni interpretative sul significato delle clausole sottoscritte dalle parti. Si tratta dell’interpretazione autentica, regolata dall’articolo 49 del d.lgs 165/2001. Tale disposizione prevede al comma 1 che laddove insorgano controversie sull'interpretazione dei contratti collettivi, le parti che li hanno sottoscritti si incontrano per definire consensualmente il significato delle clausole controverse, per giungere alla sottoscrizione di un accordo di interpretazione autentica, da stipulare, ai sensi del successivo comma 2, con le procedure di cui all'articolo 47 e che sostituisce la clausola controversa in via retroattiva. Il comma 2 dell’articolo 49 precisa che “qualora tale accordo non comporti oneri aggiuntivi e non vi sia divergenza sulla valutazione degli stessi, il parere del Presidente del Consiglio dei Ministri e' espresso tramite il Ministro per la pubblica amministrazione e l'innovazione, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze”.

L’interpretazione autentica, precisa l’articolo 2, comma 7, del Ccnl può essere attivato anche su richiesta di una delle parti e può aver luogo anche ai sensi dell’articolo 64 del d.lgs 165/2001 (ai fini dell’accertamento pregiudiziale dell'efficacia, validità ed interpretazione dei contratti collettivi).

Purtroppo, le parti non hanno mai utilizzato come opportuno l’istituto dell’interpretazione autentica, che per altro è consensuale. Così è spesso l’Aran, una sola delle parti, a fornire letture delle norme contrattuali, molto spesso per altro discutibili, che vengono prese tuttavia dai servizi ispettivi del Mef e dalla Corte dei conti come parametri assoluti di valutazione della liceità delle clausole della contrattazione decentrata.

Il mancato utilizzo dell’interpretazione autentica è particolarmente grave proprio in relazione al Ccnl 21.5.2018, come noto caratterizzato dalla presenza dell’articolo 67, comma 7, che pone a carico della contrattazione decentrata oneri che invece dovrebbero spettare ai bilanci, a causa dell’erronea lettura fornita dal medesimo articolo al tetto di spesa del 2016 previsto dall’articolo 23, comma 2, del d.lgs 75/2017, riferito alla contrattazione decentrata e non nazionale.

Come è noto, le parti, lungi dal modificare (eliminandola) la clausola, si sono limitate alla dichiarazione congiunta n. 5⁴, che però ha scatenato interpretazioni del tutto opposte da parte della Corte dei conti: Secondo la Sezione di controllo della Puglia (parere 5 luglio 2018, n. 99) i fondi della contrattazione decentrata sono erosi dagli incrementi contrattuali, perchè la dichiarazione congiunta n. 5 al Ccnl 21.5.2018 non rimedia al tetto complessivo del 2016 posto dall’articolo 67, comma 7, del Ccnl; secondo, invece, la Sezione Lombardia (parere parere 2 luglio 2018, n. 200) il contenuto della dichiarazione congiunta è efficace e quindi la spesa per l’indennità di euro 83,2 a partire dall’1.1.2019 e i maggiori costi delle posizioni economiche derivanti dalle progressioni orizzontali sfondano il tetto del 2016.

A dirimere la questione sembra intenzionato il Legislatore, nell’ambito del disegno di legge di riforma della Pa, che interviene con un’interpretazione autentica dell’articolo 23, comma 2, del d.lgs 75/2017: una sorta di (grave) commissariamento delle parti contrattuali, incapaci di fornire anche mediante l’interpretazione autentica prevista dal Ccnl una soluzione al tema.

Infine, il comma 8 contiene un rinvio alle disposizioni dei precedenti Ccnl, considerandole espressamente ancora efficaci, in quanto non incompatibili col nuovo Ccnl 21.5.2018.

Questo avrebbe dovuto essere una sorta di “testo unico” dei Ccnl, riordinandoli in maniera ragionata. L’occasione, data la frettolosità con la quale è stato sottoscritto, è andata perduta. La norma di rinvio contenuta nell’articolo 2, comma 8, è fin troppo generica ed imprecisa e certo non aiuta a comprendere quali disposizioni dei vecchi Ccnl siano ancora da applicare e quali no.

1“I contratti collettivi integrativi devono contenere apposite clausole circa tempi, modalità e procedure di verifica della loro attuazione. Essi conservano la loro efficacia fino alla stipulazione, presso ciascuna ente, dei successivi contratti collettivi integrativi”.

2“Decorsi sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge finanziaria che dispone in materia di rinnovi dei contratti collettivi per il periodo di riferimento, gli incrementi previsti per il trattamento stipendiale possono essere erogati in via provvisoria previa deliberazione dei rispettivi comitati di settore, sentite le organizzazioni sindacali rappresentative. salvo conguaglio all'atto della stipulazione dei contratti collettivi nazionali di lavoro”.

3Indice armonizzato dei prezzi al consumo per i paesi dell’Unione Europea.

4“In relazione agli incrementi del Fondo risorse decentrate previsti dall’art.67, comma 2 lett a) e b), le parti ritengono concordemente che gli stessi, in quanto derivanti da risorse finanziarie definite a livello nazionale e previste nei quadri di finanza pubblica, non siano assoggettati ai limiti di crescita dei Fondi previsti dalle norme vigenti”.