Direttori dei musei: sperimentazione del caos della riforma della dirigenza mai entrata in vigore

La vicenda dell’annullamento degli incarichi di 5 direttori di musei si avviluppa e connette strettamente con altri fatti, verificatisi contestualmente, quali le dimissioni del direttore generale della Rai, il nuovo tentativo di sanare gli incarichi da dirigente persino costituzionalmente illegittimi ai funzionari delle Agenzie fiscali, la riforma del pubblico impiego e la riforma della destinazione dei proventi delle sanzioni del codice della strada, per finanziare tutta la spesa corrente, ivi compresa quella del personale di polizia locale.

Andiamo con ordine. Partendo, intanto, dall’immancabile articolo di Sergio Rizzo, come sempre pronto a descrivere le male fatte dell’amministrazione solo come conseguenza di intenzionali boicottaggi di giudici o burocrati, mai quale effetto, invece, di leggi o atti amministrativi sbagliati di chi regge le sorti dell’esecutivo.

Già il titolo dell’articolo pubblicato su Il Corriere della sera del 27 maggio è piuttosto “programmatico” nell’indirizzare (non vorremmo scrivere “sviare”) il lettore: “Gli stranieri a capo dei musei italiani? I giudici sono uguali, i giudizi opposti”. Dietro al titolo si nasconde la teoria in filigrana: sicuramente la sentenza del Tar Lazio con la sentenza 6171 è discutibile, perché vi sono valutazioni opposte a quelle espresse.

A parte che proprio per la consapevolezza della fallibilità dei giudici il legislatore ha previsto due gradi di giudizio e a parte, ancora, che gli esiti di una sentenza sono influenzati certamente dalla specifica valutazione del giudice, ma ancor più dai fatti, dagli allegati, dai documenti e dalla strategia processuale degli avvocati, sicchè è del tutto evidente che possano esservi sentenze anche in apparenza contraddittorie. Sottolineamo “in apparenza”, perché le sentenze non sono uno standard, applicabile in modo eguale a qualsiasi caso (come la lettera di Totò scrivano in Miseria e nobiltà, scritta due anni prima per un quarantenne e, quindi, adeguata due anni dopo ad un quarantaduenne).

In ogni caso, in realtà il Rizzo non evidenzia, a ben vedere, un contrasto giurisprudenziale tra due Tar o tra Tar e Consiglio di stato (omettendo, per altro, di ricordare che il Tar Lazio ha anche respinto alcuni ricorsi sempre sulle nomine nei musei), ma rimarca il giudizio opposto tra il Tar Lazio ed i consulenti giuridici del ministero. Leggiamo dall’articolo del Rizzo: “Argomentano senza dubbio alcuno i giudici del Tribunale amministrativo del Lazio Leonardo Pasanisi, Stefano Toschei e Francesco Arzillo, che «il bando di selezione non poteva ammettere la partecipazione al concorso di cittadini non italiani». Dunque la nomina di Assman è illegittima. Altrettanto chiaramente, però, il capo dell'ufficio legislativo dei Beni culturali, in una nota per il ministro Franceschini propedeutica a quella selezione firmata insieme al suo collega della Pubblica amministrazione Bernardo Mattarella, dice l'esatto contrario: «Non solo non sussiste alcun impedimento giuridico al conferimento dell'incarico di direttore di museo statale a stranieri, ma in base a giurisprudenza consolidata della Corte di giustizia dell'Unione Europea sarebbe in violazione del diritto europeo e nazionale riservare detto incarico a cittadini italiani». E si da pure il caso che l'estensore di questo parere insieme a Mattarella sia il consigliere di Stato Paolo Carpentieri. Dunque un magistrato amministrativo, collega di Pasanisi e degli altri giudici del Tar. Non solo: in quanto consigliere di Stato, potenzialmente giudice d'appello del medesimo Tar. E dunque per coerenza, se gli dovesse mai toccare un ricorso contro questo pronunciamento del Tar Lazio, non potrebbe che ribaltarlo”.

Fantastico, no? Secondo il Rizzo una sentenza del Tar ed un parere del capo dell’ufficio legislativo sono la stessa cosa, anche perché alcuni capi degli uffici legislativi sono magistrati amministrativi, perfino del Consiglio di stato.

Siamo, dunque, al punto che si possa ritenere l’esito di un processo e l’esercizio della funzione giurisdizionale uguale all’attività amministrativa di supporto ad un provvedimento amministrativo. Né Rizzo dà adeguato conto a due ulteriori circostanze:

1)                           il Tar è un giudice collegiale, nel quale, quindi non valgono le singole posizioni di un magistrato, ma vengono considerate e ponderate collegialmente le visioni di tutti i componenti; un parere, invece, è specifica produzione di un’unica mente;

2)                           il Tar agisce quale organo indipendente dalla politica; il capo di un ufficio legislativo è dipendente del Ministro di turno, dal quale è stato incaricato; non è difficile per nulla immaginare che al proprio superiore il capo dell’ufficio legislativo indichi che l’atto adottato è perfettamente legittimo, soprattutto se i contenuti dell’atto sono in tutto o in parte stati elaborati esattamente dal medesimo soggetto che in merito a detti contenuti esprime il parere.

Trattare in modo tanto superficiale questioni tecniche così delicate, ma tutto sommato precise e facili da analizzare, non è di nessuna utilità per comprendere quel che avviene.

E’ fortissima la sensazione della perdita irrimediabile di alcuni valori democratici. Da tempo si sente continuamente parlare della necessità di restituire il “primato della politica”. Peccato che questa mobilissima indicazione abbia assunto un’accezione del tutto distorta: per primato della politica si intende, infatti, la libertà da ogni vincolo anche di legge, per poter fare ciò che la politica ritiene opportuno perfino contro la legge.

Il “primato della politica”, invece, si esercita esattamente mediante l’approvazione delle leggi ed è un primato che spetta (dovrebbe spettare) al Parlamento, che è (dovrebbe essere) espressione dell’indirizzo politico manifestato dalla maggioranza dei cittadini. Il primato della politica, quindi, null’altro è se non il primato della legge. E’ la legge, alla quale i giudici debbono conformarsi, che garantisce che il separato potere giurisdizionale non vada oltre i suoi confini. E’ sempre la legge, da cui deriva il principio di legalità degli atti amministrativi, a garantire che il Governo, titolare del potere esecutivo, non abusi delle sue competenze, adottando atti contrari a legge. E i Tar servono esattamente a verificare (a posteriori) che gli atti amministrativi siano stati davvero conformi a legge.

L’operato dei Tar, dunque, è preziosissimo, perché è proprio un baluardo per il primato della politica, se correttamente inteso.

Il problema è, invece, che appunto del primato della politica si dà l’accezione delle “mani libere”. Qualsiasi ministro, presidente di regione, sindaco, assessore di turno vorrebbe che le leggi fossero solo, come dire, un “consiglio”, da seguire o meno in base al proprio intendimento o capriccio. Sicchè, quando arriva qualcuno che fa ricordare che la legge è proprio il primato della politica e che, dunque, va rispettata, piaccia o non piaccia, allora è quel qualcuno il problema e non l’atto contrario a legge.

Torniamo sulla questione. Uno dei “ nodi” delle nomine sta nell’ammissione alla curiosa e opaca procedura “selettiva” di persone straniere.

E’ forte il sospetto che il tema del direttore del museo “straniero” costituisca un argomento estremamente intrido di provincialismo, sia che si perori la causa dell’esotismo dell’italiano parlato con accento forestiero (che, diciamolo, costituisce un irresistibile aplomb, specie per le comparsate in TV), sia che si voglia difendere a tutti i costi “l’italianità”. Non ci pronunciamo, dunque, su questo merito e diamo anche per buono ed opportuno che la guida di musei, qualcosa che si avvicina molto ad attività tra lo scientifico e l’artistico, si possa aprire ad esperienze di soggetti non italiani, che per l’amore del patrimonio artistico italiano, che è universale, hanno studiato questo patrimonio e lo vivono e sentono come se fossero davvero italiani. Del resto, chi di noi ammira le opere di Velazquez o Goya, in quel momento si sente certamente un po’ spagnolo.

Sta di fatto che, comunque, è la legge a regolare l’accesso di stranieri agli impieghi pubblici. In proposito, cosa dispone la legge? L’articolo 51, comma 1, della Costituzione, ad esempio, dispone: “Tutti i cittadini dell'uno o dell'altro sesso possono accedere agli uffici pubblici e alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza, secondo i requisiti stabiliti dalla legge. A tal fine la Repubblica promuove con appositi provvedimenti le pari opportunità tra donne e uomini”. Chi sono questi “cittadini”? E’ ovvio: si tratta dei cittadini italiani, perché la Costituzione regola esattamente l’ordinamento giuridico italiano.

E’ per questa ragione che dal suo fondamento, la normativa sull’accesso agli impieghi pubblici ha sempre previsto, quale indefettibile requisito soggettivo per accedere al lavoro pubblico, la cittadinanza italiana.

Ma, poi, l’Italia è entrata a far parte della Ue. Il che impone, come noto, aperture ampie alla circolazione oltre che di capitali e impresa, anche del lavoro e proprio dei “cittadini”, intesi come cittadini europei.

Pertanto, l’accezione inizialmente chiusa dell’articolo 51, comma 1, della Costituzione, si dilata con l’articolo 38 del d.lgs 165/2001 (testo unico sul lavoro pubblico), il cui comma 1 dispone: “I cittadini degli Stati membri dell'Unione europea e i loro familiari non aventi la cittadinanza di uno Stato membro che siano titolari del diritto di soggiorno o del diritto di soggiorno permanente possono accedere ai posti di lavoro presso le amministrazioni pubbliche che non implicano esercizio diretto o indiretto di pubblici poteri, ovvero non attengono alla tutela dell'interesse nazionale”.

Dunque, possono accedere al lavoro pubblico:

1)      i cittadini italiani;

2)      i cittadini degli stati membri della Ue e anche i loro familiari pur non aventi la cittadinanza (questi ultimi ammessi a seguito della legge comunitaria 97/2003), ma a condizione che:

a.       il lavoro presso la PA non implichi esercizio diretto o indiretto di pubblici poteri;

b.      il lavoro non attenga alla tutela dell’interesse nazionale.

Piuttosto chiaro, no? Evidentemente, no. Secondo il Tar Lazio sì. Il bando attivato dal Ministero era sbagliato, perché ha aperto ai direttori stranieri in assenza di una deroga esplicita, fissata per legge, alle disposizioni viste sopra. Che ci dice, in merito, il Rizzo? Che il Tar Lazio sancisce “Proprio l'opposto di quanto affermato, due anni fa, da Carpentieri insieme a Mattarella, secondo cui quella deroga esiste, ed è nel decreto legge 83 del 2014 sulla riforma dei musei statali. Dove l'articolo 2-bis prevede testualmente di «adeguare l'Italia agli standard internazionali in materia di musei». Ciò basta, scrive Carpentieri, per rappresentare «un'eccezione alla disciplina italiana come stabilita dall'articolo 38 del decreto legislativo 165 del 2001». La deroga, in sostanza, eccola qui”.

Cioè, secondo il parere di due componenti lo staff politico di un Ministro (la cui terzietà è, ovviamente, tutta da discutere) il fatto che l’articolo 14, comma 2-bis, (non l’articolo 2-bis, come erroneamente riporta il Rizzo) del d.l. 83/2014, convertito in legge 106/2014 in termini assolutamente generici preveda che l’Italia utilizzi standard internazionali in materia di musei, per traslato sarebbe una deroga alle previsioni dell’articolo 38. Dall’internazionalità dello standard, quindi, si può passare direttamente e dritti dritti per l’internazionalità dei direttori! Ma, se così fosse, allora, perché limitarsi a direttori della Ue? Un direttore proveniente dalla Nuova Zelanda o dalla Thailandia non sarebbe “internazionale”?

L’argomentazione, comunque, è suggestiva e non si può negare che provando ad agganciare questo flebilissimo appiglio giuridico ai principi del Trattato Ue, il Consiglio di stato, da subito sottoposto a pressioni politiche e mediatiche estreme, possa rivedere il punto della sentenza del Tar Lazio, riferito agli stranieri partecipanti alla selezione.

Però, c’è un però. L’operazione giuridica interpretativa da richiedere al Consiglio di stato è piuttosto ciclopica.

Sì, perché per un verso sicuramente il Trattato Ue enuncia i principi di libera circolazione del lavoro, nei primi 3 commi del suo articolo 45 che riportiamo di seguito:

“1. La libera circolazione dei lavoratori all’interno della Comunità è assicurata.

2. Essa implica l’abolizione di qualsiasi discriminazione, fondata sulla nazionalità, tra i lavoratori degli Stati membri, per quanto riguarda l’impiego, la retribuzione e le altre condizioni di lavoro.

3. Fatte salve le limitazioni giustificate da motivi di ordine pubblico, pubblica sicurezza e sanità pubblica, essa importa il diritto:

a) di rispondere a offerte di lavoro effettive,

b) di spostarsi liberamente a tal fine nel territorio degli Stati membri,

c) di prendere dimora in uno degli Stati membri al fine di svolgervi un’attività di lavoro, conformemente alle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative che disciplinano l’occupazione dei lavoratori nazionali,

d) di rimanere, a condizioni che costituiranno l’oggetto di regolamenti di applicazione stabiliti dalla Commissione, sul territorio di uno Stato membro, dopo aver occupato un impiego”.

Basta, quindi, riallacciare la generica previsione dell’articolo 14, comma 2-bis, del d.l. 83/2014 a questi principi, per ottenere automaticamente l’interpretazione secondo la quale detto articolo 14, comma 2-bis, abbia derogato all’articolo 38 del d.lgs 165/2001, in virtù di superiori principi posti dal Trattato?

Non è così facile. Il motivo? L’articolo 45 del Trattato non si derma ai tre commi evidenziati sopra, ma ne contiene un quarto. Eccolo: “4. Le disposizioni del presente articolo non sono applicabili agli impieghi nella pubblica amministrazione”.

Sorpresa! Dal Trattato non discende affatto, dunque, alcun vincolo che obblighi uno Stato membro ad aprire le selezioni per l’accesso ai concorsi pubblici a stranieri, né per la dirigenza, né per altri profili professionali.

L’apertura parziale prevista dall’articolo 38, comma 1, del d.lgs 165/2001, dunque, è una scelta tutta di diritto interno, volta evidentemente a garantire una simmetria piena tra Stato Italiano e cittadini italiani che ne impersonano gli organi dotati di poteri decisionali, tali da costituire, modificare o estinguere posizioni giuridiche nell’ordinamento, quali sono proprio i dirigenti pubblici.

L’operazione interpretativa richiesta al Consiglio di stato (e paventata dai frettolosi pareri rivolti al Ministero dal suo staff) risulta, quindi, molto difficoltosa. Il Tar Lazio ha avuto ottime ragioni per sottolineare che il legislatore, non potendosi ricavare nemmeno dal Trattato Ue un obbligo di apertura agli stranieri, avrebbe dovuto con maggiore, anzi con assoluta, chiarezza derogare alle previsioni dell’articolo 38, comma 1, del d.lgs 165/2001 (e affrontare anche un rischio di legittimità costituzionale).

Pare piuttosto chiaro che l’articolo 14, comma 2-bis, del decreto Franceschini è scritto male ed è lacunoso. Non esprime la volontà di aprire i concorsi agli stranieri, sbandierata nei media e nelle televisioni. Forse, perché probabilmente sarebbe necessario che ministri e parlamentari dedicassero maggior parte del loro tempo invece che a comparsate nei media e ad interviste finalizzate all’annuncio delle riforme, a predisporre quelle riforme con lo scrupolo e gli approfondimenti necessari, trascorrendo qualche ora e giorno in più tra le mura di palazzo Chigi e del Parlamento piuttosto che nel comizio continuo, senza appiattirsi su pareri di soggetti che non rivestono un ruolo terzo e distaccato, circa la “legittimità” di norme oggettivamente laconiche e, dunque, tutt’altro che tecnicamente corrette. Se lo fossero, non darebbero la stura a controversie interpretative.

Non è, comunque, questo il profilo più delicato della riforma Franceschini, quanto gli altri due elementi di illegittimità contestati dal Tar, entrambi fortemente connessi:

1)                           i colloqui a porte chiuse o con meccanismi di collegamento telematico privi di qualsiasi verbalizzazione e cautela;

2)                           le interpolazioni piuttosto arbitrarie dei punteggi.

Questi due punti possono essere tradotti in uno solo: la riforma Franceschini è stata la prova generale di quello che sarebbe stato il sistema di assegnazione degli incarichi dirigenziali (conferito a italiani o stranieri, non avrebbe fatto differenza), se fosse entrata in vigore la riforma Madia della dirigenza.

Non si deve dimenticare che la riforma Franceschini è sostanzialmente coeva alle elaborazioni riformatrici anche delle leggi portate avanti dal Ministro Madia (Bernardo Mattarella, che ha collaborato col Ministro Franceschini ha anche redatto gran parte dell’impianto riformatore Madia). E risponde alla medesima filosofia.

I bandi attivati dal Mibact e censurati dal Tar Lazio sono figli esattamente di quella concezione della dirigenza: un insieme di soggetti inseriti in un ruolo, comunque permeabile ed aperto a soggetti che nemmeno ne fanno parte (l’esempio degli “stranieri” è lampante), al quale attingere sostanzialmente senza alcun vincolo per l’organo di governo dotato del potere di conferire gli incarichi, con totale e pieno arbitrio.

Il ruolo non sarebbe stato, infatti, una graduatoria, capace di obbligare gli organi di governo a scegliere scorrendola.

Sarebbe stato solo un insieme informe, per sollecitare gli iscritti a rispondere ad “interpelli”, avvisi pubblici finalizzati a procedure selettive in tutto analoghe a quella effettivamente gestita dal Mibact: totalmente opache, svolte con modalità tali da non rendere conoscibile nemmeno un minimo di motivazione delle scelte effettuate. Scelte, per altro, poste in essere a seguito di un complicatissimo reticolo di punteggi valutativi, ponderato ed interpolato, però, in modo tale da non vincolare la scelta dei candidati da inserire nelle terne poi sottoposte al Ministro e al direttore generale per la scelta finale.

Tutto un sistema che, sebbene nel caso di specie abbia portato a scegliere direttori considerati molto abili (anche se esperti del settore come Vittorio Sgarbi o Tomaso Montanari hanno espresso profonde e motivate riserve sul merito tecnico degli incaricati), consente perfettamente di orientare le presunte “selezioni” esattamente come vuole che vadano l’organo politico di volta in volta al potere: basta fare sì che il soggetto “meritevole”, superi sempre tutte le valutazioni e gli sfoltimenti e passi nelle rose selettive successive, fino a giungere alla terna finale, dalla quale, sicuramente, sarà sempre estratto.

Un metodo complicatissimo per far apparire scelte a tavolino, realizzate e negoziate molto prima, come frutto di una certosina opera di valutazione selettiva.

Si dirà: ma i privati selezionano il personale in questo modo, tanto più se debbono scegliere i principali collaboratori, dirigenti e manager.

La risposta a questa osservazione è, purtroppo, banale, ma è l’unica: i privati fanno come vogliono, nella ricerca di salvaguardare al meglio il loro interesse.

La PA non è privata, è un bene di tutti. Nel caso specifico, un museo, gli Uffizi, l’Accademia di Brera, la Galleria Borghese, non sono un bene privato, ma un bene pubblico, forse tra i massimi beni pubblici, perché espongono, raccontano e diffondono arte, cultura, libertà dell’animo e dell’espressione umana.

La scelta di chi è chiamato a condurre questi luoghi di altissima democrazia, perché la cultura ne è una delle fondamentali espressioni, non può essere compiuta alla stregua della ricerca di un privato.

Ciascun fruitore dell’immenso patrimonio dei musei ha il diritto sacrosanto di sapere perché viene scelto un direttore invece di un altro, per quali titoli di merito, per quali motivazioni, in base a tracciabili e verificabili elementi di valutazione e in base a quale tipo di selezione, per essere certo che la scelta sia caduta davvero sul più meritevole e non sia frutto di mode provinciali o di tessere di partito.

E’ piuttosto strano che pubblicità, trasparenza, obblighi di motivazione profondissimi vengano imposti (anche giustamente) perfino per un appalto di poche migliaia di euro, ma quando si tratta di selezionare i vertici amministrativi di beni incommensurabili, vada bene affidarsi a colloqui di 9 minuti, senza uno straccio di spiegazione delle scelte compiute. Improvvisamente, per gli incarichi nei musei il Piano Nazionale Anticorruzione, con le stringentissime regole selettive non è valso più.

Gli incarichi sono stati la prova generale delle micidiali disfunzioni che avrebbe generato la scellerata riforma Madia della dirigenza, fortunatamente colpita e affondata dalla Corte costituzionale con la sentenza 251/2016.

Fosse passata quella riforma, avremmo assistito a migliaia di “selezioni” opache e di molto dubbia legittimità, esattamente come quella avviata dal Mibact, con un’esplosione totalmente incontrollabile del contenzioso.

Le nomine dei direttori dei musei, oggettivamente attuative di una riforma Madia non in vigore, sono espressione chiarissima della voglia irrefrenabile della politica di, appunto, “nominare”, intervenire in modo pervasivo nella vita e nella gestione.

E’ quella politica che ritiene la dirigenza un esecutore mero, che si accolli responsabilità al posto della politica, che ne sia supino e che possa essere defenestrato appena mostri anche piccolissimi aspetti di non condivisione della “linea politica” di chi “nomina”. Non può che essere letta così la vicenda del direttore generale della Rai, nominato per rendere più conforme al sentire governativo la Rai, ma pochissimo dopo defenestrato perché non ha “epurato” quanto desiderato negli ambienti governativi; il tutto, mentre i critici osservavano che quella nomina alla direzione generale aveva solo meriti politici e non tecnici, ma i sostenitori del Governo facevano quadrato, sottolineando che “i numeri” della gestione Rai erano ottimi. Talmente ottimi, che comunque quel direttore generale si è dovuto dimettere.

Basterebbe questo elemento a riprova che il tanto decantato “merito” è solo uno slogan, nei fatti assolutamente né cercato, né voluto.

Anche l’ennesimo tentativo di stabilizzare come dirigenti i funzionari a suo tempo illegittimamente incaricati come dirigenti nelle Agenzie fiscali appartiene allo stesso filone: quello delle “nomine” di stampo politico-feudale o, comunque, espressione di un potere che del primato della politica inteso come principio di legalità vuol far strame, per confermare che detto primato è sulla legge, oltre la legge e, anche, sulle persone.

Vedremo se il Consiglio di stato avrà la forza di tornare sulla questione delle nomine dei musei con la serenità d’animo che il dibattito apertosi ha compromesso, sperando che il Parlamento non accetti la proposta di stabilizzare i dirigenti illegittimi delle Agenzie, per non dover assistere, come probabilmente accadrebbe, alla crocifissione della Corte costituzionale (già per la verità avvenuta all’indomani della sentenza 37/2015), qualora questa dovesse accertare l’incostituzionalità di questo modo di intendere la dirigenza.