La sentenza 23/2019 della Consulta purtroppo, anche se merita tutto il rispetto dovuto all'organo, lascerà il segno per la sua estrema debolezza.
Il Giudice delle leggi è apparso chiaramente preso dall'imbarazzo di dover conciliare uno spoil system evidentemente incostituzionale con le esigenze dei sindaci di scegliere fior da fiore i segretari. E per fondare questo "salomonico" giudizio, la sentenza non solo non disdegna difficoltosissime conciliazioni tra ruolo di garanzia della legalità in posizione terza e funzioni propositive, ma cerca appigli interpretativi, però smentiti dalla normativa vigente.
Non si può fare a meno di sottolineare la clamorosa svista in cui incorre la pronuncia in questo passaggio: "Innanzitutto, nei Comuni con popolazione inferiore ai centomila abitanti (art. 97, comma 4, lettera e, del d.lgs. n. 267 del 2000, che rinvia all’art. 108, comma 4, del medesimo d.lgs.), il segretario può essere nominato (anche) direttore generale. In tal caso, è chiamato a svolgere funzioni di attuazione degli indirizzi e degli obbiettivi stabiliti dagli organi di governo dell’ente, dovendone predisporre il piano dettagliato, e a lui rispondono, nell’esercizio delle loro attività, i dirigenti dell’ente. Ma anche laddove un direttore generale non vi sia, o comunque il segretario comunale non sia nominato tale, il d.lgs. n. 267 del 2000 richiede a quest’ultimo di sovrintendere allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti, coordinandone l’attività (art. 97, comma 4, del d.lgs. n. 267 del 2000). Funzioni di gestione gli sono affidate, infine, quando sia nominato responsabile di servizio (art. 97, comma 4, lettera d, del d.lgs. n. 267 del 2000), ciò che accade particolarmente nei Comuni di piccole dimensioni, ove non vi è personale idoneo ad assumere compiti dirigenziali".
E' davvero un peccato vedere che una sentenza della Consulta àncori un proprio ragionamento su un errore di diritto così clamoroso. Nei comuni con popolazione inferiore ai 100.000 abitanti, infatti, è dal 2009 che il Legislatore (per una volta capace di autocritica nei confronti di una figura inutile e costosa qual è il direttore generale nei comuni) ha soppresso la figura del direttore generale.
La provvida eliminazione del direttore generale in questi comuni è stata disposta con l’articolo 2, comma 186, lettera d), della legge 191/2009, modificato dall'art. 1, comma 1-quater, lett. d), della legge 42/2010.
Una svista davvero rilevante, quella della Consulta, per altro in un'argomentazione sostanzialmente decisiva per fondare la legittimità di un sistema di scelta che desse rilevanza all'autonomia degli enti locali.
Per altro, al fondo della questione resta senza risposta una domanda: per quale ragione la soggezione dei segretari comunali allo spoil system, in particolare alla decadenza automatica dell'incarico allo scadere del mandato sindacale, dovrebbe garantire l'autonomia degli enti locali? Essa autonomia deriva dalle competenze gestionali e funzionali, non certo dal modo col quale si individua il funzionario incaricato di coprire la sede, al quale la normativa assegna funzioni fondamentali, quali la garanzia della correttezza amministrativa, che richiedono necessariamente terzietà di funzioni, lungi da ogni elemento di fiduciarietà.
Il passaggio citato della sentenza, inoltre, incorre in altre due sviste; i dirigenti non rispondono affatto al direttore generale, che non è un superiore gerarchico. Semmai, i dirigenti sono chiamati ad attuare le azioni gestionali nel rispetto della programmazione di cui è responsabile il direttore.
Inoltre, negli enti di minori dimensioni non è che non vi sia "personale idoneo ad assumere compiti dirigenziali". E' corretto proprio l'opposto: pur se manchi personale di qualifica dirigenziale (i dirigenti sono tali per qualifica nell'ordinamento, non perchè qualcuno affidi loro "compiti dirigenziali"), ai sensi dell'articolo 109, comma 2, del d.lgs 267/2000 i sindaci debbono affidare la responsabilità della direzione delle strutture di vertice ai funzionari con qualifica più elevata.
Insomma, la sentenza è fortemente inficiata da una non corretta valutazione, che non ha considerato appieno il diritto vigente.
Non stupisce che il dispositivo finale della sentenza inauguri una sorta di nuovo genus di sentenze: la "quasi" legittimità costituzionale. Leggiamolo: "In definitiva, la soluzione censurata dall’ordinanza di rimessione si presenta come riflesso di un non irragionevole punto di equilibrio tra le ragioni dell’autonomia degli enti locali, da una parte, e le esigenze di un controllo indipendente sulla loro attività, dall’altro. Da questo punto di vista, tenendo conto delle ricordate peculiarità delle funzioni del segretario comunale, la previsione della sua decadenza alla cessazione del mandato del sindaco non raggiunge la soglia oltre la quale vi sarebbe violazione dell’art. 97 Cost., non traducendosi nell’automatica compromissione né dell’imparzialità dell’azione amministrativa, né della sua continuità".
Come dire, insomma, che lo spoil system pone, eccome, problemi rilevantissimi di coerenza del sistema, proprio perchè il segretario comunale, a differenza dei massimi vertici dirigenziali dei ministeri, non deve esprimere una personale adesione all'indirizzo politico della maggioranza di governo, caratteristica che secondo la consolidata giurisprudenza della Consulta rende legittimo, per detti vertici massimi ministeriali, lo spoil system. Il segretario non contribuisce alla formazione dell'indirizzo politico ed è chiamato a funzioni di garanzia di legittimità (per altro in alcuni casi essenziali per evitare derive di illiceità, come accaduto a Melilli).
Quindi, lo spoil system una soglia di compromissione dell'imparzialità dell'azione amministrativa la raggiunte. Solo che la Corte considera questa soglia non tale da concludere come coerenza interpretativa avrebbe richiesto, cioè, per l'illegittimità costituzionale dello spoil system. E, lo si ribadisce, è un vero peccato che detta coerenza interpretativa sia stata così inficiata dalle sviste valutative evidenziate sopra.
1) Banale errore materiale che si può correggere su apposita istanza. E' chiaro che la Corte voleva scrivere "superiore" e non "inferiore", visto che il parametro dei 100.000 abitanti è stato introdotto nel 2010 e, se davvero il Giudice costituzionale non avesse saputo della novella, avrebbe parlato dei Comuni superiori ai 15.000 abitanti di cui all'art. 108 TUEL.
RispondiElimina2) I dirigenti rispondono eccome al direttore generale, come del resto stabilisce l'art. 108 TUEL.
3) L'espressione "idoneo ad assumere compiti dirigenziali" potrà essere infelice, ma intende riprendere il dettato dell'art. 109, co. 2 TUEL.
4) Il paragrafo finale è una tipica e per nulla inconsueta modalità con la quale la Corte manifesta la sua deferenza nei confronti del legislatore nel controllo sulle leggi. Nel caso di specie, come del resto da lei messo in luce altrove, la (parziale) soppressione di figure come il capo di gabinetto o del direttore generale a livello locale scaricano sul segretario comunale, inevitabilmente, una serie di compiti anche di gestione che lo rendono, di fatto, strumento della politica. Quindi, al di là delle pur rilevanti funzioni di controllo (che non lo rendono, tuttavia, per ciò solo organo di controllo, a maggior ragione da quando non c'è più il parere di legittimità), il Giudice costituzionale ha privilegiato un'impostazione realista della figura del segretario, che tiene conto di come la sua figura è andata evolvendo nel corso degli ultimi vent'anni. Potrà non piacere e potremo dare tutte le colpe di questo mondo a Bassanini (e al Consiglio d'Europa che, pochi lo sanno, giocò un ruolo non indifferente in questa vicenda a fine anni Novanta), ma la realtà è questa: il segretario è un apicale che coadiuva il Sindaco nell'attuazione dell'indirizzo politico-amministrativo, a maggior ragione nei Comuni sotto i 5.000 abitanti dove la distinzione tra politica e amministrazione è del tutto evanescente.
Un caro saluto
G.B.
1) Non si tratta per nulla di un banale errore materiale: l'intero ragionamento successivo si fonda sul gravissimo errore di considerare il direttore generale come figura diffusa negli enti locali a partire dai 15.000 abitanti. Il che fa capire il livello molto approssimativo di approfondimento della questione, da parte della Consulta.
Elimina2) Se i dirigenti rispondessero "eccome" al direttore generale, vi sarebbe un rapporto gerarchico tra i primi ed il secondo. Che, invece, non esiste, come noto. I dirigenti sono autonomi, rispondono in via esclusiva dei risultati della regione e la loro "risposta" al direttore generale è solo limitata alla metodologia attuativa del piano dettagliato degli obiettivi: gli atti concreti li realizzano loro, con responsabilità esclusiva.
3) l'articolo 109, comma 2, del d.lgs 267/2000 si riferisce alla possibilità di conferire incarichi di funzioni dirigenziali ai funzionari. Possibilità che è solo nella scelta di chi, ma è un dovere, visto il principio di separazione. Al segretario le funzioni possono essere attribuite come rimedio straordinario e temporaneo ad una carenza o disfunzione organizzativa, come del resto correttamente prevede la vigente contrattazione collettiva.
4) La distinzione tra politica ed amministrazione è imposta dalla Costituzione, dal d.lgs 267/2000 e dal d.lgs 165/2001. Chi la ritiene evanescente o irrilevante ha la possibilità di candidarsi e svolgere attività politica, facendo a meno di lavorare come pubblico funzionario, in quanto va a violare apertamente l'articolo 98 della Costituzione: i cittadini hanno bisogno di servitori della Repubblica, non servi della politica.
E' incontestabile, poi, la circostanza che la Legge 190/2012 (cd. anticorruzione) individui naturalmente proprio il Segretario dell' Ente locale la figura con sufficiente autonomia per svolgere la funzione di Responsabile della Prevenzione della Corruzione. Ed è proprio questa "evoluzione normativa" che si pone sostanzialmente in termini di evidente contraddizione con chi vorrebbe il Segretario quale mero "fiduciario del Sindaco".
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