Direttore generale, figura inutile e costosa per gli enti locali

Che il direttore generale fosse una figura poco utile ma molto costosa per gli enti locali lo ha certificato lo stesso legislatore, quando l’ha soppressa nei comuni con popolazione inferiore ai 100.000 abitanti (cioè, la stragrande maggioranza) mediante l’articolo 2, comma 186, lettera d), della legge 191/2009, modificato dall'art. 1, comma 1-quater, lett. d), della legge 42/2010.

La sentenza della Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Puglia 20 novembre 2017, n. 483, fornisce adesso una serie di argomentazioni (per altro da sempre sostenute da chi scrive) alla luce delle quali argomentare sulla poca utilità della figura introdotta con poche lungimiranza e ponderazione dalla legge 127/1997.

La sentenza è una condanna all’amministrazione provinciale di Foggia, per aver assegnato l’incarico di direttore generale a un pensionato. Le argomentazioni del collegio giudicante poste a privare di sostegno giuridico le deduzioni della difesa rappresentano una summa deli errori/orrori che hanno caratterizzato per anni la configurazione del direttore generale negli enti locali, e l’evidenziazione, invece, della sua sostanziale futilità.

Direttore generale non è organo di governo. Le difese dei convenuti, per evitare la responsabilità, hanno manifestato la teoria secondo la quale sarebbe stato possibile incaricare un pensionato legittimamente, per la semplice ragione che il direttore generale sarebbe figura posta al di fuori delle disposizioni sulla dirigenza e, quindi, non un dirigente, bensì un organo di governo vero e proprio.

L’impostazione della difesa non stupisce. Nella prassi, infatti, si è verificato più volte che certe amministrazioni abbiano assegnato gli incarichi di direttore generale come vero e proprio “assessore aggiunto”, violando totalmente la normativa contenuta nel d.lgs 267/2000 ed il principio di separazione tra politica e gestione. Infatti, sono stati nominati direttori generali di chiarissima matrice politica, per esercitare indirizzo politico in ruoli, tuttavia, gestionali.

La sentenza della Sezione Puglia non può che smontare la configurazione del direttore generale come organo di governo, sottolineando indirettamente la profonda illegittimità di incarichi politici sotto mentite spoglie, quali troppe volte si sono rivelati gli incarichi di direzione generale.

L’articolo 108 del d.lgs 267/2000, ricorda la Sezione, esprime “il principio per cui il direttore generale assolve ad una funzione di raccordo tra gli organi di governo dell’ente locale e la dirigenza, ma i compiti attribuiti dalla legge al direttore generale escludono che la sua funzione possa essere considerata politica, spettandogli il compito di dare attuazione agli indirizzi impartiti ( e di perseguire gli obiettivi stabiliti ) dagli organi politici di governo dell’ente sulla base delle direttive generali fissate dal sindaco o dal presidente della Provincia. Il che esclude, appunto, che il direttore generale possa essere considerato un “ organo di governo”, tanto più che – secondo la stessa norma – il direttore generale sovrintende alla “ gestione “ dell’ente e, cioè, all’esercizio delle funzioni attribuite alla dirigenza”.

Mera figura eventuale le cui funzioni spettano al segretario. Altra inveterata prassi contra legem è stata da sempre quella di considerare la figura del direttore generale come indispensabile per la gestione “efficiente ed efficace” della macchina amministrativa e per il coordinamento della dirigenza.

Nulla di più fuorviante. Sempre l’articolo 108 del d.lgs 267/2000 è chiarissimo nel considerare l’incarico del direttore generale come una mera facoltà, poiché le funzioni gestionali e di coordinamento spettano già al segretario comunale, senza che allo scopo sia necessario il conferimento di incarichi ulteriori al segretario medesimo.

La Sezione è lapidaria: “Nel nuovo ordinamento, infatti, il segretario assume una funzione di collaboratore giuridico-amministrativo nei confronti degli organi dell’ente ( consiglio, giunta, sindaco ) in ordine alla conformità dell’azione amministrativa alla legge, allo statuto ed ai regolamenti. Tale funzione viene esercitata attraverso la partecipazione – con funzioni consultive, referenti e di assistenza – alle riunioni degli organi collegiali, non essendo più legittimato ad esprimere il parere ( obbligatorio ) di legittimità sulle proposte di deliberazione. Egli svolge, inoltre, ogni altra funzione attribuitagli dallo statuto, dai regolamenti ovvero dal sindaco o dal presidente della provincia. Nel caso in cui sia nominato il direttore generale, le disposizioni prevedono che con atto del sindaco o del presidente della provincia siano regolati i rapporti tra il direttore generale e il segretario. Ove manchi il direttore generale, spetta al segretario di svolgere la funzione di coordinamento della dirigenza, come prevede l’art. 97, comma 4, Tuel. In tal caso, il segretario, oltre a svolgere le proprie funzioni istituzionali, sovrintende anche allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti e al coordinamento dell’attività di questi. Anche questa previsione, dunque, evidenzia la natura amministrativa e, in particolare, dirigenziale dei compiti del direttore generale ed il loro carattere non “ politico””.

La disciplina del direttore generale è quella della dirigenza pubblica. Nella prassi, molte amministrazioni hanno dato configurazioni giuridiche molto variegate alla definizione del rapporto col direttore generale, anche vagheggiando la natura di consulenza o collaborazione esterna.

Si è non poche volte ritenuto che il direttore generale non fosse propriamente un dirigente, sicchè non si dovessero applicare le regole selettive e regolative del rapporto di lavoro. Ciò in alcuni (isolati, ma tutt’altro che pochi) casi nei quali incaricati come direttori generali sono risultate persone con la sola terza media o al massimo il diploma superiore.

La “specialità” del rapporto col direttore generale sarebbe sempre di matrice politica ed in particolare discenderebbe dalla possibilità della sua scelta intuitu personae. Particolarmente ficcanti sono le obiezioni della Sezione Puglia contro questo modo fuorviante di ricostruire le norme in tema: “Anche il giudice amministrativo ha affermato che la figura del direttore generale è senz’altro assimilabile a quella del dirigente, dal momento che il legislatore ha distinto gli organi di governo dell’ente, cui spettano funzioni di indirizzo politico-amministrativo, dall’insieme di coloro che hanno il compito di attuare le direttive degli organi di governo e di sviluppare la gestione tecnica e amministrativa ( cfr. T.A.R. Lazio, sez. II bis. 1.2.2001, n.1896). In particolare, si è affermato che “ Non vale argomentare…dall’intuitu personae che presiede alla scelta e nomina del direttore generale e dal rapporto di fiducia che lo lega all’organo politico(…)” al fine di escludere la natura dirigenziale delle funzioni spettanti al direttore generale ( in termini, C.d.S., sez. 5, 3.10.2002, n.5216 ). Trattasi di posizione, inoltre, largamente condivisa anche dalle Sezioni regionali di controllo, in sede consultiva ( ex multis, Sez. reg. Lombardia, 22.11.2006, n. 24). Ma v’è di più, in quanto anche le Sezioni unite civili della Corte di cassazione, con sentenza n. 13538 del 12.6.2006, si sono pronunciate nel senso che il direttore generale è investito di compiti e funzioni che sono tipici della figura dirigenziale, sicchè “ è esso stesso un dirigente””. Nel caso trattato dalla sentenza, oltre tutto, il contratto col direttore generale richiamava le norme sul lavoro pubblico, sicchè la Sezione si chiede “come possa tale contratto considerarsi al di fuori della disciplina regolante il rapporto dirigenziale di pubblico impiego”.

Le norme del d.lgs 165/2001 sulla dirigenza si applicano direttamente agli enti locali. Altro errore comune, posto in essere tanto sugli incarichi di direzione generale, quanto sugli incarichi a contratto, discende dall’erronea opinione secondo la quale dette tipologie di incarichi esterni siano regolate, negli enti locali, dalle speciali norme del d.lgs 267/2000 e dagli statuti, risultando, di conseguenza, non applicabili le regole poste dall’articolo 19 del d.gs 165/2001.

Anche questo assunto viene smentito con vigore dalla Sezione Puglia: “Né può ritenersi fondata la tesi sostenuta da alcuni difensori,  secondo cui le norme di cui al D.lgs 165 del 2001, tra cui l’art. 19, in materia di dirigenza, non trovino applicazione per la dirigenza degli enti locali. Infatti sull’applicabilità agli enti locali della normativa generale in materia di pubblico impiego e, in particolare, dei requisiti per l’accesso alla dirigenza, è sufficiente ricordare come si è pronunciata la giustizia amministrativa in una recentissima pronuncia, con riferimento proprio alle norme in materia di pubblico impiego: “Tale disposizione, rivolta direttamente alle amministrazioni statali, risulta applicabile anche alla dirigenza locale, in virtù dell’articolo 88 del d.lgs.267/2000, entrato in vigore il 13 ottobre 2000, aveva già esteso il complesso di principi e disposizioni della legge quadro sul pubblico impiego (e successive modificazioni) al mondo delle autonomie con una formula amplissima «…all'ordinamento degli uffici e del personale degli enti locali, ivi compresi i dirigenti e i segretari comunali e provinciali, si applicano le disposizioni del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni ed integrazioni(…).”(così,C.d.S, Sez. 5, 28.5. 2012, n.3125)”.

Almeno altri due sono gli elementi rilevanti della sentenza della Sezione Puglia. Il primo riguarda la “responsabilità da parere” dei dirigenti e, in particolare, dei segretari comunali. Aderendo ad un indirizzo della magistratura contabile, obiettivamente criticabile, la sentenza accerta il permanere in capo al segretario comunale del dovere di rendere su ogni deliberazione degli organi collegiali il parere di legittimità, che, quindi, non risulterebbe abolito dalla legge 127/1997.

La sentenza così afferma: “Il segretario generale dell’ente locale e il responsabile del servizio che abbiano orientato con il parere da loro espresso la decisione degli organi politici, qualora tale decisione sia stata adottata contra ius, ben possono essere chiamati a rispondere del danno causato in concorso con gli amministratori, in relazione alla attività consultiva illecitamente esercitata. Ha avuto modo di affermare la giurisprudenza contabile, sul punto, per quanto concerne la responsabilità del segretario generale dell’ente, in vicende analoghe a quella in esame, con orientamento assolutamente costante: “ L’affidamento, alla stregua della previsione normativa di cui all’art. 97 T.U. 18 agosto 2000, n. 267, al segretario comunale di funzioni di assistenza e di collaborazione giuridica e amministrativa con tutti gli organi dell’ente locale assorbe, in qualche guisa, lo specifico compito, dianzi espressamente previsto dall’art. 53 legge 8 giugno 1990, n. 142, di esprimere un previo parere di legittimità sulle deliberazioni di giunta; di tal che l’evoluzione normativa in materia ben lungi dall’evidenziare una sottrazione del segretario in questione alla responsabilità amministrativa per il parere eventualmente espresso su atti della giunta, ne ha invece sottolineato le maggiori responsabilità in ragione della rilevata estensione di funzioni, di tal che non assume rilievo esimente l’art. 17, commi 85 e 86, legge 15 maggio 1997, n. 127 che ha espressamnte abrogato l’istituto del previo parere di legittimità del segretario comunale “ ( Sez. II centr. App., 17.3.2004, n.197). Tale orientamento è stato  successivamente ribadito da: Sez. II centr. App., 23.6.2004, n.197; Sez. Giur. Lombardia, 11.3.2005, n. 185 e 9.7.2009, n.473; Sez. Giur. Trentino –Alto Adige, 13.12.2005, n.106; Sez. III centr. App., 18.1.2013, n.40; Sez. II centr. App., 17.2.2015, n.65”.

Quanto sancito dalla sentenza appare corretto in relazione al dovere di esercitare un’attività consultiva pienamente rispondente all’obbligo di legittimità dell’azione amministrativa.

Troppe volte dirigenti e responsabili di servizio cadono nell’errore gravissimo di considerare i pareri (e, dunque, l’attività consultiva) come ininfluenti sulla responsabilità e, comunque, “coperti” dalla politica. Le cose non stanno affatto così: la responsabilità che possa ricadere eventualmente sugli organi di governo per decisioni produttive di danno erariale non cancellano affatto né le istruttorie a fondamento di dette decisioni, né gli atti esecutivi, né i pareri favorevoli, se contrari a legge: semmai, si produce un concorso alla produzione del danno.

Negli enti locali è frequentissimo lo “scontro” tra politica e gestione proprio sui pareri. Non infrequenti sono richieste se non pressioni di non esplicitare pareri che si rivelino contrari ai contenuti delle deliberazioni, spesso accolte come soluzione di compromesso, appunto nell’erronea convinzione della “copertura” politica.

Particolarmente appesantita, invece, risulta la posizione del segretario comunale, che secondo un indirizzo della magistratura contabile in via di consolidamento continuerebbe a rispondere per pareri, resi, ma anche e soprattutto non resi, di legittimità. Il dato dell’abolizione di tale parere risultante dall’espressa volontà della legge 127/1997, tuttavia, non pare surrogabile dalla funzione di consulenza giuridico-amministrativa, che può esplicarsi in vario modo, senza poter o comunque dover giungere ad uno specifico dovere di controllo interno sulla legittimità delle deliberazioni.

Un’annotazione finale riguarda la responsabilità degli organi di governo. A conferma del dato rilevato prima, cioè che le decisioni politiche non coprano affatto quelle gestionali e consultive, sta la giustificata abitudine dei medesimi organi di governo di richiedere la cosiddetta “esimente politica” ogni qualvolta siano chiamati a rispondere per danno erariale. Nei fatti, dunque, si evidenzia che la “copertura” spesso promessa o comunque mostrata allo scopo di ottenere un parere non contrario, svanisce di fronte alla chiamata a giudizio; il tutto, per altro, legittimamente, visto che l’esimente politica è espressamente prevista come esenzione da responsabilità dalla legge 20/1994, anche se solo quando vi sia una reale estraneità degli organi di governo dal processo decisionale e questo, quindi, sia del tutto ascrivibile alle funzioni gestionali.

Non è così per il caso di specie degli incarichi al direttore generale (ma, si può estendere l’osservazione a tutti gli incarichi a contratto). La normativa prevede che gli incarichi siano assegnati dal sindaco o dal presidente della provincia, previa deliberazione della giunta (oggi nelle province le giunte non ci sono più). L’atto di volizione è integralmente rimesso agli organi di governo, sicchè l’azione gestionale è solo servente ed istruttoria.

Sul punto, la sentenza della Sezione Puglia è inesorabile: “Gravissima è, pertanto, la condotta degli odierni convenuti che hanno ugualmente proceduto a conferire le massime funzioni dirigenziali (per una figura, fra l’altro, non obbligatoria) dell’ente provinciale a soggetto che non avrebbe potuto in alcun modo svolgere tale incarico. Con riferimento al Presidente della Provincia di Foggia, ai componenti della Giunta provinciale ed al commissario prefettizio non può accogliersi, inoltre, la sostenuta eccezione circa l’assenza di responsabilità in ragione della natura politica dell’incarico rivestito, giacchè l’art.108 del dl.gs 267/2000 attribuisce specificatamente al Presidente della provincia, previa deliberazione della Giunta, la competenza alla nomina del Segretario generale. Non può ritenersi, infatti, che le deliberazioni contestate si siano limitare ad esprimere un “indirizzo politico”. E, inoltre, che non sussista il rapporto di causalità con riferimento anche al decreto presidenziale n.20 del 4.7.2011, in quanto il decreto in questione non è avulso dalla serie causale a cui è riconducibile la prima partita di danno. Appare, invece, grave la condotta tenuta dagli odierni convenuti che hanno del tutto ignorato i predetti limiti e vincoli, così come non può essere sopravalutato il ruolo dei pareri favorevoli alle succitate deliberazioni, invocate come causa di esclusione dell’elemento soggettivo. Ha affermato, invero, la giurisprudenza contabile, con orientamento che si condivide, in quanto fondato in diritto: “ Sussiste la responsabilità amministrativa degli amministratori e funzionari comunali che abbiano conferito illegittimamente un incarico…a nulla rilevando che il segretario comunale abbia espresso al riguardo il proprio parere di regolarità amministrativa e contabile “ ( Sez. giur. Calabria, 21.4.2011, n.282 ) e, inoltre, che gli amministratori, pur in presenza dei pareri di regolarità tecnico-contabile e di legittimità, nella assunzione di sclete politiche di gestione della cosa pubblica, hanno il preciso dovere di controllare prima di decidere ( in termini, Sez. II centr. App., 12.1.2006, n.19 )”.

Se così non fosse, aggiunge la sentenza, se cioè l’esimente politica derivasse automaticamente dall’espressione di pareri favorevoli o dalla circostanza che le istruttorie sono (inevitabilmente) svolte dagli uffici amministrativa, vi sarebbe una sorta di deresponsabilizzazione oggettiva degli organi di governo. Ma, le conseguenze sarebbero ancor più paradossali: si crerebbe, infatti, “non tanto una dicotomia tra attività politica ed attività amministrativa, che risale alla  L. n. 142/1990, ma la prevalenza, sia in diritto che nei fatti, dell’apparato burocratico su quello politico: il che non è consentito dall’ordinamento, che invece opera una ripartizione equilibrata, per ambiti di competenza, tra la sfera amministrativa e quella politica, attuando un bilanciamento tra i poteri che vi fanno rispettivamente capo”.

La “deresponsabilizzazione oggettiva”, osserva la Sezione, non può farsi risalire nemmeno a quella particolare situazione degli amministratori locali di “non addetto ai lavori”, che ai sensi della sentenza della Sezione I centrale di Appello 4 febbraio 2015, fondò l’assoluzione dell’allora sindaco di Firenze, per l’assegnazione di una serie di incarichi di staff illegittimi. Quella sentenza, nel merito, assolse l’allora sindaco osservando che “pur non ricorrendo gli estremi della cosiddetta “esimente politica”, questo Collegio ritiene di poter rilevare l’assenza dell’elemento psicologico sufficiente a incardinare la responsabilità amministrativa, in un procedimento amministrativo assistito da garanzie i cui eventuali vizi appaiono di difficile percezione da parte di un “non addetto ai lavori””.

Ma, per la Sezione Puglia “lo status di “ non addetto ai lavori”” non può avere nessun pregio: la decisione della Sezione I centrale di Appello, infatti, è da considerare “un precedente rimasto isolato nella giurisprudenza”. Un colpo di fortuna per l’allora sindaco di Firenze, evidentemente, che non può estendersi agli altri amministratori locali. Non che tutti gli amministratori locali non siano uguali e che alcuni sono un po’ più uguali degli altri, ma, comunque, qualche amministratore locale ha oggettivamente avuto migliore sorte di altri, a proposito della percezione dei vizi degli atti amministrativi.