Chi scrive sostiene da sempre che le cosiddette "semplificazioni" all'italiana, e in particolare quelle dell'ultima ondata (non ancora terminata) relativa agli appalti non servono a molto.
La stampa generalista, che da un lato si limita a fare cronaca e semplicemente racconta di "semplificazioni" senza analizzarle, dall'altro è troppo spesso portata a compiere analisi prefabbricate e volte a dimostrare che davvero le semplificazioni, semplificano, ci mette del tempo, fin troppo, per accettare la realtà. E, allo scopo, occorre qualche studio di soggetti, oltre che "qualificati" e dotati della capacità di essere ascoltati, anche "interessati", legittimamente, all'efficienza delle cosiddette riforme o semplificazioni.
Così, su Il Sole 24 Ore del 10 aprile 2022 assistiamo ad una delle epifanie che di tanto in tanto appaiono sulla grande stampa, nell'articolo di Giorgio Santilli "Pnrr, per il 72% dei progetti locali prezzi non aggiornati".
L'Autore prende spunto da uno studio dell'Associazione Nazionale Costruttori Edili, Ance, che ha scandagliato 596 progetti candidati o finanziati dal Pnnr, per una complessiva spesa di 1,2 miliardi. Di questi, il 72% ha prezzi non aggiornati alla situazione attuale, l''80% sono fermi al progetto definitivo (quindi occorre ancora quello esecutivo, necessario per la gara), il 66% è al primo livello progettuale, quello di fattibilità tecnica ed economica, mentre oltre la metà è privo di un computo metrico estimativo.
Questi i numeri secchi prodotti dall'Ance. Il Santilli chiosa, evidenziando il rischio molto forte della necessità di rilevanti modifiche, aggiunge, e revisioni ai progetti, con conseguenze certo non positive sul rispetto dei tempi; la conciliabilità con il programma fitto di controlli e scadenze del Pnrr non sarà semplice.
In questa sede, si può aggiungere che chi lavora a stretto contatto con gli enti locali non può restare sorpreso. Nonostante il racconto dei "sindaci bravi ed efficienti", negli enti locali, al contrario, la regola è l'andare avanti a tentoni.
Il bilancio di previsione non è mai visto come strumento per scegliere le politiche, stabilendo quali azioni o progetti finanziare a scapito di quali altri; lo si considera come un documento che racconta una spesa destinata sempre ad incrementarsi, buona per ogni decisione, senza una linea, così da dire sì a tutto, per poi levare al cielo lamentele sugli scarsi finanziamenti, la burocrazia, le lesioni all'autonomia. Che, per altro, nella normativa certamente esistono. Ma, sono gli enti locali per primi a cercare di ottenere finanziamenti senza un progetto, o a provare a derogare alle norme condizionando, ad esempio, l'assunzione degli impegni di spesa per pagare i progettisti o stipulare i contratti con le imprese, all'ottenimento del finanziamento esterno. In questo modo, violando le leggi che vietano di attivare contrattazioni aleatorie, ma soprattutto dimostrando di progettare in modo sommario ed azzardato e, per di più, con livelli di definizione degli strumenti spesso totalmente insufficienti.
L'analisi dell'Ance, poi, conferma come molti progetti non siano altro che il ripescare dai cassetti idee vecchie, prezzate anni addietro e non aggiornate e connesse a livelli progettuali asfittici, riesumate in fretta e furia per partecipare alla giostra dei bandi di finanziamento. Un inno alla deleteria abitudine del "parco progetti", cioè la raccolta di progetti (e connessi costosi incarichi) da tenere da parte perchè nemmeno finanziati, in attesa che prima o poi possano essere realizzati. Un'abitudine deleteria, per altro, purtroppo, addirittura legittimata dall'articolo 1, comma 4, del D.L. 32/2019, convertito con modificazioni dalla legge 55/2019 fino al 31 dicembre 2023.
Si tratta di una delle tante riforme emergenziali degli ultimi mesi, finalizzate ad una presunta semplificazione, regolarmente, poi, colpite dall'impietosa eterogenesi dei fini.
Proprio a proposito degli interventi di riforma, il Santilli afferma: "la valanga di semplificazioni approvate negli ultimi due anni hanno accelerato la prima fase dei progetti, consentendo di mandare in gara le opere con progetti di fattibilità tecnico-economica, ma se questo consente di anticipare l'affidamento dell'appalto, non accelera il tempo verso l'apertura dei cantieri che ha bisogno comunque di un progetto esecutivo".
Ci si rende, quindi, conto che le presunte semplificazioni non semplificano, ma complicano ed espongono a contenziosi immani. Affidare senza gara sulla base di progetti non esecutivi e privi di un computo metrico, e per altro con finanziamenti aleatori, significa esporre le imprese a lavorazioni difficili, a programmazioni dei cantieri a loro volta raffazzonate e all'impossibilità di immaginare scadenze e cadenze certe. Da qui, la praticamente certa iniziativa di apporre "riserve" ai documenti contrattuali, con richieste di revisione di prezzi, di sospensione, di varianti. Il risultato? Contenziosi, cause, nuovi incarichi, nuove spese, allungamento dei tempi: un film visto e replicato milioni di volte.
Rispondere alle emergenze agendo solo sulla fase della gara o consentendo di attivare le progettazioni su livelli progettuali insufficienti è il sistema migliore per impantanare i progetti. Non è la gara che conta, ma la qualità progettuale, prima garanzia, poi, della speditezza esecutiva.
Le vere riforme dovrebbero consistere, allora, nel rendere meno ardua la progettazione, nell'imporre alle amministrazioni di reperire nei propri bilanci inizialmente le risorse necessarie per partecipare ai progetti, salvo poterle poi liberare se si ottenga il finanziamento e, soprattutto rivedere radicalmente le regole ormai parossistiche della contabilità. Il sistema finanziario e contabile pubblico è una Babele, piena di adempimenti minuti, scritti da tecnici contabili del tutto estranei alle esigenze di operatività ed efficienza perchè innamorati del quadro, del riporto, del fondo, dell'accantonamento, della riserva, del ripescaggio, di una contabilità "armonizzata" che non armonizza nulla e di una contabilità "potenziata" che potenzia solo la follia burocratica.
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