mercoledì 14 dicembre 2016

Mobilità dei dirigenti: esiste già, la riforma Madia era inutile


Non sappiamo se il nouvo-vecchio Governo intenderà tornare alla carica con la riforma della dirigenza pubblica.
Come è noto, a seguito della clamorosa sentenza 251/2016 della Corte costituzionale, la delega disposta dall’articolo 11 della legge 124/2015 è scaduta: per riprovarci, occorrerebbe che un Parlamento molto indebolito e già lanciato verso una lunghissima campagna elettorale e, oltre tutto, impegnato nella difficile impresa della riforma della legge elettorale, dovrebbe approvare una nuova legge delega. Certo, non impossibile, ma abbastanza improbabile, specie se il disegno dell’ex premier di andare a votare entro giugno verrà soddisfatto.

Probabilmente, quando il premier Gentiloni nel suo programma si è riferito alla necessità di dare continuità alla riforma della PA, si riferiva agli interventi necessari per emendare i decreti legislativi sui “furbetti del cartellino”, dirigenza sanitaria e partecipate dal vizio di legittimità della mancata intesa con le regioni e al ben più oneroso tentativo di attuare la delega dell’articolo 17 della legge 124/2015, cioè riformare a fondo i d.lgs 165/2001 e 150/2009, revisionando in modo radicale i contenuti della riforma-Brunetta e, conseguentemente, provare a lanciare la volata per il rinnovo dei contratti collettivi.
Finita, comunque, la concitazione del dopo sentenza 251/2016 e, soprattutto, del dopo referendum, una considerazione retrospettiva si impone. Uno degli intenti dichiarati della riforma era favorire la mobilità dei dirigenti pubblici, allo scopo di consentire la valorizzazione del loro merito e la possibilità di aspirare ad incarichi migliorativi, innescando un virtuoso moto concorrenziale.
Si tratta di fini ed obiettivi con i quali è impossibile non concordare. Infatti, la riforma Madia, nelle sue linee generali e nei “titoli” di sintesi dei contenuti ha anche ricevuto apprezzamenti diffusi. Il diavolo, come si sta, sta, però, nei dettagli e il merito della riforma trasfuso nel testo del decreto legislativo attuativo fermato dalla Corte costituzionale, ha prodotto un risultato profondamente diverso rispetto agli intenti enunciati.
Dando, comunque, per buona l’opportunità, se non la necessità, di accrescere il livello di competenza dei dirigenti pubblici attraverso la maggiore concorrenzialità tra loro, occorre allora sottolineare che a questo scopo non v’era alcuna necessità del palco costruito dalla riforma Madia.
Infatti, nell’ordinamento vigente esiste già, da quasi 13 anni, una norma che ha il preciso scopo di innescare il meccanismo di mobilità virtuosa: è l’articolo 23, comma 2, del d.lgs 165/2001: “È assicurata la mobilità dei dirigenti, nei limiti dei posti disponibili, in base all’articolo 30 del presente decreto. I contratti o accordi collettivi nazionali disciplinano, secondo il criterio della continuità dei rapporti e privilegiando la libera scelta del dirigente, gli effetti connessi ai trasferimenti e alla mobilità in generale in ordine al mantenimento del rapporto assicurativo con l'ente di previdenza, al trattamento di fine rapporto e allo stato giuridico legato all'anzianità di servizio e al fondo di previdenza complementare. La Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento della funzione pubblica cura una banca dati informatica contenente i dati relativi ai ruoli delle amministrazioni dello Stato”.
Come sempre, si sconta ormai da troppo tempo un vizio operativo molto grave: i governi sempre più spesso fraintendono l’esercizio del potere esecutivo e lo confondono con quello legislativo. Per questa ragione, sono spinti dalla malattia della “riformite” (come l’ha definita il giornalista Corrado Giustiniani), che induce a ritenere necessario effettuare le riforme con nuove leggi, piuttosto che attuare le norme vigenti.
L’articolo 23, comma 2, del d.lgs 165/2001, chiaramente rivolto a favorire la mobilità che, pure, è stata qualificata come obiettivo primario della riforma Madia, è rimasto per anni del tutto inattuato.
E la responsabilità primaria per la mancata attuazione di una norma che da anni avrebbe potuto introdurre quegli elementi di concorrenzialità richiesti da tutti, sta esattamente nel soggetto chiamato in prima battuta alla responsabilità di attuarlo: si tratta della Presidenza del Consiglio dei ministri – Dipartimento della funzione pubblica, oggi Ministero delle riforme e della semplificazione, sito a Palazzo Vidoni e retto da Marianna Madia.
Palazzo Vidoni, per favorire la mobilità, avrebbe dovuto produrre la “banca dati informatica contenente i dati relativi ai ruoli delle amministrazioni dello Stato” prevista dall’articolo 23, comma 2, citato, strumento necessario per innescare il processo della mobilità.
Infatti, soltanto disponendo di un applicativo contenente i posti dirigenziali disponibili, quelli occupati e quelli liberi messi a disposizione della mobilità, sarebbe possibile consentire la mobilità “virtuosa”.
Che non è affatto quella immaginata dal testo del decreto attuativo della riforma Madia. In quel testo si era costruito un processo di mobilità forzosa, connessa alla modifica di fatto del rapporto di lavoro dei dirigenti di ruolo in un contratto di lavoro intermittente a libera recedibilità senza causa. Il tutto legato alla durata necessariamente a tempo determinato degli incarichi, cui sarebbe necessariamente conseguita la collocazione del dirigente “scaduto” (anche a prescindere da una valutazione negativa) in disponibilità e l’obbligo di partecipare a “interpelli”, cioè procedure pubbliche di individuazione dei dirigenti da incaricare.
Si sarebbe trattato di una mobilità forzosa, perché per il dirigente “scaduto” sarebbe stato l’appiglio per non vedersi risolto il rapporto di lavoro. La conferma della natura sostanzialmente coatta della mobilità prevista dalla riforma Madia stava nella previsione secondo la quale se entro 24 mesi dalla collocazione in disponibilità (non derivante da valutazione negativa) il dirigente non fosse stato incaricato da qualche amministrazione, vi avrebbe provveduto “d’ufficio” proprio Palazzo Vidoni, per altro senza il limite dei 50 chilometri previsto dall’articolo 30 del d.lgs 165/2001 e, comunque, solo a condizione che vi fosse qualche posto disponibile compatibile con l’esperienza professionale dell’interessato.
I redattori del testo del decreto legislativo fortunatamente non entrato in vigore avevano insistito ripetutamente che quel meccanismo creava un “mercato” dei dirigenti, grazie appunto alla mobilità.
Ma, come dovrebbe essere chiaro e noto anche per chi abbia fatto studi solo basici di economia, un mercato è davvero tale solo quando è spontaneo. Se vi sono forzature, come quelle immaginate dal decreto, non si ha un mercato, ma meccanismi di coazione, che finiscono per creare disfunzioni molto chiare.
L’articolo 23, comma 2, del d.lgs 165/2001, al contrario, è totalmente ispirato proprio ai principi di un meccanismo di mercato vero:
a)      la disponibilità di un incarico dirigenziale da mettere “in palio”, derivante non da meccanismi forzosi, bensì da ordinarie vicende del rapporto datore-lavoratore: cessazione del rapporto di lavoro, appunto mobilità, risoluzione per responsabilità dirigenziale;
b)      l’esistenza di un sistema informativo che in tempo reale dia informazione ai dirigenti dei posti disponibili;
c)      disciplina contrattuale della procedura;
d)     salvaguardia, soprattutto, il principio della libera scelta del dirigente.
Insomma, un vero mercato, nel quale spontaneamente il datore di lavoro evidenzia l’esigenza di mettere a disposizione un incarico resosi privo di titolare e, altrettanto spontaneamente, i dirigenti rispondono, chiedendo la mobilità e mettendo l’amministrazione nelle condizioni di valutare i curriculum e l’esperienza così da gestire il procedimento quale mobilità “volontaria” ai sensi dell’articolo 30 del d.lgs 165/2001, non a caso espressamente richiamato dalla norma in esame.
Se fin qui un sistema di mobilità trasversale o “intercompartimentale” della dirigenza pubblica non ha funzionato, dunque, non è per la mancanza di una norma che lo prevedesse, ma per l’inadempimento da parte di Palazzo Vidoni ad un obbligo di legge, al quale si voleva rimediare mediante una riforma pessima, i cui effetti finali lungi dal creare un mercato posto a valorizzare la dirigenza, sarebbe stato una precarizzazione estrema dei dirigenti e la loro sottoposizione totale all’arbitrio della politica.
Si può certo discutere se sia opportuno tornare sull’idea del ruolo unico. Il comma 2 dell’articolo 23 del d.lgs 165/2001 si salda, attualmente, col comma 1 che lo precede, ai sensi del quale “In ogni amministrazione dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, è istituito il ruolo dei dirigenti, che si articola nella prima e nella seconda fascia, nel cui àmbito sono definite apposite sezioni in modo da garantire la eventuale specificità tecnica. I dirigenti della seconda fascia sono reclutati attraverso i meccanismi di accesso di cui all'articolo 28. I dirigenti della seconda fascia transitano nella prima qualora abbiano ricoperto incarichi di direzione di uffici dirigenziali generali o equivalenti, in base ai particolari ordinamenti di cui all'articolo 19, comma 11, per un periodo pari almeno a cinque anni senza essere incorsi nelle misure previste dall'articolo 21 per le ipotesi di responsabilità dirigenziale, nei limiti dei posti disponibili, ovvero nel momento in cui si verifica la prima disponibilità di posto utile, tenuto conto, quale criterio di precedenza ai fini del transito, della data di maturazione del requisito dei cinque anni e, a parità di data di maturazione, della maggiore anzianità nella qualifica dirigenziale”.
La norma è propriamente riferita alle amministrazioni dello Stato, non a caso: non poteva coinvolgere anche la dirigenza regionale, del sistema sanitario e degli enti locali, proprio per l’autonomia organizzativa riconosciuta a detti enti, violata dall’assenza dell’intesa obbligatoria almeno con le regioni, che è costata alla riforma Madia la bocciatura solenne pronunciata con la sentenza della Consulta 251/2016.
Per creare davvero un mercato aperto quello della dirigenza e finalizzato all’accrescimento delle possibilità di carriera, l’idea del ruolo unico potrebbe essere utile ed efficace, ma a condizione che:
1)      il ruolo sia realmente unico e non l’ircocervo uno e trino immaginato dalla riforma Madia, causa di grandissima confusione, e comunque suddiviso in modo molto chiaro in profili e carriere, per i quali fossero descritti in modo altrettanto chiaro requisiti di iscrizione;
2)      nel ruolo i dirigenti siano iscritti con un ordine rigorosamente derivante da un ranking, connesso ai titoli di merito: concorsi vinti, titoli universitari e post universitari, pubblicazioni scientifiche, esperienze pregresse, anche nel settore privato, livello di conoscenza delle lingue, disponibilità alla mobilità territoriale ed altri indicatori: in modo che le selezioni per mobilità siano definite e condizionate dalla posizione del singolo dirigente nella “graduatoria”, così da evitare decisioni arbitrarie della politica e sollecitare i dirigenti ad incrementare le proprie chance di ottenere incarichi più prestigiosi, acquisendo maggior punteggio nel ranking, ottenendo i maggiori titoli necessari allo scopo;
3)      sia attivato il sistema di valutazione omogeneo, comunque indispensabile per una comparazione che tenga conto anche dei risultati ottenuti; sistema di valutazione del quale si parla, ormai, vanamente, da decenni e correttamente quanto inevitabilmente sollecitato dal Consiglio di stato, nel suo parere formalmente espresso come positivo, per quanto fosse totalmente avverso e negativo e, purtroppo, totalmente ignorato dagli autori della riforma.

Rispettando queste condizioni, si può immaginare una riforma della dirigenza che si riveli un semplice ritocco sostanzialmente all’impianto dell’articolo 23 del d.lgs e poco più. Aspettando, sempre, che il Governo comunque si ricordi che il suo è un potere esecutivo, finalizzato, cioè, ad eseguire le norme e non a costruire torri di Babele cadenti di leggi che si affastellano senza cemento l’una sopra l’altra ed esposte alla troppo facile opera demolitoria (se non inibitoria) della Corte costituzionale.

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