Detta idea arde sotto la cenere da anni, dal 2006 almeno, quando a lanciarla inserendola in un disegno di legge di riforma della legge 241/1990 che non vide mai la luce fu il Ministro Nicolais. I ministri passano, determinate strutture “tecniche” restano. E si vede.
La balzana pensata che un indennizzo possa risultare utile alla “semplificazione” è periodicamente stata riportata all’attenzione dei vari governi e la pazienza degli apprendisti stregoni alla fine è stata premiata. Qualche premier e qualche ministro non poteva non cadere nel fascino del populismo da piazza di una simile previsione.
L’utilità di un indennizzo da ritardo è palesemente, per chiunque, pari a zero. In primo luogo, perché esso crea una nuova fonte di spesa pubblica che finisce per redistribuire malamente le risorse. Infatti, parte delle tasse del cittadino A vanno a finire in spesa da indennizzo a vantaggio del cittadino B, per la sola ragione che casualmente una certa amministrazione non abbia concluso in suo favore un certo procedimento amministrativo. Ma, magari il cittadino A vive in un territorio con scarsa manutenzione di scuola e strade, mentre il cittadino B non deve affrontare di questi problemi.
L’indennizzo è, dunque, all’evidenza una fonte di spesa non giustificata e a rischio di sperequazioni.
Non solo. L’indennizzo non ha alcuna utilità concreta nemmeno per l’interessato al procedimento amministrativo. Se, infatti, il bene della vita è connesso alla pronuncia espressa dell’amministrazione ed alla circostanza che essa pervenga entro un arco di tempo che consentano al cittadino di trarre un vantaggio economico, ad esempio, un ristoro meramente economico ovviamente non comporta alcun beneficio. Considerando, per altro, che la fattispecie della deprivazione di un bene della vita essenziale per il cittadino che comporti un danno nei suoi confronti, è già disciplinata dalla regolazione del danno da ritardo.
Per altro, ai soloni che finalmente hanno visto approvato in una disposizione normativa, l’articolo 28 del d.l. 69/2013, l’indennizzo da ritardo, evidentemente sfugge che nemmeno più le imprese di trasporto, che del rispetto dei tempi hanno ragione di esistere, rimborsano i viaggiatori nei casi di ritardo con somme di denaro, ma con bonus o prestazioni di servizi.
La cosa più grave in assoluto, però, è che la norma, oltre tutto, per come è scritta e pensata, né consente la minima semplificazione amministrativa, né sortisce risultato alcuno per imprese e cittadini.
In quanto alla semplificazione, come si vedrà meglio di seguito, l’articolo 28 del decreto del “fare”, fa tutto il contrario, perché introduce una nuova e farraginosa procedura amministrativa, della quale oggettivamente non si sentiva il bisogno. In quanto all’efficacia, la norma è solo poco più di un bluff, una bandiera, uno specchio per far credere alle allodole che in questo modo sia possibile accelerare i tempi dei procedimenti amministrativi.
Iniziamo dall’aspetto dell’efficacia. Il sostanziale inganno contenuto nell’articolo 28 del d.l. 69/2013 è dimostrato dalla sua limitatissima applicabilità.
Infatti, l’indennizzo:
a) è solo “sperimentale” ed applicabile dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto;
b) si applica solo ai procedimenti amministrativi relativi all’avvio e all’esercizio dell’attività di impresa iniziati successivamente alla data di entrata in vigore;
c) non si applica:
- ai procedimenti ad iniziativa d’ufficio (cioè attivati senza istanza, direttamente dalle amministrazioni);
- ai concorsi pubblici;
- ai procedimenti per i quali sia previsto il silenzio “significativo”.
Insomma, reperire una tipologia di procedimenti amministrativi ai quali sia possibile applicare l’indennizzo da ritardo risulta impresa assai ardua, con buona pace della “semplificazione”.
Si può affermare che il 90% e oltre dei procedimenti amministrativi non ne saranno coinvolti.
Escludendo, infatti, quelli ad iniziativa d’ufficio, i concorsi, quelli non concernenti l’avvio e l’esercizio di attività di impresa, quelli che si concludono col silenzio significativo, resta davvero ben poco.
Il silenzio significativo è, ovviamente, costituito dal silenzio-assenso e dal silenzio-diniego. Ai sensi dell’articolo 20 della legge 241/1990 la grandissima parte dei procedimenti ad istanza di parte, se non intervenga entro il termine un provvedimento espresso di accoglimento o diniego o non sia convocata una conferenza di servizi, si conclude con un provvedimento tacito favorevole. Impossibile, quindi, la stessa applicabilità di un indennizzo, dal momento che il provvedimento si forma comunque e, per giunta, di accoglimento. Lo stesso, sia pure con soluzione opposta, nel caso del silenzio-rigetto, che non costituisce una regola generale di chiusura dei procedimenti amministrativi, essendo riservato a speciali regolazioni normative: nel caso in cui il procedimento non si chiuda prima dello spirare del termine, si forma un provvedimento tacito di diniego.
Sono pochissimi i procedimenti che sfuggono alla regola generale del silenzio significativo. Tra essi, quelli compresi dall’articolo 20, comma 4, della legge 241/1990, ai sensi del quale “Le disposizioni del presente articolo non si applicano agli atti e procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico, l'ambiente, la difesa nazionale, la pubblica sicurezza e l'immigrazione, l’immigrazione, l’asilo e la cittadinanza, la salute e la pubblica incolumità, ai casi in cui la normativa comunitaria impone l'adozione di provvedimenti amministrativi formali, ai casi in cui la legge qualifica il silenzio dell'amministrazione come rigetto dell'istanza, nonché agli atti e procedimenti individuati con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro per la funzione pubblica, di concerto con i Ministri competenti”. Ma quasi nessuna tra le tipologie considerate riguarda l’avvio di attività d’impresa, gli unici procedimenti che possono concludersi con l’eventuale indennizzo.
La sottrazione dei procedimenti ai quali è possibile applicare la sanzione dell’indennizzo risulta ancora più ampia, se si considera che la gran parte dei procedimenti che potrebbero essere interessati dall’articolo 28 del d.l. 69/2013 non possono avere ritardo alcuno, dal momento che essi soggiacciono alla regolazione dell’articolo 19 della legge 241/1990. La generalità delle attività di impresa si avviano, ormai, mediante la Scia (segnalazione certificata di inizio attività), sistema di formazione di un titolo giuridico autorizzativo all’avvio di attività di impresa di natura privatistica, ad iniziativa totalmente della parte privata.
Come si dimostra, pertanto, l’indennizzo è applicabile a una gamma ridottissima di fattispecie, che, per altro, il legislatore bene avrebbe fatto a degnarsi di identificare espressamente, invece di dare il messaggio populistico che tutti potranno ottenere un indennizzo da ritardo, col rischio di innescare contenziosi amministrativi e giurisdizionali inutili.
Ma, per quei pochissimi che potrebbero avere l’opportunità di ottenere l’eventuale indennizzo, le cose non sono affatto facili.
Totalmente in contrasto con ogni logica semplificativa, il legislatore ha, infatti, fissato un procedimento che definire defatigante, bizantino, farraginoso, illogico, kafkiano è poco. E il bello è, poi, che esponenti del Governo e della politica, in generale, prima producono leggi come questa, velleitarie e ai confini dell’assurdo, ma poi sui media scaricano le follie giuridiche sulla “burocrazia”, senza rendersi conto che così agendo sono essi ad alimentare procedure folli, incrostazioni e ritardi.
In sintesi il procedimento immaginato dal legislatore è il seguente:
a) l’imprenditore invia un’istanza connessa ad un avvio di impresa, in una disciplina non ricadente nella Scia;
b) aspetta che decorrano i termini fissati dalle leggi o dai regolamenti, perché l’amministrazione provveda;
c) rileva la scadenza del termine, senza che il provvedimento sia stato emanato, ovviamente al lordo, però, di eventuali sospensioni ed interruzioni (dovute magari all’applicazione dell’articolo 10-bis della legge 241/1990; ma chi glielo spiega ai cittadini come funzionano le sospensioni e le interruzioni procedimentali?);
d) a questo punto, entro 7 giorni dalla scadenza del termine, l’imprenditore deve presentare una nuova istanza all’autorità che disponga, sulla base della regolamentazione interna dell’ente, del potere di sostituirsi alla struttura inerte; superato il termine di 7 giorni, l’imprenditore potrebbe comunque ottenere l’intervento dell’autorità con poteri sostitutivi per giungere al provvedimento, ma perderebbe il diritto all’indennizzo;
e) l’autorità dotata di potere sostitutivo deve provvedere nell’ulteriore termine a sua disposizione, pari alla metà di quello iniziale;
f) l’imprenditore deve attendere l’emanazione del provvedimento o lo spirare di questo secondo termine;
g) laddove il secondo termine spiri senza che il provvedimento sia emanato, l’autorità dotata del potere sostitutivo deve comunque emettere, anche se in ritardo, il provvedimento e liquidare l’indennizzo (30 euro al giorno a decorrere dallo spirare del termine della prima fase procedimentale, di cui alla precedente lettera c), nell’importo maturato fino a quel punto;
h) laddove l’autorità dotata del potere sostitutivo non liquidi e paghi l’indennizzo, l’imprenditore dovrà proporre ricorso al Tar, accollandosi per altro il costo del contributo unificato, seppur ridotto della metà (è evidente che se il ritardo fosse di pochi giorni, sul piano economico non converrà a nessuno azionare il Tar);
i) ma l’imprenditore deve stare molto attento a rivolgersi al Tar; deve valutare con assoluta certezza che la sua istanza effettivamente rientri nelle fattispecie per le quali scatti l’indennizzo, perché “Se il ricorso è dichiarato inammissibile o è respinto in relazione all’inammissibilità o alla manifesta infondatezza dell’istanza che ha dato avvio al procedimento, il giudice, con pronuncia immediatamente esecutiva, condanna il ricorrente a pagare in favore del resistente una somma da due volte a quattro volte il contributo unificato”.
Insomma, tutta una serie di forche caudine sotto le quali l’imprenditore dovrebbe passare, per giunta dovendo pagare fior di quattrini per avviare il ricorso ed accollandosi un rischio-deterrente operosissimo.
E questa sarebbe la semplificazione e la velocizzazione dei procedimenti amministrativi sbandierata ai quattro venti dal Governo.
Ma, poi, non è finita qui. Ovviamente, l’articolo 28 prevede ulteriori oneri operativi e procedurali.
In primo luogo, si impone di inserire, nella comunicazione di avvio del procedimento e nelle informazioni sul procedimento pubblicate ai sensi dell’articolo 35 del d.lgs 33/2013 (che viene indirettamente modificato, nemmeno il tempo di entrare in nvigore), “menzione del diritto all’indennizzo, nonché delle modalità e dei termini per conseguirlo ed è altresì indicato il soggetto cui è attribuito il potere sostitutivo e i termini a questo assegnati per la conclusione del procedimento”.
In secondo luogo, ovviamente l’attivazione del procedimento sostitutivo dell’inerzia e, dunque, la possibilità di giungere al pagamento dell’indennizzo fa scattare ulteriori procedimenti sanzionatori.
Pertanto, l’eventuale pronuncia di condanna a carico dell’amministrazione da parte del Tar a pagare l’indennizzo deve essere comunicata da parte della segreteria del giudice che l’ha pronunciata, alla Corte dei conti. Questa farà scattare le procedure finalizzate al controllo di gestione sulla pubblica amministrazione. La comunicazione andrà estesa, poi al Procuratore regionale della Corte dei Conti per le valutazioni di competenza, nonché al titolare dell’azione disciplinare verso i dipendenti pubblici interessati dal procedimento amministrativo.
Insomma, si muoverebbe il mondo, organi interni, due giurisdizioni, procedimenti di controllo, procedimenti giurisdizionali per danno, per illegittimità, procedimenti sanzionatori; il tutto per il gusto di qualcuno di essersi ammantato della toga di grande giurista, ed aver previsto uno dei più grandi e farraginosi bluff normativi di tutti i tempi.
In un lampo di realismo/lucidità, il legislatore al comma 12 dell’articolo 28 del d.l. 69/2913 dispone che “decorsi diciotto mesi dall’entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto e sulla base del monitoraggio relativo alla sua applicazione, con regolamento emanato ai sensi dell’articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, su proposta del Ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, sentita la Conferenza unificata, sono stabilite la conferma, la rimodulazione, anche con riguardo ai procedimenti amministrativi esclusi, o la cessazione delle disposizioni del presente articolo, nonché eventualmente il termine a decorrere dal quale le disposizioni ivi contenute sono applicate, anche gradualmente, ai procedimenti amministrativi diversi da quelli individuati al comma 10”.
Oggettivamente, occorrono 18 minuti e non 18 mesi per accorgersi che l’esperimento è fallito, clamorosamente, prima ancora di cominciare. Ma l’Italia è il Paese che deve metterci 10 anni per comprendere che determinate riforme, come quella del Titolo V della Costituzione, sono non solo inutili, ma dannose.
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