Corruzione: le nomine fiduciarie ne sono una fonte che la riforma Madia non elimina

Il Parere del Consiglio di stato sulla riforma degli incarichi ai direttori generali degli enti del sistema sanitario svela che si è costruito un sistema volto solo a mascherare scelte quasi arbitrarie

In tema di lotta alla corruzione diversi elementi di attualità di incrociano tra loro a dimostrare, purtroppo, quanto si sia ancora ben lontani dall’aver afferrato l’entità del problema e dall’aver impostato concreti ed efficaci sistemi di contrasto.

Si può certamente osservare che molti passi in avanti sono stati compiuti. In fondo, il caso del comune di Lodi è caratterizzato dalla positiva nota della rettitudine dimostrata dalla funzionaria, la quale ha messo a frutto la formazione ricevuta allo scopo di applicare la disciplina anticorruzione, allo scopo di denunciare e prevenire la manipolazione del bando di gara.

Dunque, tutto ha funzionato per il meglio, bene così. Ci si scusa per la pignoleria, ma, ben vedere, fermo restando il meritorio coraggio e l’ineccepibile etica della funzionaria, non è esattamente vero che tutto sia andato secondo i canoni dell’anticorruzione. Vediamo il perché.

L’articolo 6, comma 2, del dpr 62/2013, il “codice etico” della PA, dispone: “Il dipendente si astiene dal prendere decisioni o svolgere attivià inerenti alle sue mansioni in situazioni di conflitto, anche potenziale, di interessi con interessi personali, del coniuge, di conviventi, di parenti, di affini entro il secondo grado. Il conflitto può riguardare interessi di qualsiasi natura, anche non patrimoniali, come quelli derivanti dall'intento di voler assecondare pressioni politiche, sindacali o dei superiori gerarchici”.

Nel caso di Lodi, si è appreso che il tentativo di manipolazione avrebbe previsto il coinvolgimento consenziente della funzionaria che, poi, invece ha fatto funzionare i presidi anticorruzione, per una semplice ragione: chi aveva interesse a formulare un bando “orientato” a far vincere un certo destinatario aveva pensato di coinvolgere nella gestione dell’appalto della piscina scoperta anche un operatore economico che si occupa esattamente della gestione delle piscine, di proprietà della sorella.

Insomma, l’indicazione – tutta da dimostrare – data dall’accusa è che i manipolatori avrebbero inteso ottenere collaborazione nella turbativa d’asta da una funzionaria, che, in quanto sorella di un possibile concorrente, avrebbe compreso il potenziale vantaggio nel permettere alla propria parente di entrare nella “cordata” alla quale il bando appositamente disegnato avrebbe assicurato l’appalto.

Per semplice applicazione della norma del codice etico sopra riportata, si comprende come la funzionaria non avrebbe dovuto porre in essere nessuna attività inerente quell’appalto, esattamente perché vi poteva essere un interesse potenziale di una propria parente, anche solo a prendere parte alla gara. In realtà, se il sistema avesse funzionato a dovere, la funzionaria si sarebbe dovuta astenere o qualcuno si sarebbe dovuto accorgere di questa necessità.

Per merito della funzionaria e della formazione ricevuta, le maglie della prevenzione, allargatesi a monte, si sono ristrette a valle e comunque il tentativo di indirizzare illegalmente gli esiti dell’appalto è stato rintuzzato.

La voluta pignoleria lascia capire due cose. Una prima: le regole sono troppe e forse non è facile applicarle tutte con la necessaria consapevolezza. In effetti, il conflitto di interessi della funzionaria era così potenziale che sicuramente in buona fede non avrà nemmeno pensato di astenersi; probabilmente, oltre tutto, sul piano organizzativo dell’ente, nemmeno vi sarebbe stata una pratica e comoda modalità per sostituire la funzionaria che si sarò impegnata a fondo, come la gran parte dei dipendenti fa, per mandare avanti la procedura. In secondo luogo, l’efficacia delle regole dipende sempre e comunque dalla qualità delle persone: la funzionaria avrebbe probabilmente espresso comunque perplessità a prescindere dall’esistenza stessa delle norme sull’anticorruzione, considerati gli elevati valori etici e morali che ha mostrato di possedere e, soprattutto, mettere in pratica.

La considerazione dell’importanza fondamentale che hanno le persone, talvolta anche a prescindere dalle regole, ci porta verso ulteriori fatti di attualità utili per centrare meglio l’oggetto di questo scritto e che, segnatamente, riguarda proprio l’acquisizione delle persone chiamate a svolgere funzioni pubbliche.

Consideriamo adesso il caso Lodi come un’ipotesi astratta e generale di scuola, per verificare come si possano avviare meccanismi non solo e non tanto corruttivi, quanto, soprattutto, di mala amministrazione, le cui conseguenze, comunque, si rivelino negative per la spesa pubblica e la sua efficienza.

Poniamo che nel comune di Immaginario sia noto a chi deve prendere specifiche decisioni volte ad avviare contratti di appalto o iniziative economiche o di edilizia particolarmente lucrose, che tra i componenti dell’apparato amministrativo, nella posizione di vertice o di tecnico della materia vi sia qualcuno che in effetti abbia un interesse personale o indiretto ad agevolare scelte che portino benefici di natura egoistica: distorsione della formazione del consenso elettorale, controllo di gangli di potere, quando non addirittura l’intento di arricchirsi illecitamente con risorse pubbliche.

In un sistema perfetto, questo funzionario non potrebbe mai prendere parte a nessuna attività nella quale il proprio interesse sia anche solo indirettamente e potenzialmente coinvolto. Ma, tutto dipende dalla persona. Chi dispone del potere di conferire incarichi (ovviamente, solo se malintenzionato e non possiamo e dobbiamo generalizzare, dando invece atto che fa più rumore un albero che cade di una foresta che cresce: sindaci e politici che svolgono in maniera retta ed inappuntabile la loro attività ce ne sono tantissimi), può valutare se la persona abbia in sé anticorpi molto forti a modalità non commendevoli di amministrare, o meno. Questa valutazione può rivelarsi, evidentemente, decisiva per i fini di chi nomina. L’amministratore accorto ed attento all’etica nemmeno ci penserebbe ad attribuire incarichi a chi potrebbe rivelarsi in conflitto di interesse. Chi invece volesse creare una rete di complicità ad intenti non del tutto interni ai confini della legalità dell’azione amministrativa, potrebbe distribuire gli incarichi in modo mirato, esattamente allo scopo di poter contare sulla persona giusta, nel posto giusto.

Il potere di nomina dei vertici di società, aziende o, anche, di vertici amministrativi in Usl o direzioni di amministrazioni pubbliche espone moltissimo a rischi della natura che abbiamo ipotizzato sopra.

Specie per una ragione che dovrebbe risultare evidentissima: in particolare incarichi di vertice estremamente ben remunerati e di peso molto forte nella gestione di risorse pubbliche che abbiano ricadute formidabili sul consenso, il che vale certamente per i direttori generali delle Usl, nell’idea della “fiduciarietà” che dovrebbe connotarli, sono esposti geneticamente e per loro stessa natura ad un interesse “in conflitto”: la conferma della “fiducia” da parte del soggetto che nomina, connessa alla garanzia di permettere al nominante il raggiungimento di qualsiasi obiettivo di conferma di consenso e potere, anche a prezzo di azioni perfino non legittime.

Certo, questo rischio è limitato alla sola ipotesi di un accordo, anche esclusivamente implicito, tra persone entrambe con pochi scrupoli: ma, un sistema che realmente intenda prevenire la corruzione, prima ancora di intendere garantire professionalità e buona amministrazione, non può non considerare questo rischio specifico, così da prevenirlo.

In effetti, la normativa anticorruzione in astratto pare aver atteso a questo compito, perché ha tenuto in debito conto dei rischi potenziali connessi a quanto ipotizzato sopra; tenendo ben presente che la potenzialità di detto rischio non poche volte si è tradotta in fatti reali e concreti.

Infatti, l’acquisizione del personale è considerata dall’articolo 1, comma 16, lettera a), della legge 190/2012, come area di per sé a maggior rischio di corruzione. E il Piano Nazionale Anticorruzione del settembre 2013 stigmatizza come rischi specifico la presenza di “previsioni di requisiti di accesso “personalizzati” ed insufficienza di meccanismi oggettivi e trasparenti idonei a verificare il possesso dei requisiti attitudinali e professionali richiesti in relazione alla posizione da ricoprire allo scopo di reclutare candidati particolari”.

Insomma, non ci vuol molto a comprendere che gli incarichi “fiduciari” ben poco si conciliano con una rete di protezione dai rischi anche solo potenziali di mala amministrazione e, quindi, di corruzione nell’accezione amministrativa data dalla legge 190/2012, fino a trascendere nei rischi di commissione di reati contro la PA.

Eppure, nonostante quanto sopra affermato risulti evidente e manifesto, la riforma Madia pare andare esattamente nella direzione opposta, con un potenziamento immenso della scelta fiduciaria da parte della politica dei dirigenti da incaricare. Nonostante il tutto sia “coperto” da una proceduralizzazione parecchio accentuate volta ad inserire i dirigenti pubblici in albi o ruoli unici, dai quali attingere.

In molti si erano accorti di questo: la legge 124/2015 di fatto disegna un sistema che solo in apparenza crea un sistema oggettivo di assegnazione degli incarichi, affidando a specifiche commissioni di gestione dei ruoli unici o degli albi il compito di selezionare quali dirigenti inserire e quali selezionare ai fini dell’assegnazione. Ma, tutto questo complesso iter finirà per tradursi solo in una montagna che partorisce il topolino: cioè una “rosa” di candidati, nell’ambito della quale l’organo di governo potrà incaricare esattamente chi vuole, senza nemmeno particolari e specifiche motivazioni.

Insomma, tutto un impianto che fa solo apparire come proceduralizzata ed oggettiva una scelta invece totalmente ancora nelle mani della politica.

Di questo si è accorto il Consiglio di Stato, Adunanza della Commissione speciale del 18 aprile 2016, che ha esaminato lo schema di decreto legislativo per la riforma della dirigenza sanitaria, in attuazione dell’articolo 11, comma 2, lettera p), della legge 124/2015

Palazzo Spada prende atto che lo schema configura “la nomina del direttore generale dell’azienda sanitaria articolata secondo un procedimento bifasico, che vede in una prima fase la formazione di elenco nazionale di idonei da parte di una Commissione apposita, all’esito di una selezione che richiede rigorosi requisiti di ammissione e vede l’assegnazione di un punteggio da 75 a 100, e in una seconda fase una procedura selettiva non concorsuale su base regionale, alla quale possono concorrere solo soggetti iscritti nell’elenco nazionale, a conclusione della quale la Commissione propone al Presidente della Giunta Regionale una terna di nomi, il tutto secondo criteri meritocratici e procedure ispirate alla massima trasparenza, pur nella riaffermata natura fiduciaria e ampiamente discrezionale della nomina, quale atto di alta amministrazione, da parte della Regione”.

Si conferma quanto affermato sopra: un sistema rigoroso e meritocratico volto a selezionare gli “idonei” che possano far parte dell’elenco nazionale dei direttori generali, ma una procedura selettiva molto, troppo debole. Per altro, al livello nazionale si affida ad una Commissione solo il compito di valutare l’idoneità degli aspiranti ad essere inseriti nel bando. Ma la procedura selettiva vede protagonista il deus ex machina di una Commissione regionale il cui flebile prodotto è una terna di nomi, tra i quali, poi, la regione, secondo il proprio ordinamento, sceglie in modo fiduciario.

Risponde, questo sistema, alle esigenze di presidio al pericolo che le nomine siano condizionate da scelte rivolte a creare una “rete di amicizie”, come impone la disciplina anticorruzione (e prima ancora la logica)? La risposta è semplicissima: no.

Non c’è, infatti, niente che garantisca un fitto dialogo e scambio tra presidenti delle regioni e Commissione regionale finalizzato a far sì che nella terna da selezionare appaia comunque il candidato “gradito”. Il sistema molto discrezionale di formazione della terna può creare il rischio di una contrattazione ed intermediazione fittissima, che lasci comunque in mano alla politica gli assi da giocare. La partita si gioca solo nell’ambito dell’attività della Commissione, la cui indipendenza è sulla carta affermata dalla norma. Ma essendo i componenti della Commissione di nomina politica, è ben difficile ipotizzare un’indipendenza vera ed assoluta. Quindi, niente assicura che alla fine la nomina dei direttori generali resti totalmente discrezionale e figlia di uno spoil system incontrollato, eventualmente finalizzato a selezionare dirigenti scelti esattamente perché condizionabili dalla necessità di confermare la fiducia o perché, comunque, noti come disposti a far parte di “cordate” utili alla formazione di consenso anche oltre i confini del conflitto di interessi.

Ne vogliamo una prova? La fornisce sempre il Consiglio di stato, che ci informa dei desiderata della Conferenza Unificata – Stato regioni, cioè di un consesso politico, in merito alla riforma: “In sede di Conferenza unificata Stato-Regioni, con il parere reso sullo schema di decreto legislativo qui in esame, è stato proposto, infatti, un emendamento all’art. 1, comma 7, secondo cui il punteggio dovrebbe essere assegnato ai fini dell’inserimento del candidato nell’elenco nazionale, senza che esso possa incidere, quindi, sulla valutazione che effettuerà la Commissione regionale”. Cosa chiedono, dunque, gli organi di governo delle regioni? Va bene attribuire punteggi per indicare il livello professionale dei direttori generali da inserire nell’elenco nazionale; tuttavia, questo punteggio non deve essere considerato ai fini della valutazione cui sarà chiamata la Commissione quando dovrà selezionare la “rosa” da sottoporre. Insomma, sì alla “meritocrazia”, ma solo a scartamento ridotto, cioè solo per entrare nell’elenco nazionale. Al momento della selezione, la meritocrazia può anche attenuarsi!

Il Consiglio di stato, però, non concorda: “Ritiene questo Consiglio che la proposta non debba trovare accoglimento, perché l’assegnazione di un punteggio a livello nazionale, pur non precostituendo un vincolo per il giudizio idoneativo della Commissione regionale (che può motivatamente discostarsi dall’ordine preferenziale espresso nell’elenco nazionale), rappresenta comunque una prima e uniforme garanzia di imparzialità nella valutazione delle capacità dirigenziali dell’aspirante direttore generale, già a livello nazionale, e un dato di partenza imprescindibile alla valutazione della Commissione regionale, limitando arbitri, parzialità e favoritismi, dettati dai “particolarismi” locali, e spesso annidatisi nel carattere non concorsuale, ma meramente idoneativo, della selezione e nel carattere fiduciario della nomina”.

Quindi, come si nota, Palazzo Spada ha perfettamente presenti i rischi sottesi a procedimenti di nomina “fiduciaria”. Tuttavia, nell’inciso tra parentesi sottolineato sopra, prende atto che le Commissioni avranno libertà amplissima di formare le “terne” come meglio credono, senza risultare comunque vincolate all’ordine preferenziale dell’elenco. E’ evidente che questo darà la stura ai processi di “negoziazione” immaginati sopra, finalizzati allo scopo di permettere che il candidato “amico” entri nella terna, in modo che poi i giochi siano fatti.

Del resto, se il procedimento è volto solo a selezionare gli “idonei”, partendo dal presupposto che tutti quelli inseriti nell’elenco sono potenzialmente capaci, la scelta finale risulta totalmente arbitraria. Non lo nega il Consiglio di stato, che fa riferimento, allo scopo, alla giurisprudenza della Cassazione proprio in tema di nomine dei direttori generali delle Usl, secondo la quale si tratta di un atto “di alta amministrazione” non sindacabile dal giudice. Qui il parere del Consiglio di stato inserisce, tra le molte lodi al disegno di legge, quasi nascosta, una critica che doveva essere molto più evidente ma che è, comunque, esiziale: “Proprio l’ampio margine di discrezionalità, tipico di questo atto di alta amministrazione, e la natura del procedimento selettivo in questione, che ha – come tutti quelli finalizzati alla nomina dei dirigenti sanitari – carattere idoneativo e non concorsuale, consigliano che l’intera procedura sia presidiata da garanzie che, pur salvaguardando la natura ampiamente discrezionale del conferimento dell’incarico da parte del Presidente della Regione, scongiurino il rischio di una sostanziale arbitrarietà di una scelta, non dettata – quanto meno prevalentemente – da ragioni meritocratiche e resa insindacabile, in sede di legittimità, dal giudice amministrativo. L’incrementata procedimentalizzazione della procedura selettiva, che rimane pur sempre idoneativa, deve quindi essere apprezzata e salvaguardata, soprattutto nella misura in cui essa, appunto, stabilisce che nella terna di nomi il Presidente della Regione scelga quello «che presenta requisiti maggiormente coerenti con le caratteristiche dell’incarico da attribuire». L’intervento legislativo tenta in questo modo di ancorare la scelta regionale quanto meno ad un criterio di natura obiettiva e, cioè, la maggior rispondenza del candidato alle caratteristiche specifiche dell’incarico al quale è chiamato, riducendo il margine di totale e incontrollata discrezionalità, se non di puro arbitrio, che può condizionarne negativamente la nomina da parte del vertice politico”.

Insomma, il Consiglio di stato, sia pure in termini molto melliflui, ammette che vi è un incremento della procedimentalizzazione dell’incarico, ma che la scelta finale del direttore generale resta ai confini dell’arbitrarietà; in effetti, la riforma tenta soltanto di limitare il margine di arbitrarietà, con l’obbligo di motivazione espressa della scelta. Ma, è perfettamente comprensibile come questo obbligo, laddove si confermi la natura di atto di “alta amministrazione” non produce alcun beneficio ai fini della tutela giurisdizionale, avverso nomine che con l’effettiva valutazione delle competenze tecniche non abbiano concretamente a che fare.

Finchè il sistema resta ancorato a scelte arbitrarie delle persone, l’esposizione a rischi di un modo di amministrate segnato dalla “corruzione”, intesa non solo come reato, ma come permeabilità alla mala amministrazione legata alla confusione tra interessi pubblici generali ed interessi particolari ed egoistici, rimane troppo alta. Allo stesso modo, troppo legata ad episodici atti di dignità e professionalità è la funzionalità del sistema anticorruzione.

Specie perché, poi, i protagonisti principali del sistema pare non abbiano chiara cognizione delle vere necessità di presidio. Ne è prova l’intervista rilasciata dal presidente dell’Anci al Quotidiano Nazionale del 7 maggio 2016, dal titolo “<> Ricci: dobbiamo essere assicurati”. Alla domanda “Quali atti firma un sindaco? E .cosa rischia?”, il presidente dell’Anci, risponde: “E’ responsabile legale dell'ente, firma sostanzialmente tutto ed è esposto a procedimenti amministrativi e contabili”.

Siamo del tutto sicuri che la risposta sia frutto dell’imprescindibile sintesi e che non possa corrispondere esattamente a quanto il presidente dell’Anci sa perfettamente. I sindaci sono certamente molto esposti come responsabilità, ma non è per niente corretto affermare che firmino tutto, né “sostanzialmente”, né giuridicamente. I sindaci hanno ovviamente la responsabilità enorme di determinare un indirizzo politico, programmare, controllare, agire. Ma, l’elenco degli atti di loro competenza è contenuto e tassativo.

E’ certamente vero che l’aspirazione dei sindaci e dei politici è di tornare davvero a firmare tutto, superando il principio di separazione. Purtroppo, talvolta, questa aspirazione si traduce, come pare sia avvenuto a Lecco, in un’ingerenza oltre il lecito in funzioni amministrative.

Ma, che il presidente Anci sappia bene come stanno realmente le cose, lo prova la successiva risposta ad una sollecitazione sul ruolo dei dirigenti: “Buona parte della macchina amministrativa viene portata avanti dai dirigenti. C'è chi sblocca le pratiche con celerità, ma anche chi non si mostra molto contento di assumersi responsabilità, anche quando lo stipendio è 2 o 3 volte quello del sindaco. E un'anomalia”. Ricapitoliamo: quindi, buona parte della macchina amministrativa è gestita dalla dirigenza; il che smentisce appunto che firmi tutto “sostanzialmente il sindaco”.

Non si capisce bene, però, il risvolto del pensiero del presidente dell’Anci, quando afferma che vi sono dirigenti non molto contenti di assumersi responsabilità anche se il loro stipendio risulti superiore di 2 o 3 volte quello del sindaco.

Nello stesso articolo, il presidente dell’Anci, afferma che nel suo comune gli spetta un’indennità di funzione di 2.500 euro netti al mese, per 12 mesi, quindi 30.000 euro netti l’anno. Quindi, un dirigente per guadagnare 3 volte tanto, dovrebbe avere uno stipendio di 7.500 euro netti al mese, 90.000 netti l’anno, qualcosa di simile a 200.000 euro di costo lordo per l’ente. Ma, il presidente dell’Anci sa benissimo che i contratti collettivi nazionali di lavoro prevedono detti lordi che anche per il massimo della posizione non arrivano a 90.000 euro l’anno. Certo, i comuni possono derogare a questi tetti: ma, queste deroghe sono decise anche dalla politica. Se, quindi, qualche dirigente sia retribuito con cifre come quelle descritte dal presidente dell’Anci, deve essere chiaro quale sia la provenienza di tali cifre.

Ma, poi: se un dirigente così lautamente retribuito non ha molta voglia di assumersi responsabilità, la domanda è: perché non si agisce nei suoi confronti? L’anomalia segnalata dal presidente dell’Anci non è (solo) nel rapporto tra indennità di funzione e stipendi, bensì nel modo malinteso di regolare i rapporti funzionali con la dirigenza. Non conta la “voglia” di assumersi responsabilità, ma contano i risultati conseguiti. Esiste un diluvio di norme che impongono il rispetto dei termini dei procedimenti amministrativi, sanzionando il ritardo. La questione è non misurare la voglia dei dirigenti di essere puntuali, ma la capacità di esserlo e di produrre risultato.

Se il tutto viene, invece, valutato in termini di voglia o di atteggiamento, il pericolo può ancora essere sempre lo stesso: la politica potrebbe essere portata a considerare degno di nota il dirigente con “voglia” soprattutto di “coprire” la politica, agendo come sua longa manus e non solo per garantire efficacia dell’azione amministrativa.

E’ verissimo il problema che pone il presidente dell’Anci quando sottolinea l’opportunità di un sistema assicurativo che metta al riparo i sindaci dalle troppo estese responsabilità erariali. Ma, anche in questo caso il presidente dell’Anci non può non sapere che questa “assicurazione” l’ha già fornita proprio la legge Madia, quando all’articolo 11, comma 1, lettera m), prevede il “riordino delle disposizioni legislative relative alle ipotesi di responsabilità dirigenziale, amministrativo-contabile e disciplinare dei dirigenti e ridefinizione del rapporto tra responsabilità dirigenziale e responsabilità amministrativo-contabile, con particolare riferimento alla esclusiva imputabilità ai dirigenti della responsabilità per l'attività gestionale, con limitazione della responsabilità dirigenziale alle ipotesi di cui all'articolo 21 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165”. Si tratta dell’assolutizzazione della cosiddetta “esimente politica”, posta a scaricare sulla dirigenza ogni responsabilità erariale e contabile. Meccanismo che funziona tanto più, quanto più il dirigente abbia “voglia” di fare da parafulmine (dato tutto quello che guadagna…) ed assumersi responsabilità anche in nome e per conto di chi gli dia fiducia, incaricandolo.

Questo possibile modo certamente non virtuoso e certamente non diffuso di regolare i rapporti tra politica e dirigenza è di certo potenzialmente consentito da una riforma, quella prevista dalla legge 124/2015, che non riesce in alcun modo a porre garanzie per superare i problemi nei quali l’amministrazione è attanagliata. Una riforma, per altro, che in alcuni suoi passaggi rischia, anzi di agevolare un sistema vizioso di gestione amministrativa, a tutto scapito della lotta alla corruzione.

Sarebbe necessario prenderne atto con urgenza, per cambiare subito strada ed obiettivi.