Inserimenti di minori in strutture residenziali. Sono appalti di servizi?

L’inserimento dei minori in strutture residenziali a seguito di provvedimenti di allontanamento dalla famiglia (anche su disposizione del giudice) costituisce da sempre un rebus: si tratta di appalto di servizi o prestazione di altra natura?

In termini molto più pratici, il quesito che si pone è se i comuni, responsabili di questi inserimenti, debbano acquisire o meno il Cig ed assoggettare i pagamenti alla disciplina dei flussi finanziari.
La questione merita, tuttavia, un inquadramento ulteriore. Se si segue la teoria dell’appalto di servizi, ovviamente la strada una volta imboccata va seguita fino in fondo. Dunque, non si risolve il problema esclusivamente acquisendo il Cig, ma occorre evidentemente applicare in pieno la disciplina normativa, oggi contenuta nel d.lgs 50/2016 che, per altro, ha sottratto i servizi sociali al regime di esclusione dal campo di applicazione del codice, sicchè ai servizi sociali il codice si applica, salvo le poche semplificazioni previste per il sopra soglia dagli articoli 140-142 del codice.
In realtà, sebbene i servizi sociali non facciano più parte di quelli esclusi dal campo di applicazione del codice, si trovano comunque in una condizione tutto sommato particolare: infatti, la soglia comunitaria prevista risulta molto elevata, pari a 750.000 euro. Pertanto, per detti servizi, si applica la disciplina semplificata di individuazione del contraente, regolata dall’articolo 36, comma 2, lettera a) (nel caso di affidamenti inferiori ai 40.000 euro) e lettera b) (per gli affidamenti di importo tra i 40.000 e i 750.000 euro). Dunque, nel sotto soglia oggettivamente la situazione post d.lgs 50/2016 non è particolarmente dissimile da quella precedente, considerando le notevoli semplificazioni procedurali permesse dall’articolo 36 del codice, specificamente quando l’importo è inferiore ai 40.000 euro, visto che in questo caso è consentito l’affidamento anche diretto.
Tuttavia, come detto sopra, se si abbraccia la teoria dell’appalto di servizi, allora non basta certo acquisire il Cig e prevedere nel contratto le disposizioni sul tracciamento dei flussi finanziari. Occorre la programmazione (se il servizio risulti superiore ai 40.000 euro), la nomina del Rup, la predisposizione degli atti finalizzati ad individuare il contraente, l’aggiudicazione, le verifiche sul possesso dei requisiti, la stipulazione del contratto, la fase esecutiva, con consegna, stati d’avanzamento, verifiche della prestazione, liquidazione delle fatture e pagamenti. Insomma, l’intero “armamentario” previsto dal codice.
Rispetto al problema se l’inserimento del minore costituisca appalto o meno non vi sono specifiche indicazioni normative: il legislatore sul punto è rimasto, colpevolmente, silente o ambiguo, come ambigua è oggettivamente la complessa e in molte parti velleitaria disciplina della legge 328/2000, troppo improntata alla sociologia e poco alla fissazione di regole operative, dando la stura, così, ad una serie di leggi regionali ancor meno chiare e specifiche sul tema.
Non si deve, per altro, dimenticare che spesso i minori (ma anche disabili ed anziani) vengono inseriti, generalmente con estrema urgenza, in strutture individuate dal tribunale per i minorenni o dalle aziende sanitarie, anche a seguito di valutazioni coordinate e condivise, sulla base delle esigenze individuali che emergono, caratterizzate da estrema urgenza e inderogabilità. In particolare, per i minori vengono effettuati inserimenti di estrema urgenza sulla base di decisioni assunte da detti enti che talora giungono anche a determinare quale sia la struttura adeguata al soggetto, ai bisogni e alle necessità del momento. Questa particolarità è da tenere ben presente, allo scopo di giungere a qualche significativa conclusione, ai fini della soluzione al problema affrontato col presente scritto.
Nell’assenza di specificazioni pretorie particolarmente chiare, può essere citato come elemento a suffragio della teoria secondo la quale gli inserimenti in istituto configurano un appalto il parere reso dalla regione Friuli Venezia Giulia 25591, del 7/7/2011, che si riporta: “ Oggetto Applicabilità norme sulla tracciabilità dei flussi finanziari ai pagamenti connessi all’inserimento in comunità di minori allontanati dalla famiglia
Massima Secondo quanto evidenziato dall'Autorità di vigilanza sui contratti pubblici (determinazione 10/2010), sono sottoposti alla disciplina sulla tracciabilità dei flussi finanziari gli appalti di servizi compresi nell'allegato II B al Codice dei contratti pubblici e, quindi, anche quelli aventi ad oggetto i 'servizi sanitari e sociali', previsti nella categoria 25, tra i quali sembra corretto ascrivere quelli forniti dalla comunità di accoglienza di un minore allontanato dalla famiglia ed i cui costi sono sostenuti da un'amministrazione comunale.
Testo completo del parere L'Ente chiede di sapere se le norme sulla tracciabilità dei flussi finanziari - con particolare riguardo all'obbligo da esse stabilito di inserimento nei pagamenti del codice identificativo gara (CIG) - previste dall'art. 3 della legge 13 agosto 2010, n. 136, siano applicabili anche ai rapporti che intercorrono tra una pubblica amministrazione ed una comunità presso cui sia collocato, in forza del decreto del tribunale dei minori che indica anche alcuni criteri per l'individuazione della struttura idonea al suo accoglimento, un minore allontanato dalla famiglia.
Come è già stato osservato in altri pareri rilasciati da questo Ufficio[1], lo scopo dell'art. 3 della L. 136/2010 è quello di tracciare i flussi di denaro pubblico che derivano dalla conclusione di un contratto di appalto[2] o di concessione[3], avente ad oggetto la fornitura di prodotti, l'esecuzione di lavori o la prestazione di servizi, tra un soggetto pubblico committente/concedente ed una impresa appaltatrice/concessionaria, al fine di prevenire infiltrazioni malavitose.
A tali fini, l'art. 3, comma 5, stabilisce l'obbligo di riportare in ciascuna transazione, posta in essere nell'ambito di tali rapporti contrattuali, il codice identificativo di gara attribuito dall'Autorità di vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, su richiesta della stazione appaltante e, dove obbligatorio ai sensi dell'art. 12 della legge 16 gennaio 2003, n. 13, il codice unico di progetto (CUP).
L'Autorità di vigilanza sui contratti pubblici (Avcp), nelle due determinazioni adottate dalla stessa il 18 novembre 2010 (n. 8) e 22 dicembre 2010 (n. 10), non ha fornito indicazioni in merito all'applicabilità o meno della richiamata normativa al caso de quo. Del pari, non paiono esserci chiarimenti all'interno delle FAQ esposte sul sito della medesima Autorità[4], anche se va segnalato che, sotto la domanda 'Quali sono le fattispecie per le quali non sussiste l'obbligo di richiedere il codice CIG ai fini della tracciabilità?', non compare tra le categorie esentate alcun riferimento alla tipologia contrattuale riconducibile a quella in esame.
Per dedurre l'applicabilità della normativa in materia di tracciabilità dei flussi finanziari, occorre, perciò, valutare in concreto se i pagamenti intercorrenti tra l'Ente locale e la comunità di accoglienza del minore siano riconducibili o meno ad un contratto d'appalto.
La comunità di accoglienza, a seguito dell'accordo con l'Amministrazione comunale, è tenuta ad eseguire una serie di prestazioni (servizio residenziale, servizio pasti, accompagnamento educativo...), concordate tra le parti, a favore del minore. Come controprestazione è pattuito un prezzo da pagarsi al gestore della comunità, normalmente già prefissato da un tariffario.
Tali rilievi sembrano portare a configurare l'esistenza di un contratto di appalto di servizi ai sensi dell'art. 3, comma 10, del D.Lgs. 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei contratti pubblici) [5]. Per tali appalti, per i quali l'art. 20 del medesimo Codice contempla un'applicazione limitata delle sue disposizioni, gli obblighi stabiliti dall'art. 3 della L. 136/2010 sono pienamente efficaci.
Come riconosciuto dall'Avcp, devono, infatti, ritenersi sottoposti alla disciplina sulla tracciabilità gli appalti di servizi compresi nell'allegato II B al Codice dei contratti pubblici[6], come i 'servizi sanitari e sociali', che compaiono alla categoria 25, tra i quali sembra corretto ascrivere quelli forniti dalla comunità di accoglienza.
La circostanza che il Tribunale per i minorenni, nel segnalare il minore da collocare, indichi alcuni criteri per la scelta della comunità più idonea ad ospitarlo non dovrebbe portare a una diversa configurazione del rapporto negoziale e ad escludere l'applicabilità ai pagamenti delle norme sulla tracciabilità dei flussi finanziari.
La modalità (e la libertà) di scelta del contraente, nel caso de quo limitata dalle indicazioni fornite dal Tribunale con proprio decreto, non sembra, del resto, avere un rilievo dirimente. In tale senso si esprime l'Avcp che, nella determinazione n. 10/2010 (punto 2), specifica che le norme contenute nell'art. 3 della L. 136/2010 si applicano indipendentemente dall'esperimento o meno di una gara per l'affidamento dell'opera o del servizio.
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[1] V. pareri prot. 22511 dd. 10.6.2011, prot. 30128 dd. 17.12.2010 e prot. 28279 dd. 1.12.2010.
[2] E' definito come il contratto a titolo oneroso, stipulato per iscritto tra una stazione appaltante o un ente aggiudicatore e uno o più operatori economici, avente per oggetto l'esecuzione di lavori, la fornitura di prodotti, la prestazione di servizi (art. 3, comma 6, D.Lgs. 12 aprile 2006, n. 163).
[3] E' definito come il contratto a titolo oneroso, concluso in forma scritta, che presenta le stesse caratteristiche di un appalto pubblico, ad eccezione del fatto che il corrispettivo consiste unicamente nel diritto di gestire l'opera o i servizi o in tale diritto accompagnato da un prezzo (art. 3, commi 10-11, D.Lgs. 12 aprile 2006, n. 163).
[4] http://www.avcp.it/portal/public/classic/FAQ/FAQtracciabilita
[5] Art. 3, comma 10, del D.Lgs. 12 aprile 2006, n. 163: 'Gli «appalti pubblici di servizi» sono appalti pubblici diversi dagli appalti pubblici di lavori o di forniture, aventi per oggetto la prestazione dei servizi di cui all'allegato II'.
[6] V. punto 2.1. determinazione Avcp n. 10/2010 .”
La tesi esposta, per altro da molti condivisa, non appare persuasiva. Né osta ad una diversa visione la constatazione che il Vocabolario comune degli appalti contempli tra i servizi sociali i seguenti:

85311000-2	Servizi di assistenza sociale con alloggio
85311100-3	Servizi di assistenza sociale per persone anziane
85311200-4	Servizi di assistenza sociale per disabili
85311300-5	Servizi di assistenza sociale per bambini e giovani
85312000-9	Servizi di assistenza sociale senza alloggio
85312100-0	Servizi di centri diurni
85312110-3	Servizi forniti da centri diurni per bambini
85312120-6	Servizi forniti da centri diurni per bambini e giovani disabili

Per provare a fornire una risposta più corretta al quesito se gli inserimenti siano o meno da considerare come appalti di servizio, occorre preliminarmente porre attenzione sul concetto di appalto di prestazione di servizi. La giurisprudenza pacifica ha elaborato una distinzione fondamentale (che, a seguito del d.lgs 50/2016 ha perso in parte pregio per l’inserimento del concetto del “rischio operativo”) tra concessioni e appalti di servizi, sulla base del “criterio del destinatario”. In sintesi, secondo la giurisprudenza può parlarsi di concessione se il servizio è rivolto al pubblico, e non direttamente all’Amministrazione. Pertanto, si può concludere che un appalto di servizi è tale se la prestazione è rivolta a beneficio dell’ente appaltante, che, quindi, invece di produrre direttamente il servizio, ne acquista la produzione da terzi. Un esempio chiarissimo: il servizio di pulizia dei locali è un appalto perché invece di provvedere direttamente l’ente con propri mezzi e personale, affida ad altri questa attività che attiene direttamente ad una propria utilità e competenza.
Stando così le cose, allora, è necessario guardare agli inserimenti in istituto in un’ottica completamente diversa da quella proposta dalla teoria secondo la quale si tratta di appalti. E’, infatti, assolutamente evidente che il servizio prodotto dalle strutture di accoglienza non è per nulla rivolto ai comuni, i quali non hanno nemmeno l’obbligo istituzionale di fungere da strutture residenziali. Il destinatario-beneficiario degli inserimenti è direttamente la persona (minore, portatore di handicap o anziano che sia). Il comune, nella realtà, ha il solo compito di fare da “intermediatore”: posto che un ente terzo (tribunale o azienda sanitaria), o anche i servizi sociali comunali, stabiliscano che è necessario il ricovero della persona nell’ambito di una certa struttura, il comune ha il compito di individuare quale, per altro non di rado anche previo il consenso dei familiari; a seconda della normativa regionale vigente, tale intermediazione si completa con l’accollo della correlata spesa, oppure con l’invio del fascicolo alla regione, perché sia questa a pagare le rette di inserimento.
Dunque, a meno che l’intento del comune non consista nell’organizzare e gestire direttamente una struttura residenziale e, in questo caso, allora è certamente un appalto di servizi per la gestione della struttura stessa, il mero inserimento del minore a seguito di ordine del giudice o provvedimento di struttura socio-sanitaria non va considerato come appalto, ma come attività di intermediazione per individuare la struttura meglio idonea alle necessità evidenziate dal piano individuale di inserimento.
E’ vero che esiste un pagamento: ma non è un corrispettivo per il servizio resto dalla struttura residenziale al comune, bensì una vera e propria “retta”, il cui pagamento dovrebbe ricadere direttamente sulla persona o i suoi familiari o tutori; poiché, però, gli inserimenti avvengono sovente in un quadro di bisogni socio-economici molto forti, è l’ente pubblico che affronta in tutto o in parte il pagamento della retta.
L’intervento economico del comune, laddove sia questo chiamato a pagare dalla normativa regionale vigente, non è da considerare il “prezzo” di un appalto di servizio, quanto, piuttosto, una “attribuzione di vantaggi economici”, ai sensi dell’articolo 12 della legge 241/1990. Per dirla in modo più semplice, si tratta di un contributo che ha per destinatario non certo la struttura residenziale, bensì la persona (o la famiglia) soggetta all’inserimento in struttura, laddove si accerti (come avviene nella quasi totalità delle ipotesi) che non disponga dei mezzi per fare fronte alle rette.
Per verificare se questa impostazione, che si fonda essenzialmente sul contenuto sostanziale del concetto di appalto e sul “criterio del destinatario” della prestazione, è, però, necessario verificare se esistano disposizioni normative a supporto. A ben vedere, esse sussistono e sono, in effetti, la legge 328/2000 e le leggi regionali di attuazione.
La prima norma da prendere in considerazione è l’articolo 6 della legge 328/2000, che si riporta di seguito:
“ 1. I comuni sono titolari delle funzioni amministrative concernenti gli interventi sociali svolti a livello locale e concorrono alla programmazione regionale. Tali funzioni sono esercitate dai comuni adottando sul piano territoriale gli assetti più funzionali alla gestione, alla spesa ed al rapporto con i cittadini, secondo le modalità stabilite dalla legge 8 giugno 1990, n. 142, come da ultimo modificata dalla legge 3 agosto 1999, n. 265.
2. Ai comuni, oltre ai compiti già trasferiti a norma del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616, ed alle funzioni attribuite ai sensi dell'articolo 132, comma 1, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 1 12, spetta, nell'àmbito delle risorse disponibili in base ai piani di cui agli articoli 18 e 19 e secondo la disciplina adottata dalle regioni, l'esercizio delle seguenti attività:
a) programmazione, progettazione, realizzazione del sistema locale dei servizi sociali a rete, indicazione delle priorità e dei settori di innovazione attraverso la concertazione delle risorse umane e finanziarie locali, con il coinvolgimento dei soggetti di cui all'articolo 1, comma 5;
b) erogazione dei servizi, delle prestazioni economiche diverse da quelle disciplinate dall'articolo 22, e dei titoli di cui all'articolo 17, nonché delle attività assistenziali già di competenza delle province, con le modalità stabilite dalla legge regionale di cui all'articolo 8, comma 5;
c) autorizzazione, accreditamento e vigilanza dei servizi sociali e delle strutture a ciclo residenziale e semiresidenziale a gestione pubblica o dei soggetti di cui all'articolo 1, comma 5, secondo quanto stabilito ai sensi degli articoli 8, comma 3, lettera f), e 9, comma 1, lettera c);
d) partecipazione al procedimento per l'individuazione degli ambiti territoriali, di cui all'articolo 8, comma 3, lettera a);
e) definizione dei parametri di valutazione delle condizioni di cui all'articolo 2, comma 3, ai fini della determinazione dell'accesso prioritario alle prestazioni e ai servizi.
3. Nell'esercizio delle funzioni di cui ai commi 1 e 2 i comuni provvedono a:
a) promuovere, nell'àmbito del sistema locale dei servizi sociali a rete, risorse delle collettività locali tramite forme innovative di collaborazione per lo sviluppo di interventi di auto-aiuto e per favorire la reciprocità tra cittadini nell'àmbito della vita comunitaria;
b) coordinare programmi e attività degli enti che operano nell'àmbito di competenza, secondo le modalità fissate dalla regione, tramite collegamenti operativi tra i servizi che realizzano attività volte all'integrazione sociale ed intese con le aziende unità sanitarie locali per le attività sociosanitarie e per i piani di zona;
c) adottare strumenti per la semplificazione amministrativa e per il controllo di gestione atti a valutare l'efficienza, l'efficacia ed i risultati delle prestazioni, in base alla programmazione di cui al comma 2, lettera a);
d) effettuare forme di consultazione dei soggetti di cui all'articolo 1, commi 5 e 6, per valutare la qualità e l'efficacia dei servizi e formulare proposte ai fini della predisposizione dei programmi;
e) garantire ai cittadini i diritti di partecipazione al controllo di qualità dei servizi, secondo le modalità previste dagli statuti comunali.
4. Per i soggetti per i quali si renda necessario il ricovero stabile presso strutture residenziali, il comune nel quale essi hanno la residenza prima del ricovero, previamente informato, assume gli obblighi connessi all'eventuale integrazione economica ”.
In grassetto sono state riportate le disposizioni fondamentali per comprendere il quadro nel quale ci si muove. La normativa demanda ai comuni il compito di autorizzare o accreditare le strutture pubbliche o private (ai sensi dell’articolo 1, comma 5, sempre della legge 328/2000) operanti nella prestazione dei servizi di ricovero in strutture residenziali. Si badi: i comuni non sono obbligati a gestire direttamente il servizio, ma, al contrario, ad autorizzare o accreditare soggetti terzi a svolgerlo.
Ciò, in primo luogo, conferma che la prestazione del ricovero nella struttura non ha come destinatario il comune, che, non essendo chiamato a svolgerla, non la “compera”, ma, appunto opera per intermediare tra persona da inserire e struttura ospitante, secondo le specifiche tecniche disposte dalle autorità che ordinano in vario modo detti inserimenti.
Il comma 4 dell’articolo 6, come si nota, poi assegna al comune la competenza specifica di assumersi le obbligazioni connesse a quella che è definita la “ eventuale integrazione economica”. Cioè, la normativa attribuisce ai comuni il compito di sussidiare le persone soggette al ricovero, laddove queste non dispongano delle risorse necessarie.
Ciò conferma in maniera chiara, allora, che il pagamento della retta non costituisce corrispettivo di una prestazione resa dalla struttura residenziale al comune, bensì integrazione economica, leggasi meglio “contributo” che il comune assegna alla persona, provvedendo, tuttavia, a pagare direttamente la retta alla struttura (in tutto o in parte) al posto della persona non in condizione socio-economiche tali da poter sopportare il relativo onere.
Queste disposizioni convincono in maniera molto forte, dunque, che non si tratta per nulla di appalti, ma di attività di materiale avvio all’inserimento, definite sopra come “intermediazione”.
Certo, a questo punto si pone il problema di comprendere come i comuni possano configurare questa funzione di intermediazione e, soprattutto, quantificare il costo delle rette.
La risposta a questo problema è data dal sistema delle autorizzazione o degli accreditamenti, previsti appunto dall’articolo 6 visto sopra e, per altro, riconosciuto dall’Anac nelle linee guida per l’affidamento di servizi a enti del terzo settore e alle cooperative sociali, di cui alla delibera 32/2016 [1].
E’ l’articolo 11 della legge 328/2000 a disciplinare la funzione dell’autorizzazione o dell’accreditamento:
“ 1. I servizi e le strutture a ciclo residenziale e semiresidenziale a gestione pubblica o dei soggetti di cui all'articolo 1, comma 5, sono autorizzati dai comuni. L'autorizzazione è rilasciata in conformità ai requisiti stabiliti dalla legge regionale, che recepisce e integra, in relazione alle esigenze locali, i requisiti minimi nazionali determinati ai sensi dell'articolo 9, comma 1, lettera c), con decreto del Ministro per la solidarietà sociale, sentiti i Ministri interessati e la Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281 (4).
2. I requisiti minimi nazionali trovano immediata applicazione per servizi e strutture di nuova istituzione; per i servizi e le strutture operanti alla data di entrata in vigore della presente legge, i comuni provvedono a concedere autorizzazioni provvisorie, prevedendo l'adeguamento ai requisiti regionali e nazionali nel termine stabilito da ciascuna regione e in ogni caso non oltre il termine di cinque anni.
3. I comuni provvedono all'accreditamento, ai sensi dell'articolo 6, comma 2, lettera c), e corrispondono ai soggetti accreditati tariffe per le prestazioni erogate nell'àmbito della programmazione regionale e locale sulla base delle determinazioni di cui all'articolo 8, comma 3, lettera n).
4. Le regioni, nell'àmbito degli indirizzi definiti dal Piano nazionale ai sensi dell'articolo 18, comma 3, lettera e), disciplinano le modalità per il rilascio da parte dei comuni ai soggetti di cui all'articolo 1, comma 5, delle autorizzazioni alla erogazione di servizi sperimentali e innovativi, per un periodo massimo di tre anni, in deroga ai requisiti di cui al comma 1. Le regioni, con il medesimo provvedimento di cui al comma 1, definiscono gli strumenti per la verifica dei risultati ”.
I requisiti minimi per l’autorizzazione sono definiti dal DM 21/5/2001 n. 308, mentre per gli accreditamenti si applicano le norme regionali.
Qual è lo scopo dell’autorizzazione e dell’accreditamento? Le funzioni sono duplici:
1) riconoscere a monte quali sono le strutture di ricovero che possiedano requisiti minimi essenziali di qualità e livelli di prestazione specialistici, ove poter indirizzare le persone da inserire;
2) determinare i costi standard delle tariffe: l’accreditamento, in particolare, dovrebbe presupporre l’accettazione da parte del soggetto esercente l’attività di un tariffario fisso per moduli delle attività di intervento richieste dal progetto di inserimento.
Sussistendo questo sistema, quindi, i comuni sono nelle condizioni di abbinare la persona da inserire all’istituto che possiede i requisiti necessari per la conduzione del progetto (a condizione che abbia, ovviamente, disponibilità logistiche), sapendo anche a priori quale sia il costo complessivo dell’operazione, ai fini della determinazione del proprio onere economico (o delle rendicontazioni necessarie a ricevere da altri enti, per esempio la regione, eventuali fondi).
Così, il sistema di “intermediazione” appare chiaro: il provvedimento del giudice o dei servizi sociali che dispone l’inserimento in strutture residenziali, costituisce in capo alla persona destinataria il diritto di ottenere questa prestazione sociale; scatta, quindi, in capo al comune l’incombenza di individuare la struttura più idonea, compito al quale ha assolto (o avrebbe dovuto assolvere) preliminarmente mediante le autorizzazioni e gli accreditamenti necessari per elaborare una sorta di elenco dei soggetti astrattamente idonei a ricoverare le persone; sulla base del piano individuale, il comune abbina la persona da ricoverare alla struttura più idonea che disponga di posti liberi per la durata prevista; conseguentemente, il comune impegna la spesa per l’accollo dell’eventuale obbligazione del pagamento della retta, quale contributo alla persona, reso però mediante la surrogazione di questa nel pagamento alla struttura, nel rispetto del tariffario vigente. E’ da tenere presente che l’articolo 17 della legge 328/2000 contempla la possibilità che i comuni emettano “titoli” (ancora nel 2000 non era invalsa l’abitudine a denominare questi titoli col sostantivo voucher) per l’acquisto di interventi e servizi sociali dai soggetti accreditati, attività, questa, tipica di un sistema nel quale è prevalente la libera scelta del soggetto cui rivolgersi da parte del cittadino, in un sistema di quasi-mercato concorrenziale. Il voucher viene rilasciato direttamente alla persona e, quindi, a sua volta non consiste nel pagamento di un corrispettivo che il comune effettua verso il soggetto che eroga il servizio, bensì in una provvidenza economica rivolta direttamente sempre alla persona.
Alla luce di queste considerazioni, si può concludere affermando quindi che gli inserimenti in istituto non consistono affatto in appalti di servizio e, pertanto, non è richiesto né il Cig né di trattare il procedimento applicando la disciplina del codice dei contratti, con tutto quel che ne consegue.
Certo, i comuni dovrebbero, però, attuare con cura la disciplina emergente dalla legge 328/2000 e dalla normativa regionale per elaborare le autorizzazioni e gli accreditamenti, necessari allo scopo di gestire la funzione di intermediazione. In assenza di questo sistema ampio, oggettivamente gli inserimenti sono di complessa gestione e motivazione e stanno in una sorta di “terra di nessuno” sia giuridica, sia amministrativa, dalla quale sarebbe opportuno uscire, applicando la normativa sintetizzata qui.

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[1] Se ne riporta lo stralcio di interesse: “ Nella prassi si è osservato che l’istituto dell’accreditamento ha trovato attuazione in ambito regionale attraverso tre diversi modelli:
1. modello del governo pubblico, caratterizzato dalla limitazione nel numero dei soggetti accreditabili sulla base della programmazione regionale e locale del fabbisogno;
2. modello dell’accreditamento libero, caratterizzato dalla concessione dell’accreditamento a tutte le strutture che ne facciano richiesta e siano in possesso dei requisiti, il cui apporto al servizio pubblico sarà definito da accordi contrattuali senza nessuna garanzia di accesso ai fondi;
3. modello degli accordi contrattuali in cui l’accreditamento viene sostituito da accordi negoziali con i soggetti erogatori dei servizi.
Indipendentemente dal modello utilizzato, per garantire la capacità degli esecutori e la qualità delle prestazioni la selezione del soggetto chiamato ad erogare il servizio deve avvenire garantendo adeguati livelli di trasparenza, previa valutazione della sussistenza di requisiti di onorabilità e di capacità professionale e tecnica adeguata.
Inoltre, tra i requisiti da prendere in considerazione devono rientrare anche la previsione di modalità di partecipazione degli utenti e dei loro familiari alla gestione e alla valutazione del servizio, nonché il rispetto dei diritti degli utenti riconosciuti da convenzioni internazionali, da disposizioni a tutela dei consumatori e dalle carte dei servizi ”.