Dirigenza: alla lobby-Anci interessa solo lo spoil system

Non è oggettivamente possibile affermare che lo schema di decreto legislativo di riforma della dirigenza abbia trovato favorevole accoglienza al di là del perimetro dei muri di Palazzo Chigi e Palazzo Vidoni.

Critiche sono piovute da ogni direzione; di “parte”, cioè sindacali; ma anche e soprattutto tecniche, ben rappresentate dalla stroncatura inflitta alla riforma dal Consiglio di stato, col parere 14.10.2016 n.2113 della Commissione speciale.

Perfino un ente non certo noto come covo di oppositori all’attuale Governo, come la Conferenza delle regioni nella quale prevalgono amministrazioni del medesimo orientamento politico dell’esecutivo, ha evidenziato con rilevante oggettività i troppi vizi e difetti della riforma, facendo tesoro proprio delle indicazioni del Consiglio di stato.

In questo contesto, brilla, invece, la totale adesione alla riforma dell’Associazione Nazionale dei Comuni Italiani, che col suo parere espresso in sede di Conferenza unificata lo scorso 3 novembre addirittura manifesta senza infingimenti di considerare la riforma ancora eccessivamente limitativa dell’unico vero obiettivo cui la lobby dei sindaci punta da sempre: l’estensione parossistica dello spoil system e la definitiva apertura delle porte ad incarichi dirigenziali da attribuire per via esclusivamente amicale o di rigoroso controllo della fedeltà all’appartenenza politica e della capacità non di saper gestire in modo da garantire efficienza e rispetto delle regole nell’interesse della Nazione, ma per assicurare semplicemente rielezione e mantenimento del consenso. A qualsiasi costo.

Per l’Anci, il parere del Consiglio di stato è come non esistesse, acqua fresca, anzi, probabilmente è stato visto come un fastidio intollerabile.

Sì, perché, nonostante una certa timidezza di Palazzo Spada nell’evidenziare la ferita gravissima all’autonomia della dirigenza (garantita dalla Costituzione nell’interesse di tutti i cittadini, per evitare decisioni gestionali orientate solo a favorire “elettori” e non cittadini) derivante dall’eliminazione del diritto all’incarico, il parere della Commissione speciale stigmatizza due dei punti di maggiore contrasto dello schema di riforma con la Costituzione, la logica, il buon andamento, l’imparzialità, la meritocrazia, l’efficienza, l’interesse generale: gli incarichi esterni a dirigenti cooptati e l’estensione senza limiti dell’esimente politica.

Vale la pena di ricordare i passaggi essenziali del parere del Consiglio di stato su questi punti.

Per quanto concerne gli incarichi ai dirigenti extra ruoli unici, la riforma prevede: «Gli incarichi dirigenziali non assegnati attraverso i concorsi o le procedure di cui all’art. 19-ter possono essere conferiti a soggetti non appartenenti ai suddetti Ruoli, mediante procedure selettive e comparative ed entro il limite, rispettivamente, del dieci per cento del numero degli incarichi generali conferibili e dell’otto per cento del numero degli incarichi dirigenziali non generali conferibili».

Il Consiglio di stato evidenzia:

1)      la norma non può essere interpretata, come pur il testo potrebbe suggerire, come esonero dell’amministrazione dal dovere di individuare previamente l’esistenza di soggetti interni alla categoria dei dirigenti in grado di espletare quelle determinate funzioni, sì da determinasi di “una sorta di “riserva di posti” a favore degli esterni dirigenti”;

2)      “è necessario valorizzare il principio di imparzialità e quello, ad esso connesso, del concorso pubblico per l’acquisizione della qualifica dirigenziale, che dovrebbe comportare l’assegnazione di una valenza residuale e marginale agli incarichi esterni, che si possono prestare ad un «uso strumentale e clientelare» (cfr. Corte cost. n. 252 del 2009)”;

3)      non vale “rilevare che la ricerca interna di dirigenti dotati delle competenze necessarie allo svolgimento di quella determinata funzione amministrativa sarebbe «difficoltosa» per «l’ampio numero di dirigenti iscritti al ruolo stesso». Si tratta, infatti, di un possibile “inconveniente di fatto” privo, in quanto tale, di rilevanza giuridica”;

4)      di conseguenza, “il conferimento degli incarichi esterni deve necessariamente essere preceduto dalla verifica, almeno nell’ambito delle domande pervenute, dell’assenza, per profili e competenze, di adeguate professionalità interne alla dirigenza della Repubblica”.

In merito alla parossistica estensione dell’esimente politica, il parere di Palazzo Spada è ancora più drastico. La norma in questione è l’articolo 11, comma 1, lettera c), ii), dello schema di decreto legislativo che aggiunge all’articolo 17 del d.lgs 165/2001 la seguente disposizione: «sono titolari in via esclusiva della responsabilità amministrativo-contabile per l’attività gestionale, ancorché derivante da atti di indirizzo dell’organo di vertice politico». Il parere sancisce: “la norma dovrebbe essere eliminata dal testo o, in via subordinata, si potrebbe mantenerla ma al solo fine di ribadire che per: «per l’attività gestionale, articolata nelle funzioni indicate nel comma precedente, sussiste l’esclusiva responsabilità amministrativo-contabile del dirigente»”.

Lo spoil system di pessima qualità e fuori dalla storia previsto dalla riforma discende esattamente da questi meccanismi:

1)      la qualificazione dell’assegnazione degli incarichi dirigenziali come eventualità e non come diritto di chi sia inserito nei ruoli, che rende, dunque, possibile lasciare i dirigenti selezionati allo scopo privi di incarico, senza alcuna giustificazione e a prescindere da eventuali valutazioni negative;

2)      la correlata possibilità di acquisire dirigenti al di fuori dei ruoli, anche in questo caso senza alcuna motivazione e, soprattutto, in assenza di qualsiasi controllo e sanzione sulla violazione dei limiti percentuali disposti;

3)      l’assegnazione alla dirigenza del ruolo di copertura delle responsabilità erariali della politica, il quale ultimo evidentemente indurrà a concentrare la scelta su persone prescindendo del tutto dalla loro capacità professionale, ma basandosi sulla “fedeltà” e disponibilità ad operare anche contra legem, attuando direttive foriere di responsabilità erariali, rispondendo di ciò al posto degli organi di governo.

Un sistema deleterio, potenzialmente capace non solo di abbassare la qualità della dirigenza pubblica, degradandola a dirigenza “di partito” intenta a creare “cordoni” di protezione degli organi quale “gratitudine” per il feudo l’incarico assegnato, ma di ingenerare mala gestione ed incrementi spaventosi della spesa pubblica di pessima qualità.

Di tutto questo, l’Anci non sembra minimamente interessata. Infatti, tra le poche osservazioni mosse alla riforma (tra cui quella condivisibile relativa alla necessità di reperire strumenti volti ad inserire i segretari comunali nei ruoli degli enti locali) spicca esattamente quella relativa alla possibilità di avvalersi di dirigenti extra ruolo.

Nel suo parere reso in sede di Conferenza unificata, la lobby dei sindaci così si esprime sul punto: “E’ indispensabile mantenere la previsione  della possibilità di conferire, senza la previa “escussione” dei ruoli della dirigenza, incarichi a tempo determinato a soggetti non appartenenti ai ruoli, nel rispetto dei limiti percentuali, delle procedure e dei requisiti richiesti dalla normativa vigente (per gli Enti locali: art. 110 del D.Lgs. n. 267/2000)”. A scanso di equivoci, segue la proposta di emendamento al testo dell’articolo 19, comma 4, novellato, del d.lfs 165/2001: “al comma 4, primo periodo, le parole “gli incarichi dirigenziali, non assegnati attraverso i concorsi o le procedure di cui all’articolo 19-ter, possono essere conferiti a soggetti non appartenenti ai suddetti ruoli” sono sostituite dalle seguenti: “gli incarichi dirigenziali possono essere conferiti anche a soggetti non appartenenti ai ruoli”. Già, perché l’inciso “non assegnati attraverso i concorsi o le procedure di cui all’articolo 19-ter” (cioè gli interpelli pubblici), potrebbe lasciar intendere che gli incarichi dirigenziali a cooptati esterni possano essere solo un rimedio all’insufficienza di dirigenti appartenenti ai ruoli.

Come si nota, quindi, ciò che veramente cale all’Anci, fermi restando tutti i meccanismi di precarizzazione quali l’eventualità degli incarichi dirigenziali e l’esimente politica, è esaltare ancor di più lo spoil system, insistendo su un potere totalmente arbitrario di attingere a dirigenti esterni senza dover minimamente interessarsi se nei ruoli esistano dirigenti dotati delle necessarie competenze: segno che la competenza ed il merito proprio non sono il “faro” della riforma o, comunque, che essa per come è scritta si presta esattamente alle distorsioni clientelari menzionate dal Consiglio di stato, quando cita nel suo parere la sentenza della Consulta 252/2009.

Per l’Anci tutti i problemi tecnici, giuridici, organizzativi, di legittimità costituzionale determinati dallo schema di riforma non esistono. La riforma, soprattutto se letta come possibilità di dare mano libera ai sindaci di incaricare chi meglio credano come dirigenti, potendo al contempo disfarsi di chi non considerino “allineato” senza nemmeno doversi disturbare a porre in essere valutazioni negative o complesse procedure di licenziamento (non è chi non veda che la riforma elimina qualsiasi protezione da articolo 18 per i dirigenti pubblici).

Persino in Friuli Venezia Giulia, ove si sta correndo per approvare la riforma della dirigenza allo scopo di verificare quanto possa tenere in caso di eventuali ricorsi alla Consulta o ai giudici ordinari e fornire, quindi, al Governo nazionale elementi valutativi, il ricorso a dirigenti esterni è fortemente limitato. Infatti, le amministrazioni locali della regione potranno affidare incarichi extra ruolo solo previo un nulla osta rilasciato dall’ufficio unico regionale esclusivamente qualora riscontri assenza di personale in disponibilità o nel ruolo.

Lo scopo è evidente: è del tutto assurdo incaricare dirigenti all’esterno dei ruoli, mentre dirigenti di ruolo, selezionati per concorso e non attualmente incaricati non per cause soggettive od oggettive, restino senza incarico e in disponibilità, pagati senza svolgere alcuna attività: la duplicazione irrazionale della spesa è evidente a chiunque.

Però, i sindaci hanno manifestato una viva preoccupazione: appunto quella dei costi conseguenti alla messa in disponibilità dei dirigenti senza incarico, da molti media considerata come elemento “nobilitante” del parere. Scrive il parere della lobby: “Lo schema di decreto prevede che il trattamento economico del dirigente che è giunto a scadenza di incarico, o rispetto al quale sia adottato un provvedimento di revoca, ed è quindi in  disponibilità rimane a carico dell’ultimo ente di appartenenza. Ciò rischia di impedire la mobilità dei dirigenti degli enti locali, neutralizzando l’obiettivo della legge delega. E’ necessario quindi modificare la disciplina contenuta nell’art. 7 dello schema di decreto, introducendo un fondo di solidarietà funzionale a distribuire sull’intero comparto e non sul singolo ente l'impatto finanziario dei trattamenti economici dei dirigenti in disponibilità”.

Ma, il beneficio della riforma, secondo l’Anci, qual è? La mobilità disposta tanto per disporla, il continuo tourbillon dei dirigenti? Oppure, come enunciato, la creazione di un mercato della dirigenza?

Non si rende conto, l’Anci, che il vizio fondamentale dello schema di riforma consiste proprio in questo: confondere un “mercato aperto”, nel quale tutti i dirigenti siano messi in grado di concorrere tra loro per tutti gli incarichi di volta in volta disponibili, in modo da spingerli ad una concorrenza verso l’eccellenza, con una sorta di mobilità coatta, imposta e derivante dal mero elemento di fatto della scadenza di un incarico, che tendenzialmente libera l’ente dalla considerazione dell’opportunità di confermare il dirigente che abbia ben meritato, consentendo, dunque, appunto lo spoil system prescindendo totalmente da “merito” e “risultati”.

La mobilità non dovrebbe essere una coazione, ma un’opportunità. Direttamente per i dirigenti, messi in condizione di ambire ad incarichi di volta in volta più prestigiosi; per le amministrazioni, che potrebbero giovarsi di una sana competizione tra i propri vertici.

Ma, il mercato dovrebbe crearsi attraverso meccanismi spontanei e non imposti. Il datore di lavoro di volta in volta dovrebbe essere autonomo e totalmente libero di confermare e tenersi ben stretto il dirigente che colga obiettivi e risultati, senza essere obbligato a chiudere il rapporto di servizio ogni 4 o 6 anni. Il “mercato” e la concorrenza non può che svilupparsi relativamente ad incarichi resi disponibili per scelta datoriale e non meccanismi astratti, assurdamente preordinati a creare una mobilità obbligatoria e continua (che, per altro, risulterà ingestibile, data la composizione delle commissioni di gestione dei ruoli e la quantità sterminata di dirigenti, circa 36.000, potenzialmente in concorrenza per ogni incarico).

Allora, la previsione di un “fee”, un costo a carico dell’ente che voglia forzare il mercato mettendo di fatto il dirigente il dirigente in disponibilità ed incidendo in modo violento sulla sua professionalità e sul suo trattamento economico a prescindere da qualsiasi giustificazione oggettiva o soggettiva, potrebbe essere una “falla” del sistema, un dettaglio sfuggito, in grado, tuttavia, di far comprendere alle amministrazioni che il tourbillon “costa” finanziariamente e anche organizzativamente. Un deterrente, che, invece di essere eliminato, andrebbe al contrario meglio disciplinato e chiarito.

Per altro verso, la lobby dei sindaci non può certo essere meritevole di approvazione per la cura dei bilanci pubblici che vorrebbe ostentare con il parere espresso in sede di Conferenza unificata.

L’Anci, evidentemente, non coglie che sono in gioco interessi non particolari, ma di carattere generale.

Non ha, in effetti, molta importanza se la spesa per un dirigente messo senza giustificazione in disponibilità e, dunque, pagato per non lavorare, sia posta a carico del singolo ente che lo lascia priva di incarico, oppure di un fondo di solidarietà gravante su un intero comparto di enti.

Si tratterebbe, comunque, di spesa pubblica totalmente ingiustificata ed improduttiva. I fondi di solidarietà nel lavoro privato sono molti e tanti (a partire dalla Cassa integrazione ordinaria) e talvolta anche sostenuti da risorse pubbliche: ma, il loro scopo è proteggere il reddito e le opportunità di ricollocazione di lavoratori sospesi dal rapporto di lavoro a causa di eventi oggettivi, tali da comportare una crisi operativa dell’azienda.

Istituire qualsiasi spesa, comunque finanziata (da un singolo ente o da un comparto), per compiacere al capriccio di una riforma volta a precarizzare la dirigenza e produrre dirigenti pagati per non lavorare è una scelta di dubbia responsabilità, che va in evidentissimo contrasto con l’efficienza della spesa pubblica e stupisce che ancora la Corte dei conti non abbia lanciato i suoi strali contro simile idea.