Indicazioni dell’Aran sulla contrattazione decentrata

In un incontro promosso lo scorso 19 settembre 2018 dall’Aran con la Conferenza Stato-Regioni sono state fornite alcune indicazioni interpretative relative alla contrattazione decentrata integrativa attuativa del Ccnl 21.5.2018.

Lascia un po’ interdetti la circostanza che importanti spunti interpretativi siano stati lasciati ad una verbalizzazione di un incontro, invece di essere trasfusi in formali orientamenti applicativi, ma tant’è: ormai la confusione delle fonti normative sotto il cielo è sempre maggiore

Di seguito affrontiamo il commento per ciascuno dei paragrafi delle indicazioni che l’Aran ha elaborato nel corso dell’incontro (in corsivo le indicazioni dell'Aran).

Relazioni sindacali

L’informazione (art. 4): è prevista per le materie di confronto e di contrattazione.

Dunque, l’Aran conferma: non esiste più l’informazione preventiva. Né esiste qualsiasi altro tipo di relazione sindacale diversa dal confronto o dalla contrattazione.

L’informazione è esclusivamente preventiva e riguarda tassativamente le sole materie di confronto e contrattazione.

Il confronto (art. 5): è ammesso se, entro cinque giorni dall’informazione, i soggetti sindacali lo richiedono. Il confronto può essere proposto dall’ente, contestualmente all’invio dell’informazione. Il limite di tempo per il confronto di 30 giorni è soprattutto a tutela per il datore di lavoro per gli adempimenti conseguenti. 
Al termine del confronto è redatta una sintesi dei lavori e delle posizioni emerse, l’ente adotta gli atti conseguenti.

E’ estremamente importante il riferimento al termine del confronto. Poiché esso si riferisce a materie che riguardano l’espressione dell’autonomia datoriale, come spiega l’Aran il termine è posto a tutelare il diritto del datore di lavoro di adottare le decisioni organizzative senza dover subire strategie dilatorie da parte dei sindacati.

L’organismo paritetico per l’innovazione (art. 6): ha una composizione paritetica ed è formato da un designato effettivo e un supplente e partecipa alle riunioni un solo rappresentante per ciascuna organizzazione sindacale territoriale di categoria firmatarie del CCNL. 

Si tratta di un organismo mal concepito, che avrebbe probabilmente delle potenzialità, ma il rischio è la promozione di una sorta di nuovo consociativismo. L’applicazione pratica eventuale negli enti nei quali l’organismo sia attivabile rivelerà la concreta utilità di questo istituto.

Contrattazione decentrata integrativa (art. 7): 

decorrenza dalla sottoscrizione definitiva del CCDI, con la possibilità che per ciascun istituto può essere fissata una decorrenza diversa.

Confermato il principio dell’ultrattività dei CCDI precedentemente sottoscritti.

Durata triennale ed eventualmente annuale solo per la parte economica. 
La disciplina del comma 3 dell’articolo 68 trova applicazione a decorrere dalla data di efficacia del nuovo CCNL (22/5/2018).

Fermo restando il principio dell’ultrattività dei CCDI, le norme contenute nello stesso CCDI, fuori dal perimetro definito dal nuovo CCNL, devono ritenersi disapplicate.

Decorrenza. Le indicazioni dell’Aran in questo caso sono estremamente importanti. Il Ccnl 21.5.2018 è di attuazione estremamente complessa e complicata, anche perché la contrattazione decentrata si intreccia con importanti modifiche al sistema di valutazione permanente (si pensi alle modifiche necessarie per le progressioni orizzontali, o per le valutazioni del personale o per la ridefinizione dell’assetto delle Posizioni Organizzative) e, dunque, anche con la relazione del confronto.

Le materie da regolare sono tantissime e in molti casi si viaggia in parallelo: si pensi alla circostanza che per le PO è il confronto a definire i criteri generali dei sistemi di valutazione della performance, ma è la contrattazione decentrata integrativa a fissare criteri generali per la determinazione della retribuzione di risultato.

Poiché il Ccnl è stato definitivamente sottoscritto a metà anno, a fine maggio e visto che l’estate ha impedito il fluire delle relazioni sindacali, di fatto le amministrazioni a novembre 2018, complice le inaccettabili incertezze anche sulla determinazione del fondo risolte parzialmente solo a fine ottobre dalla deliberazione 19/2018 della Corte dei conti Sezione Autonomie, non sono state in grado di sottoscrivere il contratto decentrato.

L’articolo 8, comma 1, del Ccnl contiene la norma velleitaria secondo la quale la contrattazione “si riferisce a tutte le materie”; norma che potrebbe essere intesa – e da molti interpreti è sempre stata letta così – nel senso che il contratto decentrato vada sottoscritto in unica sessione e per tutte le materie. Impresa impossibile.

L’Aran ne prende atto e ci informa – con un sistema informale del tutto inopportuno – che vi è “la possibilità che per ciascun istituto può essere fissata una decorrenza diversa”.

Sarebbe stato ancora meglio precisare l’opportunità, anzi la necessità che il ccdi sia stipulabile per stralci, ognuno con decorrenze diverse. In ogni caso, il punto 5.3 del Manuale per la trasmissione dei contratti integrativi all’A.Ra.N. e al CNEL (art. 40 bis, comma 5, D. Lgs. 165/2001) afferma espressamente che i contratti per stralci sono possibili.

Sembra l’unica soluzione praticabile che la nuova contrattazione, ferma restando la necessità di costituire il fondo entro il 2018, vada avanti per stralci.

Ultrattività. L’Aran finalmente esce dal letargo e si ricorda che esiste, ed esiste da sempre, la regola dell’ultrattività dell’ultimo contratto decentrato integrativo, confermata dall’articolo 8, comma 7, del Ccnl 21.5.2018, ma esistente già da sempre, per effetto dell’articolo 5, comma 4, del Ccnl 1.4.1999.

Eppure, in molti pareri, che sono stati anche la fonte di ispezioni (da considerare sotto questo aspetto erronee) del Mef, si è dato per scontato l’obbligo ineludibile della contrattazione decentrata anno per anno, come se l’ultrattività non esistesse.

Durata. Il nuovo Ccml 21.5.2018 consente di definire la durata del ccdi di carattere triennale.

Stipulando un contratto decentrato che davvero fornisca i criteri, cioè le basi logiche e matematiche per determinare i valori, data una certa consistenza anche mutevole del fondo, in effetti non è necessario il rito defatigante della contrattazione annuale.

Un’annotazione: anche l’Aran insiste, come volti, nel vedere la possibilità che il ccdi regoli una “parte normativa”. Peccato che nella contrattazione del lavoro, è “normativa” quella parte che istituisca o disciplini obbligazioni sostanziali tra datore e lavoratore o introduca e regoli diritti. La contrattazione nazionale collettiva non consente in alcun modo a quella decentrata di affrontare tali istituti: la “parte normativa” semplicemente non esiste.

Differenziazione delle valutazioni. Delicatissima ed importantissima è l’ultima affermazione. Non c’è un diritto transitorio connesso al nuovo sistema di destinazione delle risorse alla valutazione e, in particolare, a quella della prestazione individuale.

L’Aran ci informa che l’articolo 68, comma 3, norma che indica come destinare la parte prevalente delle risorse variabili, si applica immediatamente.

Poiché l’articolo 68, comma 3, è inscindibilmente legato all’articolo 69, disposizione sulla differenziazione dei premi individuali ai dipendenti più meritevoli, è da concludere – condividendo l’assunto dell’Aran – che le valutazioni per il 2018 dovranno rispettare le previsioni degli articoli 68 e 69. Per effetto di quest’ultimo gli enti dovranno affrettarsi nello stabilire con la contrattazione decentrata se la maggiorazione del premio ai più meritevoli sia uguale o superiore al 30% della media dei premi del personale con le valutazioni più elevate e quale sia la quantità limitata del personale che comunque potrà beneficiare della maggiorazione.

Atti unilaterali

Nelle materie indicate nell’art. 8, comma 5, del CCNL, decorsi i termini temporali di cui all’ultimo periodo del medesimo comma, ove non si raggiunga l’accordo ed il ritardo determina un oggettivo pregiudizio alla funzionalità dell’azione amministrativa, l’ente può procedere, in via provvisoria e unilaterale, all’adozione degli atti sulle materie oggetto del mancato accordo, fino alla successiva sottoscrizione, proseguendo trattativa per il nuovo CCDI. 
Nelle materie di cui all'art. 8, comma 4, del CCNL, decorsi i termini temporali ivi previsti, le parti riassumono le rispettive prerogative e libertà di iniziativa e decisione. Anche in mancanza di un oggettivo pregiudizio, l’ente può adottare pertanto l’atto unilaterale, per il solo decorso del termine. 
In entrambi i casi, comunque, gli atti unilaterali sono sottoposti ai controlli di compatibilità economico-finanziaria previsti dall’art. 40/bis del D. Lgs. n. 165 del 2001. 

Nelle materie di contrattazione ove vi è l’obbligo a contrattare ma non a stipulare (articolo 8, comma 4), decorsi i 30 giorni dall’inizio delle trattative (solo eventualmente prorogabili di altri 30), la parte datoriale può adottare l’atto unilaterale sostitutivo del mancato accordo senza dover motivare la sussistenza di particolari motivazioni.

Qualora, invece, si tratti di materie sulle quali vi è l’obbligo a stipulare (articolo 8, comma 5) il decorso del termine di 45 giorni dall’inizio delle trattative da solo non basta: occorre dimostrare il pregiudizio che possa derivare dalla mancata sottoscrizione delle clausole.

Risorse per le PO

Non è oggetto di contrattazione lo stanziamento a bilancio delle risorse destinate alla retribuzione di risultato delle posizioni organizzative, nel limite del destinato complessivo (posizione + risultato) nell’anno 2017. 

Le risorse che finanziano le retribuzione di posizione e risultato delle PO non fanno parte del fondo delle risorse decentrate, nemmeno negli enti con la dirigenza.

Per questa ragione, la contrattazione (che comunque non ha mai titolo per interessarsi della costituzione del fondo) non può riferirsi alla fissazione dell’ammontare del capitolo di bilancio che finanzia la retribuzione delle PO.

Criteri per la valutazione delle PO

Il comma 4 dell’art. 15 prevede che gli enti definiscano i criteri per la determinazione e per l’erogazione annuale della retribuzione di risultato delle posizioni organizzative. La contrattazione integrativa è riferita ai soli criteri generali per la determinazione della retribuzione di risultato (art.7, comma 4, lett. v)del CCNL). Eventuali elementi di ponderazione del giudizio valutativo possono essere previsti nella metodologia dei sistemi di valutazione. 

L’Aran evidenzia che è il sistema di valutazione permanente competente ad indicare i criteri destinati a determinare come erogare la retribuzione di posizione e risultato, nell’ambito del diverso sistema impostato dal Ccnl.

Di conseguenza, la contrattazione è limitata al solo aspetto della determinazione di criteri generali per giungere alla retribuzione di risultato (nulla deve dire in merito alla posizione). Per esempio, la contrattazione decentrata può affermare che come criterio si rispetti la proporzione diretta tra l’elemento numerico nel quale si traduce la valutazione del risultato e la quota di bilancio destinata a retribuire il risultato.

Gli elementi sulla base dei quali giungere al giudizio e, quindi, al numero finale che integra la valutazione, spiega l’Aran, fanno parte del sistema di valutazione permanente: quindi la relazione sindacale pertinente è il confronto, non la contrattazione.

Ordinamento professionale

Accesso unico nella categoria D (art. 12): al personale inquadrato in profili della categoria D, con trattamento stipendiale iniziale corrispondente alla posizione economica D3, resta assegnato il profilo nella categoria fino alla cessazione. Per le procedure concorsuali in corso alla data di entrata in vigore del CCNL resta confermata la previsione di accesso nei profili con trattamento stipendiale iniziale corrispondente alla posizione economica D3. Per procedure concorsuali in corso si intende l’avvio della procedura dell’art. 34 bis del D.Lgs.n. 165/2001. Per i nuovi concorsi nell’accesso unico nella categoria D è fatta salva, nella procedura di mobilità di cui agli articoli 30 e 34 bis del D.Lgs.n.165, la possibilità di ricollocare eventualmente il personale in profili con trattamento stipendiale iniziale corrispondente alla posizione economica D3, con la previsione di mantenere il suddetto profilo fino alla cessazione. Pertanto, gli avvisi di mobilità per il medesimo profilo devono prevedere il passaggio di personale con profili della categoria D, sia con trattamento stipendiale iniziale corrispondente alla posizione economica D1, sia con trattamento stipendiale iniziale corrispondente alla posizione economica D3. Il profilo con trattamento stipendiale iniziale corrispondente alla posizione economica D3 rileva esclusivamente per la parte della posizione economica da imputare al fondo delle risorse decentrate. 

L’Aran affronta il problema della correlazione tra mobilità volontaria ed abolizione della categoria D3.

L’articolo 30 del d.lgs 165/2001, in merito alle mobilità afferma rispettivamente ai commi 1 e 2-bis: “Le amministrazioni possono ricoprire posti vacanti in organico mediante passaggio diretto di dipendenti di cui all'articolo 2, comma 2, appartenenti a una qualifica corrispondente e in servizio presso altre amministrazioni, che facciano domanda di trasferimento, previo assenso dell'amministrazione di appartenenza”; “Le amministrazioni, prima di procedere all'espletamento di procedure concorsuali, finalizzate alla copertura di posti vacanti in organico, devono attivare le procedure di mobilità di cui al comma 1, provvedendo, in via prioritaria, all'immissione in ruolo dei dipendenti, provenienti da altre amministrazioni, in posizione di comando o di fuori ruolo, appartenenti alla stessa area funzionale, che facciano domanda di trasferimento nei ruoli delle amministrazioni in cui prestano servizio”.

Si tratta di due norme scritte sicuramente male, frutto di disordinate superfetazioni normative e meritevoli di urgente manutenzione, trascurata da anni.

In ogni caso, la legge non richiede un’identità perfetta di profilo nella categoria, ma l’appartenenza alla stessa “area”, locuzione da intendere come “categoria” (la legge si riferisce alle vecchie “aree” che nei comparti statali sono state da tempo sostituite con le “categorie” come negli enti locali).

Dunque, è da condividere l’idea dell’Aran che gli avvisi di mobilità siano aperti a tutti i dipendenti inquadrati nella categoria D in quanto tale, anche se appartenenti alla sotto categoria D3. Ciò che rileva, evidentemente, è la capienza del fondo e la possibilità che questo finanzi la posizione economica potenzialmente maggiormente costosa. Anche se si tratta comunque di un problema molto relativo ed astratto: personale di categoria D, con inquadramento iniziale in D1 ed attuale posizione economica D6 può partecipare alle mobilità ed evidentemente incidere in maniera significativa sul fondo.

Posizioni organizzative (art.13 e seguenti): la precedente disciplina è disapplicata dall’entrata in vigore del CCNL. Per l’istituzione delle nuove posizioni organizzative gli enti si dovranno dotare dei criteri generali per il conferimento e revoca dei relativi incarichi. In attesa dell’adozione dei nuovi criteri per conferire gli incarichi, gli enti possono prorogare quelli in essere alla data di entrata in vigore del contratto e possono sostituire i titolari cessati. I titolari di posizione organizzativa cessano dalla data di conferimento dei nuovi incarichi, a seguito della ridefinizione dell’assetto delle posizioni organizzative prevista dalla nuova regolamentazione negoziale, e, comunque, decorso un anno dalla data di sottoscrizione del CCNL. 
Entro un anno dalla sottoscrizione del CCNL dovranno essere adottati i nuovi criteri per il conferimento e la revoca degli incarichi, definite le nuove posizioni ed eventualmente modificate e/o integrate o soppresse le precedenti posizioni organizzative, nonché i nuovi criteri per la relativa pesatura). 
Le risorse destinate alla retribuzione di posizione e di risultato dei titolari delle posizioni organizzative non erogate nell’anno di competenza non possono essere rinviate all’anno successivo o incrementare il fondo per le risorse decentrate. 
Si può ammettere che un ente riduca per un periodo definito, ad esempio per un anno, lo stanziamento 2017, ampliando in tal modo le possibilità di incrementare le risorse del Fondo del personale (previo confronto e utilizzando gli strumenti dell’art.67). L’anno, successivo, invece, l’ente potrà ripristinare lo stanziamento 2017 senza contrattazione. Infatti, l’intervento della contrattazione integrativa, sulla base della formulazione testuale della disciplina contrattuale, deve ritenersi necessario solo nell’ipotesi di incremento delle risorse destinate al finanziamento delle PO che vada al di là dell’ammontare di quelle che, ai sensi dell’art.15, comma 5, del CCNL sono state originariamente stornate dal fondo nell’anno 2018 (anno di partenza del nuovo fondo ex art.67 del CCNL). 
La retribuzione di posizione e di risultato dei titolari delle posizioni organizzative era finanziata solo con risorse stabili nella precedente disciplina contrattuale. 
La quantificazione della percentuale delle risorse da destinare alla retribuzione di risultato non è oggetto né di contrattazione né di confronto. 
I nuovi importi della retribuzione di posizione possono essere attribuiti solo a partire dal nuovo assetto delle posizioni organizzative. 
L’obbligo di destinare almeno il 15% alla retribuzione di risultato, del finanziamento per le posizioni organizzative, decorre dalla definizione del nuovo assetto delle posizioni organizzative. 

Le indicazioni dell’Aran confermano che nel caso delle PO esiste una norma di diritto transitorio che dà respiro e consente di regolare il nuovo sistema fino al 20 maggio 2019.

Importante è la precisazione secondo la quale risorse del capitolo di bilancio che finanzia le retribuzioni delle PO non erogate per qualsiasi ragione (principale delle quali è quella secondo la quale non tutti possono ottenere il massimo della valutazione) non incrementano la dotazione del capitolo l’anno successivo. Si tratta di economie di bilancio e, di conseguenza, nemmeno possono aumentare l’ammontare delle risorse variabili del fondo della contrattazione decentrata.

Secondo l’Aran, poiché il Ccnl 21.5.2018 richiede la contrattazione decentrata solo per incrementare la dotazione del capitolo che finanzia le PO attingendo al fono, nel caso inverso, nel quale l’ente riduca – ma temporaneamente – la dotazione del capitolo destinato alle PO, la contrattazione non è necessaria.

Spiega l’Agenzia che si può ridurre “per un periodo definito, ad esempio per un anno, lo stanziamento 2017, ampliando in tal modo le possibilità di incrementare le risorse del Fondo del personale (previo confronto e utilizzando gli strumenti dell’art.67)”.

Questa interpretazione è da condividere in particolare alla luce dell’articolo 7, comma 4, lettera j), del Ccnl, che considera materia di contrattazione “la correlazione tra i compensi di cui all’art. 18, comma 1, lett. h) e la retribuzione di risultato dei titolari di posizione organizzativa”. Per questo genere di compensi (incentivi per funzioni tecniche o propine degli avvocati, ad esempio), la “correlazione” può ammettere una temporanea minore valorizzazione del risultato, se gli incentivi derivanti da altre fonti siano particolarmente consistenti.

In questo caso, quindi, l’ente può temporaneamente ridurre l’entità del capitolo di bilancio che finanzia le PO e “trasferire” le risorse risparmiate al fondo della contrattazione, fermo restando che l’anno dopo il capitolo per le PO si ricostituisce nella sua originaria consistenza.

Seguono tre importanti chiarimenti:

a)      La retribuzione di posizione e di risultato dei titolari delle posizioni organizzative era finanziata solo con risorse stabili nella precedente disciplina contrattuale. Questo valeva per gli enti con la dirigenza. Adesso è solo il bilancio a finanziare le retribuzioni delle PO

b)      La quantificazione della percentuale delle risorse da destinare alla retribuzione di risultato non è oggetto né di contrattazione né di confronto. Non è del tutto da condividere: la quantificazione della percentuale del capitolo (non meno del 15%) che finanzia le PO da destinare al risultato andrebbe definita col sistema di valutazione permanente. Il che porta a concludere che invece la relazione del confronto sia necessaria.

c)      I nuovi importi della retribuzione di posizione possono essere attribuiti solo a partire dal nuovo assetto delle posizioni organizzative. Corretto: la nuova disciplina è infatti soggetta ad un regime transitorio.

Progressioni orizzontali (art. 16): sono fatte salve le procedure di attribuzioni della progressione economica orizzontale ancora in corso all’atto della sottoscrizione definitiva del contratto. Pertanto le progressioni orizzontali, già previste dai contratti collettivi decentrati integrativi vigenti, sono effettuate nei tempi e secondo le procedure previste dagli stessi (comprese quelle previste per il 2018 nei limiti delle risorse che possono essere destinate), anche per ciò che attiene alla decorrenza. 
La previsione, contenuta nel CCNL, sulla decorrenza delle progressioni orizzontali entra in vigore a partire dai CCDI successivi all’entrata in vigore del nuovo CCNL. 
Sono oggetto di contrattazione solo i criteri per la definizione delle procedure per le progressioni economiche. L’ente adegua il proprio sistema di valutazione in modo da tener conto, in coerenza con i criteri ivi previsti, anche dell’esperienza maturata negli ambiti professionali di riferimento e delle competenze acquisite e certificate a seguito di processi formativi. 
I criteri di ripartizione delle risorse, di cui all’articolo 68 comma 1, del CCNL, tra le diverse modalità di utilizzo, definiti in sede di contrattazione decentrata integrativa, costituiscono un momento, seppure indiretto, di coinvolgimento della componente sindacale nella definizione del contingente del personale interessato per le progressioni orizzontale. Un contratto integrativo che contenga la previsione di una progressione orizzontale per tutti, ancorché nel triennio, non rispetta certamente il principio della quota limitata. 
L’assegnazione delle progressioni orizzontali nelle nuove posizioni economiche, introdotte con il nuovo contratto con decorrenza dall’1.4.2018, non può avere una decorrenza antecedente alla data individuata dall’art. 64, comma 3, del CCNL. 
La pesatura dei criteri indicati dall’art. 16 del CCNL e le modalità di calcolo del punteggio stesso sono definiti nell’ambito del sistema di valutazione, i cui criteri generali costituiscono solo oggetto di confronto. 

Se sono fatte salve le procedure per le progressioni orizzontali ancora in corso alla data di entrata in vigore del Ccnl 21.5.2018, come lo stesso Ccnl dispone, questo è perché contratti decentrati integrativi antecedenti al Ccnl le abbiano disposto.

Simmetricamente si deve specificare (e stupisce che l’Aran non lo abbia fatto) che se le progressioni orizzontali siano disposte con ccdi successivi al Ccnl 21.5.2018, esse vanno gestite necessariamente col nuovo sistema.

E’ estremamente importante l’indicazione secondo la quale un ccdi che regoli le progressioni orizzontali in modo da assicurare che tutti i dipendenti ne fruiscano, anche se in modo cadenzato in un triennio, si vìola la previsione (normativa, ai sensi dell’articolo 23 del d.lgs 150/2009, prima ancora che contrattuale) che impone di limitare ad una parte limitata del personale il beneficio. Il rischio di danno erariale è molto forte.