sabato 19 gennaio 2013

#controlli negli enti locali: una riforma fallita e pericolosa, che favorisce l'arbitrio politico

In merito ai controlli, i difetti più rimarchevoli del tentativo di riforma (per grossa parte fallito) sono molteplici.

Quello fondamentale resta la caratterizzazione di controllo interno. Nessun controllo può dirsi realmente efficace, se svolto da soggetti che dipendono dall’ente che emana gli atti di controllo.

Da questo punto di vista, suona come davvero ridicolo e patetico il riferimento al controllo “secondo principi generali di revisione aziendale”. Sia perché la revisione aziendale non ha niente, ma proprio nulla, a che vedere con i controlli di regolarità amministrativa e contabile della pubblica amministrazione. Sia perché scandali come Cirio e Parmalat, o le crisi di Alitalia o Fincantieri, sono la prova inconfutabile della scarsissima efficacia della “revisione aziendale”, attività di controllo svolta da soggetti pagati dal controllato.

Il vulnus creato alla disciplina dei controlli dalle riforme Bassanini, prima, e dalla riforma del Titolo V della Costituzione, poi, va rimediato reintroducendo forme diffuse di controllo preventivo da parte di soggetti esterni alle amministrazioni, da configurare come attività e funzione amministrativa, in modo che gli esiti di tale controllo possano formare oggetto di ricorsi amministrativi. Con assegnazione, però, alla giurisdizione della Corte dei conti, alle dipendenze funzionali della quale gli organi di controllo sarebbe opportuno vengano posti.

Qualsiasi forma di controllo interno, finchè protagonista ne siano soggetti deboli, non può avere alcuna chance di efficacia.

Nella gran parte degli enti locali non vi sono figure dirigenziali. Il controllo sugli atti dei responsabili di servizio viene, di conseguenza, svolto da responsabili che debbono tale loro incarico alla nomina del sindaco e all’attribuzione, cadùca e transeunte, della posizione organizzativa. Tra i dirigenti, moltissimi (tra il 30 e il 40 in media) sono quelli a contratto, dipendenti mani e piedi dall’organo di governo che li assume. La figura centrale del controllo, il segretario comunale, è ancor più indebolito dalla forma esasperata di spoil system che ha disegnato per tale figura la legge Bassanini-2 (la legge 127/1997), sulla quale ancora il legislatore non è intervenuto, nonostante le pronunce con le quali la Corte costituzionale ha chiarito l’assoluta incostituzionalità di simili forme di spoil system.

Semplicemente assurdo, poi, è imporre un “regolamento” sui controlli, di competenza consiliare. Il controllo dovrebbe costituire una forma di organizzazione, da svolgere secondo regole di tecnica e in modo che risulti del tutto autonomo dalla funzione di indirizzo politico.

Se regolamento doveva essere – e su questo si possono avanzare forti dubbi, perché sarebbero sufficienti direttive interne elaborate dal segretario, col supporto del nucleo di valutazione o dell’Oiv – allora la competenza avrebbe dovuto essere ascritta alla giunta. E’ chiaro che simile regolamento non ha nulla a che vedere con la funzione di indirizzo politico. E’ vero che si assegna al consiglio anche una funzione di “controllo”, ma essa riguarda il controllo politico amministrativo che il consiglio rivolge all’attività della giunta, non certo il controllo sull’attività amministrativa.

La legge 213/2012 contiene, poi, non pochi errori tecnici clamorosi. Il riferimento alle determine di impegno di spesa è, tra tutti, il più eclatante. La determina di impegno di spesa, ma evidentemente il Governo tecnico che ha redatto questa perla non lo sa, non esiste. L’impegno di spesa è solo un elemento accessorio ai provvedimenti aventi altri oggetti: un appalto, un contributo, un acquisto di immobili.

Altro svarione è l’assegnazione al segretario comunale di un non meglio precisato potere di direttiva, con obbligo di conformazione dei destinatari, laddove il controllo desse esiti negativi.

La norma salta a piè pari la circostanza che gli atti amministrativi possono essere riformati o, comunque, oggetto di autotutela solo dal medesimo organo che li ha emessi. L’attribuzione di una direttiva vincolante al segretario infrange clamorosamente questo obbligo. E il legislatore mette in mano all’organo di governo, in tal modo, un’arma potentissima: quel segretario scelto in particolar modo per la sua “assonanza” col sindaco o col presidente della provincia, potrebbe ad arte produrre direttive con obbligo di conformazione, così da orientare l’attività amministrativa ai desideri dell’organo di governo, messo in condizione, in tal modo, di imporre le proprie scelte per interposta persona e sotto la cortina fumogena di un controllo che diverrebbe, invece, sistema surrettizio di gestione. Senza voler anticipare gli esiti di un complicato processo, il caso del “sistema Sesto” e della Provincia di Milano, con la vendita delle azioni della Milano Serravalle rende molto evidente il rischio di un sistema di controlli, come configurato dalla legge 213/2012. A tutti. Tranne che a Governo e Parlamento. E non è, forse, solo un caso.

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