il ddl sulle province crea un caos inestricabile

 

Altro che semplificazione: il ddl sulle province crea un caos inestricabile

 

 

 

Più si analizza il ddl Delrio, più si trova conferma del pressappochismo che lo caratterizza e della dannosità della norma, capace solo di produrre un effetto di irrimediabile caos.

 

Senza tornare su analisi in merito alla certa assenza di rilevabili e rilevanti benefici di risparmio, del resto non “quotati” né nel disegno di legge, né nelle relazioni allegate, a conferma che le cifre indicate dal Ministro Delrio sono buone solo per la propaganda nei media, basta soffermarsi brevemente sugli scenari, legati agli enti e alle funzioni.

 

Così risulta planare e comprensibile a chiunque che l’iniziativa normativa, concepita e formulata in modo imperdonabilmente scadente, al contrario di produrre gli effetti di “semplificazione” e “razionalizzazione” che vengono spacciati, sortisce risultati diametralmente opposti.

 

Scenario ordinamentale. Quali sono gli enti che derivano dalla riforma.

 

Ad oggi, l’ordinamento locale è composto da (limitandosi ai soli enti previsti dal d.lgs 267/2000, senza considerare Aato, consorzi imbriferi, etc…):

 

1. comuni

2. province

3. unioni di comuni

4. comunità montane (e già: non sono state soppresse…);

5. consorzi di funzioni.

 

Dopo l’entrata in vigore del ddl Delrio questo sarà il quadro:

 

1. comuni

2. città metropolitane, di cui

   1. città metropolitane previste dalla normativa statale (Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Roma, Napoli, Bari, Reggio Calabria)

   2. città metropolitane delle regioni a statuto speciale (Palermo, Catania, Messina, Trieste, Cagliari)

   3. città metropolitane eventuali, per province con popolazione superiore al milione di abitanti (Brescia, Bergamo e Salerno)

   4. città metropolitane eventuali, per province tra loro confinanti, con popolazione di almeno 1,5 milioni di abitanti (possibili Treviso+Padova, Verona+Vicenza, Monza-Brianza+Varese);

3. province, di cui:

   1. province “svuotate”

   2. province “svuotate” eventualmente costituite su iniziativa di comuni che non intendano far parte delle città metropolitane;

4. unioni di comuni

5. comunità montane

6. consorzi di funzioni.

 

Scenario funzionale. Come si distribuiscono le competenze.

 

Il sistema di redistribuzione delle competenze ipotizzato dal ddl Delrio rasenta davvero il castello kafkiano.

 

Le funzioni provinciali saranno così redistribuite:

 

Funzioni	Ente	Condizioni	Ente subentrante
funzioni fondamentali previste dalla legge 42/20091	Città metropolitane “proprie”	Effetto diretto della legge	\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\
	Città metropolitane delle regioni a statuto speciale	Costituzione per legge regionale	\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\
	Città metropolitane eventuali	Costituzione con legge statale, ex art. 133 Cost	\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\
Funzioni fondamentali ridotte (ex ddl Delrio)2	Province “svuotate”	Effetto del ddl Delrio	\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\
	Province “svuotate” derivanti dalla fuoriuscita dalle città metropolitane	Procedura di uscita dalle città metropolitane	\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\
Altre funzioni non fondamentali	Città metropolitane “proprie”	Effetto diretto della legge	\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\
	Città metropolitane delle regioni a statuto speciale Città metropolitane eventuali	Costituzione per legge regionale Costituzione con legge statale, ex art. 133 Cost	\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\
	Province svuotate   Province “svuotate” derivanti dalla fuoriuscita dalle città metropolitane	Leggi statali, per la redistribuzione delle funzioni discendenti da attribuzioni dello Stato; Leggi regionali, per la redistribuzione delle funzioni attribuite dalle regioni; Accordo in Conferenza unificata per individuare le funzioni; Dpcm per individuare i criteri per il trasferimento delle risorse strumentali, patrimoniali, finanziarie e del personale; Legge delegata per la modifica della finanza locale	Comuni Unioni di comuni Deleghe di comuni a Unioni Deleghe di Unioni a Comuni Regioni Province svuotate Province “svuotate” derivanti dalla fuoriuscita dalle città metropolitane

 

Lo capisce chiunque che si tratta di un caos al di fuori di qualsiasi capacità razionale, per altro esasperato dalla certezza che ciascuna regione disciplinerà gli assetti delle funzioni e delle competenze in modo diverso ciascuna dall’altra.

 

In più, resta anche il “nodo” particolare delle funzioni concernenti il mercato del lavoro, che non si sa se resteranno alle province, o se andranno ad agenzie statali o regionali o in che altro modo saranno organizzate.

 

Ognuno tragga le sue conclusioni. Non abbiamo voluto riportare l’ulteriore complicazione dei criteri in base ai quali le funzioni possono essere distribuite tra i vari enti.

 

Affermare, dunque, che si tratti di semplificazione e razionalizzazione significa, semplicemente, raccontare il falso. Il tutto è una storia di straordinaria follia demagogica ed istituzionale.

 

1 a) funzioni generali di amministrazione, di gestione e di controllo, nella misura complessiva del 70 per cento delle spese come certificate dall'ultimo conto del bilancio disponibile alla data di entrata in vigore della presente legge;

b) funzioni di istruzione pubblica, ivi compresa l'edilizia scolastica;

c) funzioni nel campo dei trasporti;

d) funzioni riguardanti la gestione del territorio;

e) funzioni nel campo della tutela ambientale;

f) funzioni nel campo dello sviluppo economico relative ai servizi del mercato del lavoro.

 

2 a) pianificazione territoriale provinciale di coordinamento, nonché valorizzazione dell'ambiente, per gli aspetti di competenza;

b) pianificazione dei servizi di trasporto in ambito provinciale, autorizzazione e controllo in materia di trasporto privato, in coerenza con la programmazione regionale, nonché costruzione e gestione delle strade provinciali e regolazione della circolazione stradale ad esse inerente;

c) programmazione provinciale della rete scolastica, nel rispetto della programmazione regionale (eventuale gestione dell’edilizia scolastica, sulla base di convenzioni con i comuni);

d) raccolta ed elaborazione dati, assistenza tecnico-amministrativa agli enti locali.

 

La cooptazione, anche dei #magistrati, è la forza della politica #fuoriruolo

Sul Corriere della sera del 17 febbraio scorso, Sergio Rizzo evidenzia una delle storture più macroscopiche della legislazione dei “tecnici”: lo schema decreto magistrati fuori ruolo che impone di collocare fuori ruolo i magistrati incaricati in una smisurata serie di incarichi amministrativi.

Si tratta di una norma attuativa delle previsioni della legge “anticorruzione”, la 190/2012. A chiunque viene automatico chiedersi cosa c’entri la disciplina dello status giuridico dei magistrati incaricati nei ruoli dirigenziali, con una norma anticorruzione.

In effetti, la correlazione tra le due cose appare piuttosto sfuggente. A meno di non voler immaginare che secondo il legislatore la lotta alla corruzione si debba svolgere già in fase di prevenzione, grazie all’operato della magistratura: un magistrato posto alla direzione di un ministero o di una segreteria regionale dovrebbe poter garantire la più ampia correttezza nell’operatività amministrativa.

A meglio considerare, tuttavia, il ragionamento appare del tutto sballato. Intanto, perché ad essere incaricati non sono solo i magistrati che esercitano l’azione penale o, comunque, i giudici giudicanti nel processo penale, coloro che si presuppone dispongano di una spiccata competenza in materia; possono essere incaricati, infatti, anche magistrati della giurisdizione civile, magistrati militari, magistrati amministrativi e contabili (cioè, i magistrati della Corte dei conti). Dunque, una serie di magistrati che non dispongono, nel proprio bagaglio, di così spiccata esperienza di lotta alla corruzione.

Ma non basta. I magistrati incaricati nei disparatissimi gangli elencati dallo schema di decreto legislativo, proprio perché posti fuori ruolo, non eserciteranno certo funzioni inquirenti o giudicanti. Svolgeranno le funzioni e le attività proprie del ruolo dirigenziale che andrebbero a ricoprire, al posto di dirigenti di ruolo.

A questo proposito, nulla esclude che i magistrati dispongano di un bagaglio di preparazione giuridica ed operativa almeno paragonabile a quello dei dirigenti. L’articolo 19, comma 6, del d.lgs 165/2001 prevede da molto tempo la possibilità che magistrati siano incaricati di funzioni dirigenziali.

Tuttavia, l’iniziativa legislativa assunta dal Governo dimissionario appare fuori luogo, o, quanto meno, una nota stonata.

Saltano subito all’occhio almeno due elementi negativi, che si intrecciano: il conflitto di interessi e la commistione tra funzione di governo e funzione giurisdizionale, in barba al principio di divisione dei poteri. Basti un semplicissimo esempio: nel momento in cui un magistrato in servizio dovesse giudicare, per qualsiasi ragione e in qualsiasi giurisdizione (civile, penale, amministrativa, contabile) una legge, piuttosto che un regolamento o un provvedimento amministrativo, sarà inevitabile porsi il problema se tale atto sarà stato redatto con l’intervento di un collega fuori ruolo. Magari un collega della stessa sezione, oppure qualcuno col quale si sa di dover avere a che fare per la titolarità di fascicoli o di sedi. Viene ovvio chiedersi se la valutazione della norma potrà essere svolta con la terzietà e serenità che un giudice deve possedere.

Peggio ancora se, grazie alle porte girevoli tra magistratura e dirigenza, un magistrato si trovi a dover decidere in giudizio di leggi, regolamenti e provvedimenti che, in precedenza, ha contribuito a redigere e formare.

La nota stonata discende anche dalla circostanza che a scrivere lo schema di decreto legislativo sia un Governo tecnico, pieno di magistrati prestati alla politica. Non in molti hanno notato che in un altro schema di decreto legislativo, quello sulle incompatibilità, il Governo si è scritto una norma a misura proprio di componenti tecnici che ne fanno parte: infatti, i vari divieti di assumere incarichi previsti per evitare la commistione tra politica e gestione posti da quel decreto legislativo non si applicano ai dipendenti della stessa amministrazione, ente pubblico o ente di diritto privato in controllo pubblico che, all’atto di assunzione della carica politica, erano già titolari di incarichi dirigenziali.

Insomma, la sensazione che si tratti di norme ad hoc, scritte allo scopo di permettere ai magistrati (così come agli alti dirigenti di diretta collaborazione degli organi di governo) di entrare ed uscire dagli uffici di magistrato, dirigente e politico, in un vortice danzante senza controllo, è forte.

Tutto questo non può avere alcun benefico effetto nella lotta alla corruzione, per quanto il decreto legislativo sull’obbligo di collocare i magistrati incaricati fuori ruolo nominalmente voglia perseguire tale funzione.

La legge 190/2012 è affetta da almeno due gravissimi vizi di fondo: in primo luogo, nella sua prima parte, quella concernente le misure contro la corruzione nella gestione amministrativa, è rivolta esclusivamente ai dipendenti pubblici, come se la politica fosse estranea ai fenomeni corruttivi. Ma, soprattutto, pone il responsabile della prevenzione della corruzione alle dipendenze dell’organo di governo, creando l’ennesimo organismo di controllo solo interno, senza tenere conto del fallimento assoluto dei sistemi di controllo di questa natura.

Sarebbe auspicabile e gradito che i magistrati svolgessero un ruolo molto attivo e forte nella lotta alla corruzione, ma rimanendo nei propri ruoli. I giudici penali, perseguendo i reati commessi. I giudici amministrativi e contabili, invece, collaborando alla prevenzione. Ma non certo dal di dentro, svestendo la toga e vestendo la grisaglia dirigenziale, bensì proprio da organi di controllo, esterni, terzi e non dipendenti dalla politica, come ogni buon sistema di controllo dovrebbe prevedere.

La politica, invece, gradisce moltissimo norme come quelle in commento. Per la semplice ragione che legittimando il proprio potere di cooptazione in incarichi si garantisce entrature, confidenze, condivisione di interessi (o conflitti di interesse?), insomma zone di neutralità. Può meglio “negoziare” con la giustizia amministrativa e contabile, può meglio concertare con l’amministrazione consultiva (basti pensare a quanti consiglieri di stato lavorano negli uffici di gabinetto e legislativi del Governo).

Il tutto a detrimento dell’indipendenza della magistratura, specie quella “curiale” romana, costantemente con un piede nelle aule giudiziarie, e l’altro dentro authority o incarichi dirigenziali alle dipendenze di quei soggetti nei confronti dei quali, invece, dovrebbero interrelazionarsi con indipendenza.

Che basti prevedere l’obbligo di porre i magistrati fuori ruolo per garantire la loro indipendenza, pur se cooptati in incarichi dai politici, è una fiaba alla quale possono credere gli ingenui.

Il decreto legislativo sull’incompatibilità avrebbe dovuto prevedere, come prima tra tutte, proprio quella tra magistratura ed incarichi dirigenziali. E’ stato previsto, invece, esattamente il contrario. E la chiamano “anticorruzione”

#controlli negli enti locali: una riforma fallita e pericolosa, che favorisce l'arbitrio politico

In merito ai controlli, i difetti più rimarchevoli del tentativo di riforma (per grossa parte fallito) sono molteplici.

Quello fondamentale resta la caratterizzazione di controllo interno. Nessun controllo può dirsi realmente efficace, se svolto da soggetti che dipendono dall’ente che emana gli atti di controllo.

Da questo punto di vista, suona come davvero ridicolo e patetico il riferimento al controllo “secondo principi generali di revisione aziendale”. Sia perché la revisione aziendale non ha niente, ma proprio nulla, a che vedere con i controlli di regolarità amministrativa e contabile della pubblica amministrazione. Sia perché scandali come Cirio e Parmalat, o le crisi di Alitalia o Fincantieri, sono la prova inconfutabile della scarsissima efficacia della “revisione aziendale”, attività di controllo svolta da soggetti pagati dal controllato.

Il vulnus creato alla disciplina dei controlli dalle riforme Bassanini, prima, e dalla riforma del Titolo V della Costituzione, poi, va rimediato reintroducendo forme diffuse di controllo preventivo da parte di soggetti esterni alle amministrazioni, da configurare come attività e funzione amministrativa, in modo che gli esiti di tale controllo possano formare oggetto di ricorsi amministrativi. Con assegnazione, però, alla giurisdizione della Corte dei conti, alle dipendenze funzionali della quale gli organi di controllo sarebbe opportuno vengano posti.

Qualsiasi forma di controllo interno, finchè protagonista ne siano soggetti deboli, non può avere alcuna chance di efficacia.

Nella gran parte degli enti locali non vi sono figure dirigenziali. Il controllo sugli atti dei responsabili di servizio viene, di conseguenza, svolto da responsabili che debbono tale loro incarico alla nomina del sindaco e all’attribuzione, cadùca e transeunte, della posizione organizzativa. Tra i dirigenti, moltissimi (tra il 30 e il 40 in media) sono quelli a contratto, dipendenti mani e piedi dall’organo di governo che li assume. La figura centrale del controllo, il segretario comunale, è ancor più indebolito dalla forma esasperata di spoil system che ha disegnato per tale figura la legge Bassanini-2 (la legge 127/1997), sulla quale ancora il legislatore non è intervenuto, nonostante le pronunce con le quali la Corte costituzionale ha chiarito l’assoluta incostituzionalità di simili forme di spoil system.

Semplicemente assurdo, poi, è imporre un “regolamento” sui controlli, di competenza consiliare. Il controllo dovrebbe costituire una forma di organizzazione, da svolgere secondo regole di tecnica e in modo che risulti del tutto autonomo dalla funzione di indirizzo politico.

Se regolamento doveva essere – e su questo si possono avanzare forti dubbi, perché sarebbero sufficienti direttive interne elaborate dal segretario, col supporto del nucleo di valutazione o dell’Oiv – allora la competenza avrebbe dovuto essere ascritta alla giunta. E’ chiaro che simile regolamento non ha nulla a che vedere con la funzione di indirizzo politico. E’ vero che si assegna al consiglio anche una funzione di “controllo”, ma essa riguarda il controllo politico amministrativo che il consiglio rivolge all’attività della giunta, non certo il controllo sull’attività amministrativa.

La legge 213/2012 contiene, poi, non pochi errori tecnici clamorosi. Il riferimento alle determine di impegno di spesa è, tra tutti, il più eclatante. La determina di impegno di spesa, ma evidentemente il Governo tecnico che ha redatto questa perla non lo sa, non esiste. L’impegno di spesa è solo un elemento accessorio ai provvedimenti aventi altri oggetti: un appalto, un contributo, un acquisto di immobili.

Altro svarione è l’assegnazione al segretario comunale di un non meglio precisato potere di direttiva, con obbligo di conformazione dei destinatari, laddove il controllo desse esiti negativi.

La norma salta a piè pari la circostanza che gli atti amministrativi possono essere riformati o, comunque, oggetto di autotutela solo dal medesimo organo che li ha emessi. L’attribuzione di una direttiva vincolante al segretario infrange clamorosamente questo obbligo. E il legislatore mette in mano all’organo di governo, in tal modo, un’arma potentissima: quel segretario scelto in particolar modo per la sua “assonanza” col sindaco o col presidente della provincia, potrebbe ad arte produrre direttive con obbligo di conformazione, così da orientare l’attività amministrativa ai desideri dell’organo di governo, messo in condizione, in tal modo, di imporre le proprie scelte per interposta persona e sotto la cortina fumogena di un controllo che diverrebbe, invece, sistema surrettizio di gestione. Senza voler anticipare gli esiti di un complicato processo, il caso del “sistema Sesto” e della Provincia di Milano, con la vendita delle azioni della Milano Serravalle rende molto evidente il rischio di un sistema di controlli, come configurato dalla legge 213/2012. A tutti. Tranne che a Governo e Parlamento. E non è, forse, solo un caso.