Scattato l’obbligo per i comuni con popolazione inferiore ai 5000 abitanti di attivare forme associative per la gestione degli appalti, si è alzato un immenso polverone in merito alle funzioni, scopo e costituzione delle centrali di committenza.
Una grandissima confusione alberga tra operatori e interpreti, che tende a fare delle centrali uniche di committenza e delle stazioni uniche appaltanti una sorta di melassa indifferenziata, spingendo a soluzioni aggregative e gestionali le più fantasiose e, tuttavia, lontane dall’efficienza.
La nebbia può essere diradata esclusivamente attenendosi con rigore alle disposizioni contenute nel d.lgs 163/2006, che delle centrali di committenza all’articolo 3, comma 34, dà una definizione molto precisa: “La «centrale di committenza» è un'amministrazione aggiudicatrice che:
- acquista forniture o servizi destinati ad amministrazioni aggiudicatrici o altri enti aggiudicatori,
o
- aggiudica appalti pubblici o conclude accordi quadro di lavori, forniture o servizi destinati ad amministrazioni aggiudicatrici o altri enti aggiudicatori”.
Le indicazioni della norma appena citata sono molto precise:
1) la centrale di committenza è un’amministrazione aggiudicatrice; si deve trattare, pertanto, necessariamente di uno dei soggetti qualificati come tali sempre dal d.lgs 163/2006; non sono ammissibili soggetti di diritto pubblico o privato (associazioni, fondazioni e altro), che si costituiscano apposta per lo scopo;
2) una prima opzione di attività delle Cdc è acquistare forniture o servizi (dunque, non appalti di lavori), a beneficio di altre amministrazioni aggiudicatici;
3) una seconda opzione consiste nell’operare a servizio di altre amministrazioni o limitandosi a gestire la procedure di gara per loro conto; oppure realizzando accordi quadro, in questo caso estesi a lavori, servizi e forniture, a beneficio di altre amministrazioni.
Possiamo affermare, allora, che esistono tre tipologie di Cdc:
a) la Cdc come “centrale di acquisti”, che gestisce appalti di forniture o servizi, stipulando contratti a beneficio di amministrazioni terze, le quali vi aderiscono per ordinare beni e servizi alle condizioni fissate dalla Cdc;
b) la Cdc come “gestore di procedure di gara”, che gestisce le procedure di gara e giunge all’aggiudicazione di prestazioni, per conto di amministrazioni che le affidano queste funzioni;
c) la Cdc come “gestore di accordi quadro”, conclusi sempre a beneficio di amministrazioni terze.
La confusione sorge, nello specifico, dalle previsioni contenute nel comma 3-bis (invero di infelicissima composizione) dell’articolo 33 del d.lgs 163/2006: “I Comuni con popolazione non superiore a 5.000 abitanti ricadenti nel territorio di ciascuna Provincia affidano obbligatoriamente ad un’unica centrale di committenza l’acquisizione di lavori, servizi e forniture nell’ambito delle unioni dei comuni, di cui all’articolo 32 del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, ove esistenti, ovvero costituendo un apposito accordo consortile tra i comuni medesimi e avvalendosi dei competenti uffici. In alternativa, gli stessi Comuni possono effettuare i propri acquisti attraverso gli strumenti elettronici di acquisto gestiti da altre centrali di committenza di riferimento, ivi comprese le convenzioni di cui all’articolo 26 della legge 23 dicembre 1999, n. 488 e ed il mercato elettronico della pubblica amministrazione di cui all’articolo 328 del d.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207”.
Una lettura piuttosto diffusa di questa disposizione è quella secondo la quale i comuni fino a 5000 abitanti sono tenuti ad affidare i propri appalti ad una Sua, stazione unica appaltante.
La Sua, appartiene alla categoria delle Cdc come “gestore di procedure di gara”. Infatti, il Dpcm 30 giugno 2011, attuativo della legge 136/2010, le configura come centrali di committenza, ma finalizzandone l’attività esclusivamente alla gestione delle procedure di gara, come strumento di contrasto contro le influenze negative negli appalti da parte della criminalità organizzata. La Sua, dunque, è particolarmente specializzata nella gestione delle procedure di gara (comprendendo eventualmente anche la fase di individuazione dei progettisti), fino all’aggiudicazione, per conto delle amministrazioni che ad essa aderiscono e, specificamente, nell’ambito dei lavori pubblici.
Il Dpcm 30 giugno 2011 non si cura di stabilire da quali enti debba essere costituita una Sua anche se lascia trasparire un evidente favore per Sua regionali, in considerazione della loro presumibile maggiore forza di resistenza ai tentativi di infiltrazione della criminalità.
Dunque, così come possono esistere Cdc nazionali (vedi la Consip) o regionali, allo stesso modo vari modelli di Sua sono possibili.
La Sua è, per essere molto concreti, un ufficio centralizzato specializzato nella gestione degli appalti, che sulla base delle richieste delle amministrazioni, cura integralmente la fase della gara, assumendosi integralmente anche la responsabilità della scelta dei sistemi e criteri da utilizzare, fino alla stipulazione dei contratti e anche all’assistenza all’eventuale contenzioso delle gare.
Dalla lettura piana dell’articolo 33, comma 3-bis, si evince facilmente che esso non disciplina per nulla una Sua.
Infatti, detto comma si riferisce all’attività contrattuale complessivamente intesa degli enti locali, non alla specifica funzione della Sua.
Il tratto caratteristico del comma 3-bis è quello di porsi come forma associativa, volto ad imporre alle amministrazioni locali di piccola dimensione di aggregarsi tra loro, per gestire le procedure di gara mediante uffici unici, derivanti dalla commistione delle loro forze ed organici, così da renderli più forti ed attrezzati, ai fini di gestioni più efficienti e meno influenzabili dalla criminalità organizzata.
Ciò è dimostrato dalla circostanza che l’articolo 33, comma 3-bis, impone forme associative ben precise, a differenza, invece, della disciplina generale delle centrali di committenza e delle stazioni uniche appaltanti.
Rileggiamo per stralci il comma 3-bis. In primo luogo esso impone il suo modulo operativo ai soli comuni con popolazione non superiore a 5.000 abitanti e a condizione che ricadano nel territorio di una provincia. Diversa è l’impostazione del comma 1 dell’articolo 33: “Le stazioni appaltanti e gli enti aggiudicatori possono acquisire lavori, servizi e forniture facendo ricorso a centrali di committenza, anche associandosi o consorziandosi”. Esso consente di costituire centrali di committenza in forma associativa o consortile a qualsiasi amministrazione, senza limiti dimensionali o territoriali. Lo stesso vale per la disciplina delle Sua.
Il comma 3-bis, poi, impone ai comuni con meno di 5000 abitanti di affidare ad un’unica centrale di committenza l’acquisizione:
a) di lavori,
b) servizi
c) e forniture
Comprendiamo subito, dunque, che si tratta di una Cdc “spuria”, anzi, nella realtà, non si tratta propriamente di una centrale di committenza.
Il legislatore ha evidentemente confuso gli istituti delle forme associative, con quello della centrale di committenza.
Non si tratta di una Cdc come “centrale acquisti”, perché essa non si estende all’acquisizione di lavori; non è una Cdc “gestore di procedure di gara”, perché è chiamata ad acquisire direttamente gli appalti e non a limitarsi a compiere le gare; non è una Cdc come gestore di accordi quadro, perché è un soggetto associativo, che realizza l’intera attività contrattuale, dalla progettazione alla conduzione del rapporto contrattuale, al posto degli enti singoli che ne fanno parte.
Infatti, il comma 3-bis prosegue, affermando che l’obbligo dei piccoli comuni di affidare gli appalti a queste “centrali di committenza” spurie si attua nell’ambito delle unioni di comuni, oppure costituendo un consorzio di funzioni, ma sempre in modo che l’unione o il consorzio si avvalga, coordinandoli, degli uffici messi a disposizione dei singoli enti aderenti.
Pertanto, a ben vedere, il comma 3-bis non disciplina affatto una centrale di committenza, intesa come soggetto che stipula contratti a favore di terzi che possano di volta in volta aderire alle convenzioni da essa prodotte; né è una Sua, che si limita a realizzare le procedure di gara. Il comma 3-bis obbliga i comuni con meno di 5000 abitanti ad associarsi in unione di comuni o consorzio, creando un ufficio comune che si occupi direttamente dell’acquisizione di lavori, forniture e servizi per gli enti associati, sostituendosi ai singoli uffici, che confluiscono in un’unica, più ampia, struttura amministrativa dell’unione o del consorzio. Non è una centrale di committenza vera e propria, perché l’unione o il consorzio svolge le funzioni a beneficio solo degli enti associati, mentre alle convenzioni delle centrali di committenza possono aderire tutte le amministrazioni, senza che debbano conferire in unioni o consorzi i propri uffici.
Sarebbe stato sicuramente più corretto e semplice se il legislatore, invece di avventurarsi in definizioni spurie ed incomplete, avesse novellato l’articolo 30 del d.lgs 267/2000, indicando l’obbligatorietà di gestire le acquisizioni di lavori, forniture e servizi mediante uffici unici di unioni di comuni e consorzi. E’, nella realtà, esattamente ciò che stabilisce con l’articolo 33, comma 3-bis, del d.lgs 163/2006, ma, come si è visto, in modo estremamente confusionario e in parte fuorviante.
Per altro, lo stesso comma 3-bis smentisce se stesso e dimostra che appunto quello che disciplina non è una centrale di committenza, né una Sua, ma solo una normale forma associativa, cui affidare la funzione di gestione dell’intera attività contrattuale, dimessa dai comuni associati. Infatti, il comma prevede che in alternativa alla costituzione di uffici unici in unione o consorzio, i comuni con meno di 5000 abitanti “possono effettuare i propri acquisti attraverso gli strumenti elettronici di acquisto gestiti da altre centrali di committenza di riferimento, ivi comprese le convenzioni di cui all’articolo 26 della legge 23 dicembre 1999, n. 488 e ed il mercato elettronico della pubblica amministrazione di cui all’articolo 328 del d.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207”.
Ovviamente, quest’ultima parte del comma risulta del tutto pleonastica. I comuni non solo possono, ma, ai sensi dell’articolo 1 della legge 135/2012, e dell’articolo 1, commi 449 e 450, della legge 296/2006, devono effettuare gli acquisti mediante le convenzioni ed il mercato elettronico. In realtà, dunque, i comuni potrebbero anche non costituire uffici comuni per gli appalti mediante unioni e consorzi, se si limitassero semplicemente ad adempiere ad obblighi di legge già vigente.
In realtà, la parte finale del comma 3-bis oltre ad essere pleonastica è anche insufficiente, in quanto il sistema delle convenzioni e dei mercati elettronici delle Cdc non si estende ai lavori pubblici. Pertanto, rimane comunque l’obbligo di costituire unioni o consorzi, quanto meno per l’acquisizione di appalti di lavori.
Sarebbe stato, allora, anche in questo caso molto più semplice prevedere l’obbligo per i comuni con meno di 5000 abitanti di avvalersi necessariamente di una Sua operante nel territorio regionale. Ma la semplicità, nonostante la semplificazione sia molto predicata e normata, si sa, non è caratteristica propria del nostro legislatore.
Nessun commento:
Posta un commento