Contratto decentrato: stipulare entro il 31 dicembre è d’obbligo

I principi contabili chiariscono che esiste un termine preciso per le sessioni negoziali e sono fonte per dare applicazione dell’atto unilaterale provvisorio, nel caso di stallo delle trattative

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Il termine delle sessioni negoziali per la stipulazione dei contratti collettivi decentrati di lavoro non può eccedere la durata dell’anno finanziario. In sostanza, dunque, i contratti dovranno essere stipulati necessariamente entro il 31 dicembre di ogni anno, ma, come è facilmente intuibile, in realtà ben prima.

Queste conclusioni, di per sé logiche e chiare da sempre, sono avvalorate in particolar modo dal principio contabile 4/2, punto 5.2, allegato alle nuove regole della contabilità finanziaria.

In merito proprio alla spesa relativa alla contrattazione decentrata, il principio stabilisce, in primo luogo: “alla fine dell’esercizio, nelle more della sottoscrizione della contrattazione integrativa, sulla base della formale delibera di costituzione del fondo, vista la certificazione dei revisori, le risorse destinate al finanziamento del fondo risultano definitivamente vincolate”.

Tale prima indicazione fa emergere un dato che dovrebbe essere chiaro da tempo: la costituzione del fondo è un passaggio fondamentale per la contrattazione e solo mediante tale provvedimento è possibile creare il vincolo finanziario sulle risorse del fondo, anche in assenza della definitiva sottoscrizione del contratto decentrato.

Il passaggio della costituzione del fondo è fondamentale sia per l’avvio del processo di contrattazione, sia per il vincolo finanziario delle risorse. Attendere l’approvazione del bilancio allo scopo di costituire il fondo può rivelarsi un boomerang, perché come è noto ormai da anni per varie cause la scadenza per l’approvazione dei bilanci viene spostata così in la, da non permettere materialmente di disporre del tempo necessario per avviare e concludere le trattative in tempo per la stipulazione del contratto.

Il principio contabile, soprattutto, chiarisce come la costituzione del fondo sia un atto integralmente unilaterale, del tutto autonomo e separato dal processo di contrattazione. Per essere ancora più chiari, i dati contabili e finanziari del fondo e, cioè, la sua composizione, non entrano a far parte del negoziato e non debbono costituire in alcun modo oggetto della contrattazione. Essa, infatti, deve limitarsi esclusivamente ai criteri di destinazione del fondo, senza stabilire né l’ammontare complessivo del fondo stesso, né le quote parti che finanziano i vari istituti. Al contrario, è applicando i criteri al fondo che si ricavano, a posteriori, le somme che concretamente finanziano i vari istituti.

Pertanto, i negoziati possono e debbono partire da subito, addirittura anche senza che il fondo sia stato necessariamente costituito e magari utilizzando come base per ragionare l’ultimo fondo noto, in modo da determinare i criteri generali e poter stipulare subito dopo la formalizzazione della sua costituzione.

Come si nota, il principio contabile parla di “delibera” di costituzione del fondo, dando così l’idea che il provvedimento appartenga alla competenza della giunta; poiché le competenze di consiglio e sindaco sono tassative e tra esse non si evince quella a costituire il fondo, la generalità e residualità della competenza della giunta deve lasciar concludere che spetti ad essa la “delibera”.

Ma, questa conclusione sarebbe corretta se, a sua volta, la giunta non incontrasse il limite generale della competenza di tutti gli organi di governo, i quali debbono limitarsi ad adottare solo gli atti di indirizzo e controllo politico amministrativo.

La costituzione del fondo è un atto integralmente gestionale, di mero accertamento delle condizioni per fissarne l’ammontare e non ha alcun contenuto né di indirizzo né di controllo. Spetta, dunque, necessariamente alla competenza dei dirigenti o responsabili di servizio.

Il riferimento alla “delibera”, dunque, costituisce un infortunio del redattore del principio contabile, sicchè esso non può e non deve essere preso come base per sostenere un’assegnazione della competenza alla giunta. Essa, invece, resta competente all’adozione delle decisioni previste dall’articolo 15, commi 2 e 5, del Ccnl 1.4.1999 che come è noto consentono di apportare risorse aggiuntive alla parte variabile del fondo, ricorrendo le varie e complesse condizioni ammesse dal Ccnl stesso, ma soprattutto dalla congerie di pareri contraddittori e controversi di Aran, Ragioneria generale dello Stato e Corte dei conti. Poiché tali incrementi sono totalmente discrezionali e richiedono una valutazione di opportunità programmatica, connessa anche alla valutazione di obiettivi gestionali fissati dall’organo di governo, in questo caso la competenza rimane ascritta alla giunta.

Il principio contabile 4/2, punto 5.2, prosegue esplicitando gli effetti esiziali della mancata costituzione del fondo: “in caso di mancata costituzione del fondo nell’anno di riferimento, le economie di bilancio confluiscono nel risultato di amministrazione, vincolato per la sola quota del fondo obbligatoriamente prevista dalla contrattazione collettiva nazionale”. In sostanza, laddove il fondo non fosse costituito per tempo, le uniche destinazioni ammesse sono quelle imposte dal contratto collettivo nazionale: si dà, quindi, per scontato che l’assenza del fondo impedisca radicalmente del tutto di stipulare un contratto decentrato successivo allo spirare dell’anno finanziario. Attraverso l’avanzo di amministrazione si potrebbero finanziare, dunque, solo gli istituti direttamente fissati dai Ccnl, cioè quelli sorretti dalla parte stabile del fondo non soggetti a destinazione attraverso il contratto decentrato: progressioni orizzontali, indennità di comparto, retribuzione individuale di anzianità, indennità per il personale educativo degli asili nido, indennità al personale scolastico e ai docenti delle scuole di formazione, le risorse per la riclassificazione degli agenti di polizia locale e del personale ausiliario, l’indennità dell’ex 8° livello.

Tutte le altre indennità soggette a destinazione attraverso contrattazione vanno perdute, così come, a maggior ragione, le risorse destinate alla produttività individuale.

Se risulta assolutamente chiaro che l’assenza della costituzione del fondo impedisca radicalmente di utilizzare le risorse non destinate mediante contrattazione, altrettanto evidente deve risultare che l’assenza della stipulazione del contratto decentrato a sua volta osta alla legittima erogazione delle risorse, tanto stabili, quanto variabili, connesse appunto alla contrattazione decentrata.

Il contratto collettivo decentrato di lavoro è in ogni caso e sempre il titolo giuridico necessario alla legittima erogazione delle varie indennità e retribuzioni finanziate col fondo del salario accessorio. Dunque, non solo la mancanza della costituzione di detto fondo, ma anche l’assenza del titolo giuridico per utilizzarlo ostano alla sua legittima ripartizione ed erogazione.

Nel caso di mancata costituzione del fondo, non vi sarà alcun rimedio, perché il principio contabile impone che le risorse del fondo siano considerate economie di bilancio, vincolando solo gli istituti obbligatori.

Nel caso in cui il fondo sia costituito, invece, si costituisce il necessario vincolo definitivo sulle risorse, posto ad impedire che esse siano considerate economie e si riversino nel risultato di amministrazione.

Ma, se il contratto collettivo decentrato sia stipulato successivamente alla conclusione dell’anno finanziario, sebbene il vincolo contabile sia efficace, viene a mancare il titolo giuridico per la destinazione. Insomma, è come se risultasse inesistente il perfezionamento dell’obbligazione, presupposto indefettibile per il pagamento. Del resto, le obbligazioni del datore di lavoro non possono che venire in essere legittimamente solo con la stipulazione del contratto.

Laddove detta stipulazione avvenisse successivamente alla scadenza dell’anno di riferimento, c’è seriamente da dubitare che il contratto decentrato possa costituire legittima fonte di pagamento dei vari suoi istituti. Infatti, il contratto avrebbe una portata retroattiva difficilmente conciliabile con il suo scopo e la sua funzione, consistente nel determinare a priori i criteri di ripartizione delle risorse. Una sottoscrizione tardiva espone gli enti a forti rischi di rilievi di illegittimità.

Nei fatti, il principio contabile 4/2, punto 5.3, per gli enti locali rende inutile la previsione contenuta nell’articolo 40, comma 3-bis, penultimo periodo, del d.lgs 165/2001, ai sensi del quale i contratti collettivi nazionali di lavoro debbono definire il termine delle sessioni negoziali in sede decentrata.

E’ evidente che tale termine non può che consistere nel 31 dicembre di ogni anno.

Entro tale termine occorre aver costituito il fondo ed anche aver stipulato il contratto, così da avere il perfezionamento delle obbligazioni che legittima le successive erogazioni connesse ai vari istituti.

E’ chiaro, tuttavia, che se il termine ultimo è da considerare la conclusione dell’esercizio finanziario, evidenti ragioni di logica ed opportunità impongono di considerare necessario stipulare il contratto decentrato ben prima.

Se nell’anno di riferimento l’amministrazione intende attivare progressioni orizzontali, la stipulazione deve essere rapidissima ed intervenire ad inizio anno, al massimo entro febbraio, visto che Aran, Corte dei conti e Ragioneria generale dello stato unanimemente indicano la necessità di mettere i dipendenti al corrente dell’opportunità offerta dalla progressione a inizio anno, così da metterli in condizione di competere consapevolmente alla selezione.

In ogni caso, la stipulazione deve intervenire presto, per connettere in modo certo prestazioni lavorative richieste ai lavoratori alle risorse ad esse collegate: istituti come la reperibilità, il turno, il maneggio valori, lo svolgimento di prestazioni di specifica responsabilità o esposte a rischio o disagio, richiedono il finanziamento certo, il quale scaturisce solo dalla stipulazione del contratto.

Indirettamente, allora, il principio contabile fornisce ulteriore legittimità all’applicazione dell’articolo 40, comma 3-ter, del d.lgs 165/2001, a mente del quale “Al fine di assicurare la continuità e il migliore svolgimento della funzione pubblica, qualora non si raggiunga l'accordo per la stipulazione di un contratto collettivo integrativo, l'amministrazione interessata può provvedere, in via provvisoria, sulle materie oggetto del mancato accordo, fino alla successiva sottoscrizione. Agli atti adottati unilateralmente si applicano le procedure di controllo di compatibilità economico-finanziaria previste dall'articolo 40-bis”.

Assicurare la prestazione in turno, il maneggio valori e le altre funzioni legate alle indennità viste prima, così come gli incentivi ad un miglioramento delle attività lavorative è certamente finalizzato alla continuità e ottimale svolgimento delle funzioni.

Nello stesso tempo, proprio detti continuità e miglior svolgimento delle funzioni pubbliche possono essere irrimediabilmente compromessi dalla mancata stipulazione del contratto. Allo scopo, allora, di evitare conseguenze contabili negative, conclamata l’indisponibilità delle parti sindacali ad addivenire all’accordo o rilevato che le trattative si sono spinte troppo in là nel tempo, per esempio fino ad ottobre, senza risultati, l’adozione del provvedimento unilaterale, in via provvisoria, sarà fondamentale per costruire il titolo giuridico finalizzato all’erogazione degli istituti, senza incorrere nei rischi di mala gestio connessi alla mancata stipulazione entro l’anno finanziario.

Ovviamente, le amministrazioni per utilizzare l’extrema ratio dell’atto unilaterale avranno comunque dovuto costituire il fondo ed avviare le trattative sindacali.

Sempre per non lasciarsi cogliere di sorpresa e ritrovarsi a fine anno senza strumenti per gestire legittimamente le risorse decentrate, le amministrazioni debbono prendere atto che non spetta in via esclusiva alle organizzazioni sindacali presentare le “piattaforme” contrattuali. Le parti in causa sono due e la proposta di contratto può essere lecitamente presentata da entrambe le parti.

Allo scopo di dotare l’amministrazione fin da subito degli strumenti per poter giungere al vincolo contabile e alla costituzione del titolo per l’erogazione della spesa, allora, è estremamente opportuno che la “piattaforma” sia elaborata e presentata entro gennaio, insieme con la costituzione del fondo, così da permettere l’avvio delle trattative.

Si deve tenere presente, per altro, che in assenza delle nuova contrattazione nazionale collettiva di lavoro, restano ancora in piedi gli istituti generali dei contratti nazionali collettivi previgenti. Dunque, i contratti decentrati sono privi della possibilità di regolare elementi normativi pluriennali, dovendosi limitare al semplice accordo annuale sulla destinazione delle risorse.

Quindi, nella sostanza le “piattaforme” sono realmente da considerare molto tecniche e ridotte all’osso, cioè proprio ai criteri di destinazione delle risorse.

L’applicazione dell’articolo 15, comma 2 (se si decide di utilizzare la percentuale massima ivi prevista e comma 5, non costituisce oggetto di contrattazione essendo rimessa alla sola volontà dell’ente la decisione di incrementare le risorse variabili.

Specifico elemento di negoziazione consiste nel determinare quante risorse destinare alla progressione orizzontale, posto che l’amministrazione abbia preventivamente stabilito di utilizzarla: occorre ricordare che la contrattazione con i sindacati non riguarda il “se” attivare la Peo, ma solo il “quantum” da destinare. Poiché la progressione orizzontale è uno strumento di incentivazione connesso ai programmi di miglioramento dell’ente, è l’ente stesso che decide, attraverso le direttive che la giunta rivolge alla delegazione trattante, di avvalersene o meno.

Altri elementi di trattativa possono essere l’estensione o contrazione delle varie indennità, in relazione alla valutazione dell’esposizione dei servizi a necessità di turno, rischio, reperibilità o specifiche responsabilità. Ma, generalmente, i criteri per la destinazione di queste risorse sono ormai fissi nel tempo.

Dunque, a ben vedere non vi sono ragioni per non far scattare da subito gli strumenti legati alla contrattazione decentrata, a maggior ragione se l’amministrazione ritenga opportuna la selezione finalizzata alle progressioni orizzontali.