Digitalizzazione dei documenti: le ragioni del flop

Giunti alla data fatidica del 12 agosto 2016, l’addio alla carta è rimasto sulla carta e tutto viene rinviato di 4 mesi, quando ci si accorgerà che se 4 mesi prima solo 15% delle pubbliche amministrazioni era in grado di abbandonare per sempre la carta, 4 mesi dopo sarà il 16% o poco più a poterselo permettere.
Perché si è giunti all’ennesimo flop?
Le ragioni sono molteplici. La prima in assoluto è riassumibile in una parola coniata dal giornalista Corrado Giustiniani: “riformite”. Si tratta, cioè, dell’ossessione, del riformare per riformare e per avere la possibilità di giustificare di fronte alla Ue la richiesta continua di deroghe alle regole di bilancio, indicando alle istituzioni europee che grazie alle “riforme” Pil, economia e benessere del Paese saranno rilanciati, anche se, puntualmente, tutti gli indicatori macroeconomici dimostrano che la crescita resta a zero, nonostante le riforme.
Comunque, ragioni di merito ve ne sono molte altre. A cominciare dall’errore completo di prospettiva che caratterizza l’intero impianto strategico della normativa dal Governo Monti in poi, basato su una presunta ma mai effettuata spending review (il Def dimostra che la spesa pubblica continua a crescere negli anni, mai diminuendo), concepita come forte riaccentramento dei processi di spesa e di organizzazione.
Da 5 anni è tutto un inseguirsi di norme che impongono modelli univoci di organizzazione (da qui, per esempio, l’impianto essenziale della riforma della dirigenza basata su ruoli unici nazionali che diverranno prestissimo ingestibili) o sistemi di accentramento decisionale, come le centrali di committenza o soggetti aggregatori.
Il mantra è: imporre alle varie amministrazioni un sistema unico di organizzazione (salvo mille deroghe speciali, che aumentano la confusione e non permettono il cambiamento pensato) e ridurre quanto più possibile la quantità di soggetti che erogano la spesa.
La digitalizzazione dei documenti fa decisamente parte del disegno complessivo. L’abbandono della carta viene considerato da un lato una razionalizzazione imprescindibile del sistema organizzativo ed una modalità per semplificare i rapporti con il pubblico (e questo è innegabile), dall’altro una leva per risparmiare a regime fino a 3 miliardi in acquisti di carta e materiale di consumo per la produzione dei documenti “analogici”.
Tutto giusto, corretto, condivisibile, necessario. Ma, allora: perché non si riesce ad abbandonare – ancora – la carta?
Perché il disegno centralista dell’organizzazione semplicemente non può funzionare. Si riportano, per comprendere meglio, alcuni stralci delle linee guida dell’Agid sulla conservazione dei documenti informatici: “ II Responsabile del servizio di conservazione opera d'intesa con il Responsabile del trattamento dei dati personali, con il Responsabile della sicurezza del sistema, con il Responsabile dei sistemi informativi e, nel caso in cui il soggetto produttore sia una pubblica amministrazione o un ente pubblico, anche con il Responsabile della gestione documentale … Si rende inoltre necessaria una figura di governo dell'intero processo di conservazione il Responsabile della conservazione, che deve operate d'intesa con il Responsabile del trattamento dei dati personali e con il Responsabile del protocollo informatico, flussi documentali e archivio … Trattandosi poi di conservazione digitale di documenti e fascicoli informatici, senza dubbio necessario arricchire lo staff, a supporto del Responsabile della conservazione, con il Responsabile dei sistemi informativi dell'amministrazione ”.
L’Agid, come si nota, dà per presupposto che ciascuna amministrazione disponga:
1. di un responsabile del servizio di conservazione;
2. di uno staff a disposizione di tale responsabile (essendo staff, minimo 2 persone);
3. di un responsabile del trattamento dei dati personali;
4. di un responsabile della sicurezza del sistema;
5. di un responsabile dei sistemi informativi;
6. di un responsabile della gestione documentale;
7. di un responsabile del protocollo informatico, flussi documentali e archivio.
Dovendosi dare per scontato che ogni altro “responsabile” dovrebbe disporre a sua volta di uno “staff”, in sostanza il modello organizzativo immaginato dall’Agid presuppone qualcosa come dai 12 ai 15 dipendenti incaricati della sola, delicatissima, attività di conservazione dei documenti informatici.
Ma, il modello unico, astrattamente perfetto e tecnicamente ineccepibile, disegnato dall’Agid non tiene conto che le amministrazioni in grado di avere una simile organizzazione interna sono pochissime: qualche decina, non più, degli oltre 8.100 comuni, ad esempio. Il che significa che migliaia di amministrazioni non avranno mai la possibilità di dotarsi della struttura operativa considerata standard per la fase della conservazione dei documenti.
E’ un torto delle amministrazioni non disporre della provvista del personale competente? Forse. Ma, in questi anni, quale amministrazione ha potuto assumere autonomamente, stante il multiforme e cangiante sistema di blocco delle assunzioni?
Qui si pone l’altro tema. Sulla base del vieto e vano slogan del “fare più con meno”, il legislatore da anni pretende che riforme come la digitalizzazione completa dei documenti amministrativi siano attuate “senza maggiori oneri per la finanza pubblica”. Lo comprende chiunque, tuttavia, che proprio in un campo del genere, al contrario, occorrono investimenti e spese aggiuntive almeno per:
a. assumere le figure professionali necessarie;
b. formare ed aggiornare i dipendenti sulle nuove tecnologie;
c. adeguare o acquisire piattaforme di produzione di documenti informatici nativi;
d. adeguare o acquisire sistemi di conservazione documentale informatica;
e. adeguare o acquisire sistemi per la firma digitale, non solo riferita ai provvedimenti finali, ma proprio a tutti gli atti della PA: compresi anche quelli endo procedimentali, comunque aventi rilevanza esterna;
f. adeguare o acquisire i sistemi di conservazione sostitutiva dei documenti informatici firmati digitalmente.
E non basta. La digitalizzazione di qualsiasi processo ha un senso se è bidirezionale. Il boom di soggetti come Amazon è connesso non solo alla perfetta organizzazione orientata al digitale delle vendite on-line, ma soprattutto alla diffusione di strumenti semplici, come le app degli smartphone, che consentono ai clienti di effettuare gli acquisti, con forme di pagamento sempre più de materializzate. Insomma, se non vi fosse l’ampia distribuzione degli smartphone e degli strumenti di pagamento on line, l’unilaterale organizzazione aziendale orientata al digitale non servirebbe a nulla.
Lo stesso vale per la PA: non ha evidentemente alcun senso abbandonare la carta, digitalizzare tutto se, poi, i destinatari degli atti amministrativi non sono in grado di ricevere i provvedimenti digitali mediante strumenti on line. Siamo proprio sicuri che tutti, ma proprio tutti, cittadini e imprese, dispongano di un software capace di leggere i files con firma digitale con estensione .p7m? Siamo sicuri che tutti, ma proprio tutti, dispongano di un indirizzo di posta elettronica certificata?
Domande retoriche. Solo la riforma recentemente avviata dal Governo del d.lgs 82/2005 imporrà – si spera – a qualsiasi cittadino di attivare un domicilio digitale, con tanto di Pec, come condizione per relazionarsi alla PA.
Dunque, in teoria, il 12 agosto sarebbe partita una digitalizzazione dei documenti amministrativi sostanzialmente inutile. Le PA si sarebbero gloriate di produrre i documenti solo informatici, ma, poi, per renderli intellegibili o comunicarli ai destinatari avrebbe, comunque, in gran parte dei casi, dovuto riprodurli lo stesso per via analogica. Un po’ come avviene nei tribunali, ove, come è noto, nonostante la digitalizzazione dei processi, i magistrati e i cancellieri chiedono/impongono la copia cartacea “di cortesia”.
Ma, altra domanda retorica, anche laddove tutti i soggetti destinatari degli atti amministrativi digitalizzati fossero in grado di leggerli, acquisirli e gestirli mediante Pec, senza una dorsale a banda larga, è immaginabile che il sistema sia facilmente fruibile? No, evidentemente. Eppure, sulla banda larga l’Italia è drammaticamente indietro rispetto ai Paesi competitori, eppure nessun investimento è stato realizzato concretamente, anche se a parole il tema appare essere sempre una priorità irrevocabile.
Una prospettiva seria di digitalizzazione, allora, sarebbe stata tale se quando, nel 2014, si immaginò nel 12 agosto 2016 il momento dello switch off:
1. si fossero fatti gli investimenti necessari a giungere per quella data con un’accettabile livello di banda larga;
2. si fossero concessi gli investimenti necessari in:
a. personale
b. formazione
c. software
d. hardware
e. manutenzioni;
3. si fosse imposto ai cittadini il domicilio digitale e la Pec.
L’altro errore grave di impostazione strategica consiste nell’aver imposto modelli operativi ed organizzativi a migliaia di amministrazioni, quando, invece, l’unico elemento da accentrare era l’erogazione di servizi informativi.
E’ inutile, dispendioso, dispersivo, di difficile coordinamento successivo, imporre a migliaia di amministrazioni la digitalizzazione dei documenti e dei processi produttivi, che verrà effettuata, ovviamente, in migliaia di modi diversi, con linguaggi, logiche, software, condizioni, garanzie, diverse.
Si vuole “accentrare” per migliorare l’organizzazione? Allora, è inutile imporre un modello organizzativo o limitare le capacità di acquisto (qualcuno ha pensato quanto impattino negativamente sul processo di digitalizzazione i lacci e laccioli imposti agli acquisti di beni e servizi informatici dall’articolo 1, commi da 512 a 516, della legge 508/2015?). Sarebbe bastata la doverosa messa a disposizione di piattaforme uniche nazionali di produzione, distribuzione e formazione di documenti informatici, secondo le regole tecniche del codice dell’amministrazione digitale. Un esempio? Un sistema nazionale unico di gestione del processo di produzione delle delibere dei comuni e degli altri enti locali, al quale obbligatoriamente far accedere gli enti, con tanto di automatica connessione ad un sistema unico di pubblicazione all’albo pretorio informatico (ma, con il d.lgs 33/2013, novellato dal 97/2016, ha ancora un senso l’albo pretorio informatico, a proposito di laccioli e burocrazia prodotta non dai burocrati, ma dal legislatore?).
Mettendo a disposizione piattaforme gestionali obbligatorie, lo switch off verrebbe assicurato certamente. Magari per gradi. Ma, meglio andar per gradi, che procedere per continui rinvii e flop, no? Il tutto, però, presupponendo un obbligo di cittadinanza: ci si mette in relazione con la PA solo a condizione di disporre di un’identità e di un domicilio digitale. Altrimenti, nulla.
Esistono già esempi di questo tipo: il sistema della fatturazione elettronica; il sistema delle comunicazioni obbligatorie riguardanti i rapporti di lavoro. Altri strumenti, come il mercato elettronico della Consip, oppure la presentazione on line degli F24 o la gestione on line di vari tributi, sono attualmente facoltativi, ma meritoriamente basati su piattaforme on line, che hanno de materializzato gli atti e garantito un workflow integralmente digitalizzato.
Non si capisce perché non si insista sulla strada maestra della creazione di piattaforme uniche nazionali standardizzate e si insista, invece, sullo slogan solipsistico della produzione obbligatoria e fine a se stessa del documento informatico firmato digitalmente, avulsa da un vero “sistema” di produzione e diffusione della cultura e degli strumenti digitali.
Ovviamente i 4 mesi di rinvio previsti di recente dal Governo non possono essere sufficienti a rivedere dal fondo il processo avviato. Anche laddove a dicembre, allora, non si decida l’ennesimo rinvio e per sola questione di immagine si imponga comunque uno switch off che sarà comunque impossibile per molti, in assenza dei presupposti elencati sopra, sarà solo, appunto, immagine. Col rischio elevatissimo di contenzioso, dovuto alla certezza che molti considereranno nulli gli atti non prodotti in via informatica. Il beneficio organizzativo (in realtà inesistente senza le condizioni indicate sopra) sarà travolto da problemi operativi e vertenze.