Un dato pare sia passato inosservato o, comunque, non sufficientemente valutato dalla stampa che in questi giorni analizza ai “raggi x” le vicende della giunta capitolina: il gabinetto del sindaco del comune di Roma è composto da 260 dipendenti. Lo ripetiamo, 260.
Un numero spropositato, una sorta di ente nell’ente, considerando che tra gli 8100 comuni italiani quelli che hanno complessivamente 260 dipendenti sono pochissimi.
E’ vero che il sindaco ha alcune competenze da svolgere che, evidentemente, assumono un rilievo particolare in un comune come Roma. Ma, un apparato di 260 persone è di per sé indice di un’organizzazione parossistica quale in effetti quella della capitale appare essere, visti i tantissimi problemi di cui soffre.
Simile apparato rappresenta di per sé una sorta di struttura “parallela”, un “comune 2” di Roma, un impianto dall’incerta competenza, molto probabilmente utilizzato allo scopo di infrangere il confine posto dal principio di separazione tra politica e gestione, così da consentire al sindaco (ma lo stesso vale per gli uffici di diretta collaborazione degli assessori) di ingerirsi direttamente nella gestione, sia mediante atti concreti, sia per l’interposta azione del gabinetto, che finisce per svolgere funzioni sovrapposte e parallele a quelle che già sono svolte nei comuni da altri soggetti.
Un esercito di 260 dipendenti è oggettivamente spropositato, soprattutto considerando che la figura e la funzione del capo di gabinetto (e del gabinetto stesso) appare alquanto discutibile ed inutile, perché replica appunto attività e competenze già esistenti (come si è dimostrato qui ), aumentando la spesa.
Ma, andiamo ai punti rilevanti dell’intervista dell’ex capo di gabinetto della capitale. Alla domanda “perché si è dimessa?”, il magistrato risponde: “ Perché non vi erano le condizioni per svolgere il ruolo per il quale ero stata autorizzata dal Csm. Raggi aveva concepito una segreteria particolare che era in realtà il "vero Gabinetto" del sindaco, a capo della quale ha posto Salvatore Romeo che era in realtà il "vero capo di Gabinetto" ”.
Appare, in vero, piuttosto singolare che una persona di altissimo profilo come la Raineri si sia accorta dell’esistenza della segreteria particolare come distorsione organizzativa solo il 31 agosto, o, comunque, una volta insediatasi.
Chi scrive, che dispone di profilo infinitamente inferiore ed è solo un basso manovale del diritto, ebbe ad accorgersene il 16 agosto, quando osservò ( qui): “ Intanto, appare doveroso notare: non solo il comune di Roma si dota di un soggetto, il capo di gabinetto, del tutto inutile, perché un doppione di altre funzioni; ma crea anche un doppione del doppione. Il capo di gabinetto, infatti, dovrebbe essere appunto al vertice della segreteria del sindaco. Dovrebbe. Ma, a Roma, come in moltissimi altri comuni e, oggettivamente, anche altre amministrazioni, oltre al capo di gabinetto c’è anche il capo della segreteria. Molti capi, insomma, per uno staff: non un grande esempio di razionalità organizzativa ”.
In effetti, bastava dare una lettura anche non troppo attenta del regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi del comune di Roma (una norma che istituzionalizza una sorta di ordinamento giuridico “parallelo” e virtuale, nel quale si immagina che un comune non debba rispettare alcun vincolo normativo e contrattuale…) per accorgersi della duplicazione delle funzioni e dell’assoluta assenza di chiarezza di rapporti tra capo di gabinetto e capo della segreteria (che, poi, oggettivamente dovrebbero essere la stessa cosa). Infatti, il comma 5, secondo periodo, dell’articolo 8 del citato prodigioso regolamento della capitale dispone che “ nell’ambito del Gabinetto del Sindaco è costituita apposita struttura, che assume la denominazione di “Segreteria del Sindaco”, la quale coopera nell’esercizio delle dette funzioni (dello staff del sindaco, nda). Il Capo della Segreteria e il Segretario particolare sono nominati dal Sindaco e possono essere assunti con contratto a tempo determinato, previa deliberazione della Giunta Capitolina che ne determina il trattamento economico. Possono, altresì, essere stipulate convenzioni a termine per collaborazioni ad alto contenuto di professionalità, per obiettivi determinati ”.
Non, solo, dunque, a Roma esiste una struttura (di 260 dipendenti!) parallela all’apparato, ma anche all’interno della stessa struttura, vi sono ulteriori strutture parallele.
Si arriva al parossismo dell’esistenza nel comune di Roma (ma la cosa è facilmente verificabile in molte altre amministrazioni comunali di dimensioni grandi e medio-grandi):
- del segretario comunale, che dovrebbe svolgere la gran parte delle funzioni del capo di gabinetto, che ne costituisce in parte un doppione;
- del direttore generale, che per legge svolge alcune funzioni del segretario comunale (in particolare il filtro tra politica e gestione ed il coordinamento della dirigenza), finendo per creare un altro doppione, anche se in questo caso le funzioni del direttore generale vengono scorporate da quelle del segretario comunale;
- del capo di gabinetto, che dirige lo staff del Sindaco, svolgendo alcune funzioni proprie del segretario e del direttore generale (il coordinamento dei dirigenti);
- del capo della segreteria, che duplica in parte le funzioni del capo di gabinetto, perché dirige lo staff “particolare” del sindaco;
- del segretario particolare, ancor più particolare del capo della segreteria, che finisce ovviamente in parte per essere duplicato dal segretario particolare.
Il tutto, perché occorre il “rapporto fiduciario”. Per compensare il già citato principio di separazione, sacrosanto perché ai sensi dell’articolo 98 della Costituzione gli impiegati sono al servizio della Nazione e non del sindaco di turno, sicchè debbono attuarne le direttive ma perseguendo sempre l’interesse generale e nel rispetto della legge e non favorendo iscritti e simpatizzanti di lista, la legge consente alcuni spazi agli incarichi “fiduciari”. Purtroppo, senza aver mai tracciato in modo chiaro i confini.
Lo scopo sarebbe quello di consentire agli organi di governo di avvalersi di un team di soggetti non solo di caratura tecnica adeguata, ma politicamente vicini, allo scopo di realizzare con essi la funzione di programmazione politica e di controllo sulle azioni.
Di fatto, questa possibilità è all’origine di un diffusissimo sentimento di ostilità della politica nei confronti dei dirigenti non “fiduciari”, perché assunti per concorso e in ruolo (da qui, l’intento molto più che esplicito della riforma Madia di eliminare la stabilità della dirigenza di ruolo, precarizzandola e assoggettandola alla politica, per creare un vincolo fiduciario al limite del clientelare col politico, a disdoro proprio dell’articolo 98 della Costituzione).
La conseguenza è che gli organi politici si circondano realmente di apparati non coordinati con le strutture, ma realmente contrapposti.
Un sindaco, pur potendo nominare un segretario comunale per via sostanzialmente fiduciaria, non si fida del tutto, perché comunque il segretario deve essere scelto da un insieme di professionisti selezionati per concorso e non è detto che da quell’insieme si riesca a trarre una persona apertamente vicina sul piano politico. Dunque, nomina fiduciariamente un direttore generale. Ma, molte volte il direttore generale è una sorta di assessore esterno, sicchè l’incarico finisce per essere il frutto di mediazioni con i componenti della giunta Quindi, la fiducia nel direttore generale non è assoluta. Allora, per avere un collaboratore di ulteriore e maggiore fiducia, il sindaco nomina un capo di gabinetto per via fiduciaria. Ma, il capo di gabinetto intanto, come il direttore generale, può essere incaricato sulla base di indicazioni esterne allo staff: il che è avvenuto nel caso del comune di Roma, ove la Raineri è stata “indicata” dall’ex assessore Minenna e dal mini direttorio. Per questo, quindi, un sindaco nomina, allora, un capo della segreteria per via fiduciaria, in quanto in questo caso la fiducia è maggiore, poiché se lo nomina il sindaco; ma perché la fiducia al quadrato nel capo della segreteria non sia tradita, a Roma si nomina anche un segretario particolare, per via ovviamente fiduciaria, nella qualità di custode del sancta sanctorum della politica sindacale.
Ciascuno è in grado di giudicare se questo sistema abbia un minimo di logica, efficienza, efficacia, economicità, buon andamento e sia sintomo di un lineare rispetto delle regole amministrative.
L’intervista prosegue e il giornalista a proposito dell’incarico al capo della segreteria, osserva: “ Il vicesindaco Frongia sostiene però che lei mise il visto sulla delibera di nomina di Romeo”. Cosa risponde la Raineri? Ammettendo indirettamente che al comune di Roma il capo di gabinetto “vista” le delibere risponde: “ Non l'ho affatto messo, contrariamente a quanto dice Frongia. E neppure l'ha messo Laura Benente, la rigorosa responsabile delle Risorse Umane arrivata dall’Inps di Torino all'epoca di Marino. Hanno at teso che andasse in ferie per raccogliere il compiacente visto di altro dirigente molto legato a Marra ”.
Sorprendente. Presso il comune di Roma si appongono visti sulle delibere e, per altro, è chiamato a tale funzione il capo di gabinetto.
Eppure, nel d.lgs 267/2000, il testo unico sull’ordinamento degli enti locali, non esiste traccia alcuna della funzione di vistare le delibere, né ancor meno si prevede che tale compito possa essere svolto dal capo di gabinetto, figura solo eventuale nemmeno contemplata dal testo unico.
Semmai, l’articolo 49 del d.lgs 267/2000 prevede che “ Su ogni proposta di deliberazione sottoposta alla Giunta e al Consiglio che non sia mero atto di indirizzo deve essere richiesto il parere, in ordine alla sola regolarità tecnica, del responsabile del servizio interessato e, qualora comporti riflessi diretti o indiretti sulla situazione economico-finanziaria o sul patrimonio dell'ente, del responsabile di ragioneria in ordine alla regolarità contabile. I pareri sono inseriti nella deliberazione ”.
Nessun visto, dunque, ma pareri tecnici e di regolarità contabile, espressi da ben individuati soggetti, tra i quali non rientra il capo di gabinetto.
Il “visto”, come dovrebbe essere noto anche alla dottoressa Raineri, è un tipico atto di controllo, finalizzato ad esprimere sinteticamente che il provvedimento oggetto del visto va bene, dispone di requisiti di legittimità e merito.
Ora, ammettiamo che il sindaco, che ha bisogno, come visto sopra, di tanti soggetti “di fiducia”, non si fidi degli apparati amministrativi e che, quindi, intenda avvalersi di un soggetto come il capo di gabinetto per vistare le proposte di delibera per propria maggiore tranquillità. E ipotizziamo, quindi, che questa attività di controllo sia sacrosanta.
Peccato che il controllo sugli atti dei comuni sia disciplinato, però, in maniera chiara dalla legge. Si tratta sempre del d.lgs 267/2000 che all’articolo 147-bis disciplina il controllo di regolarità amministrativa contabile:
“ Il controllo di regolarità amministrativa e contabile è assicurato, nella fase preventiva della formazione dell'atto,da ogni responsabile di servizio ed è esercitato attraverso il rilascio del parere di regolarità tecnica attestante la regolarità e la correttezza dell'azione amministrativa. Il controllo contabile è effettuato dal responsabile del servizio finanziario ed è esercitato attraverso il rilascio del parere di regolarità contabile e del visto attestante la copertura finanziaria.
2. Il controllo di regolarità amministrativa è inoltre assicurato, nella fase successiva, secondo principi generali di revisione aziendale e modalità definite nell'ambito dell'autonomia organizzativa dell'ente, sotto la direzione del segretario, in base alla normativa vigente. Sono soggette al controllo le determinazioni di impegno di spesa, i contratti e gli altri atti amministrativi, scelti secondo una selezione casuale effettuata con motivate tecniche di campionamento.
3. Le risultanze del controllo di cui al comma 2 sono trasmesse periodicamente, a cura del segretario, ai responsabili dei servizi, unitamente alle direttive cui conformarsi in caso di riscontrate irregolarità, nonché ai revisori dei conti e agli organi di valutazione dei risultati dei dipendenti, come documenti utili per la valutazione, e al consiglio comunale ”.
Come si nota, il controllo viene effettuato in via preventiva dai responsabili attraverso i pareri ed in via successiva dal segretario comunale. Non c’è nessuna traccia del capo di gabinetto.
Ma, si dirà, il sindaco allora è “costretto” a fidarsi di chi non ha incaricato fiduciariamente? Diremmo che la legge questo prevede.
Che il sindaco, poi, voglia far passare dal proprio staff un esame tecnico del quale il sindaco stesso magari non è tecnicamente competente, potrebbe considerarsi normale.
Peccato, però, che sempre il famigerato d.lgs 267/2000 offre già al sindaco lo strumento per la verifica della correttezza giuridico amministrativa di qualsiasi provvedimento: è il segretario comunale, che ai sensi dell’articolo 97 è appunto competente alla consulenza giuridica per gli organi.
In somma, alla luce delle norme, il “visto” di un capo di gabinetto sulle delibere è un atto improprio, apposto da un soggetto incompetente, che duplica strumenti di controllo già esistenti e dimostra ulteriormente la sovrapposizione caotica di funzioni che la figura del capo di gabinetto crea, incuneandosi in un ordinamento che nella legge trova già regole e strumenti per offrire al sindaco e agli altri organi gli strumenti di indirizzo e controllo. Il tutto, aggrava di costi l’ente (e il comune di Roma di tutto avrebbe bisogno, tranne che di questo) ed i procedimenti amministrativi, violando anche la legge 241/1990.
Tra l’altro, presso il comune di Roma il tutto è ulteriormente complicato anche dal ruolo dell’avvocatura: come dimostra la vicenda della sottoposizione all’Anac della nomina della dottoressa Raineri, l’avvocatura e non il segretario è stata chiamata ad esprimere il parere in merito. Un caos organizzativo davvero.
E a proposito del proprio incarico, cosa afferma la Raineri nell’intervista? Ne contesta il merito. In sintesi, l’Anac ha ritenuto che l’incarico alla Raineri, poiché è stato considerato come soggetto all’articolo 110 del d.lgs 267/2000, invece che all’articolo 90 (come avrebbe dovuto), era irregolare e doveva essere corretto.
La Raineri non ci sta: ritiene che l’Anac abbia interpretato la norma non correttamente: “ Sul merito del provvedimento si sono già espressi raffinati giuristi del calibro di Sergio Santoro”. Santoro è l’ex presidente dell’Avcp (poi fusa nell’Anac), che si è pronunciato sulla stampa in merito alla questione dell’incarico della Raineri, sostenendo che poteva essere retto dall’articolo 110 del d.lgs 267/2000 e non dall’articolo 90, contrariamente all’Anac.
La Raineri, che da magistrato è una giurista di alto profilo, tuttavia, non spiega per quale ragione l’Anac avrebbe sbagliato. E si affida:
a) all’ipse dixit di Santoro; argomentazione, tuttavia, piuttosto debole; quando si interpretano le norme è opportuno trarre da esse la ratio della lettura che se ne fornisce, non rinviare a pronunciamenti di altri, per altro espressi da comune cittadino; l’Anac, anche se probabilmente non ha alcuna competenza a pronunciarsi sulla questione, è comunque un’autorità amministrativa;
b) a questa ulteriore argomentazione, espressa sempre nell’intervista, in risposta all’osservazione del giornalista: “ E a Milano anche il sindaco Sala ha nominato il proprio capo di Gabinetto ai sensi dell'art. 110 Tuel, nonostante Milano non abbia un Gabinetto con ben 260 dipendenti ”.
L’argomentazione qui sopra è un classico di qualsiasi sindaco o assessore, che pretende di far emergere la legittimità di una scelta o di un’indicazione opinabili, dall’osservazione che “altri lo fanno”.
Ora, se il diritto dovesse essere interpretato alla luce di quello che fanno gli altri, di quanti lo fanno e di che peso abbia chi lo fa, allora si potrebbe concludere che se molti evadono, in particolare le grandi aziende, dunque è lecito evadere le imposte.
L’argomentazione “altri lo fanno” è assolutamente da scartare e sintomo di analisi pre-concette, di una visione del diritto come si vorrebbe fosse (perché altri lo hanno visto come lo vorrei vedere io) e non necessariamente come è.
La circostanza che al comune di Milano abbiano incaricato il capo di gabinetto ai sensi dell’articolo 110 ovviamente non ha rilevanza alcuna:
1) perché la questione ha riguardato il comune di Roma e non di Milano;
2) perché il comune di Milano potrebbe aver agito illegittimamente.
La questione, quindi, andrebbe sondata alla luce dell’analisi dei contenuti delle due norme contrapposte: articoli 90 e 110. Eccoli, allora, in un quadro di confronto:
| Art. 90 - Uffici di supporto agli organi di direzione politica | Art. 110. Incarichi a contratto |
| 1. Il regolamento sull'ordinamento degli uffici e dei servizi può prevedere la costituzione diuffici posti alle dirette dipendenze del sindaco, del presidente della provincia, della giunta o degli assessori, per l'esercizio delle funzioni di indirizzo e di controllo loro attribuite dalla legge, costituiti da dipendenti dell'ente, ovvero, salvo che per gli enti dissestati o strutturalmente deficitari, da collaboratori assunti con contratto a tempo determinato, i quali, se dipendenti da una pubblica amministrazione, sono collocati in aspettativa senza assegni. 2. Al personale assunto con contratto di lavoro subordinato a tempo determinato si applica il contratto collettivo nazionale di lavoro del personale degli enti locali. 3. Con provvedimento motivato della giunta, al personale di cui al comma 2 il trattamento economico accessorio previsto dai contratti collettivi può essere sostituito da un unico emolumento comprensivo dei compensi per il lavoro straordinario, per la produttività collettiva e per la qualità della prestazione individuale. 3-bis. Resta fermo il divieto di effettuazione di attività gestionale anche nel caso in cui nel contratto individuale di lavoro il trattamento economico, prescindendo dal possesso del titolo di studio, è parametrato a quello dirigenziale. |
1. Lo statuto può prevedere che la copertura dei posti di responsabili dei servizi o degli uffici, di qualifiche dirigenziali o di alta specializzazione, possa avvenire mediante contratto a tempo determinato. Per i posti di qualifica dirigenziale, il regolamento sull'ordinamento degli uffici e dei servizi definisce la quota degli stessi attribuibile mediante contratti a tempo determinato, comunque in misura non superiore al 30 per cento dei posti istituiti nella dotazione organica della medesima qualifica e, comunque, per almeno una unità. Fermi restando ì requisiti richiesti per la qualifica da ricoprire, gli incarichi a contratto di cui al presente comma sono conferiti previa selezione pubblica volta ad. accertare, in capo ai soggetti interessati, il possesso di comprovata esperienza pluriennale e specifica professionalità nelle materie oggetto dell' incarico . 2. Il regolamento sull'ordinamento degli uffici e dei servizi, negli enti in cui è prevista la dirigenza, stabilisce i limiti, i criteri e le modalità con cui possono essere stipulati, al di fuori della dotazione organica, contratti a tempo determinato per i dirigenti e le alte specializzazioni, fermi restando i requisiti richiesti per la qualifica da ricoprire. Tali contratti sono stipulati in misura complessivamente non superiore al 5 per cento del totale della dotazione organica della dirigenza e dell'area direttiva e comunque per almeno una unità. Negli altri enti, il regolamento sull'ordinamento degli uffici e dei servizi stabilisce i limiti, i criteri e le modalità con cui possono essere stipulati, al di fuori della dotazione organica, solo in assenza di professionalità analoghe presenti all'interno dell'ente, contratti a tempo determinato di dirigenti, alte specializzazioni o funzionari dell'area direttiva, fermi restando i requisiti richiesti per la qualifica da ricoprire. Tali contratti sono stipulati in misura complessivamente non superiore al 5 per cento della dotazione organica dell'ente arrotondando il prodotto all'unità superiore, o ad una unità negli enti con una dotazione organica inferiore alle 20 unità. 3. I contratti di cui ai precedenti commi non possono avere durata superiore al mandato elettivo del sindaco o del presidente della provincia in carica. Il trattamento economico, equivalente a quello previsto dai vigenti contratti collettivi nazionali e decentrati per il personale degli enti locali, può essere integrato, con provvedimento motivato della giunta, da una indennità ad personam, commisurata alla specifica qualificazione professionale e culturale, anche in considerazione della temporaneità del rapporto e delle condizioni di mercato relative alle specifiche competenze professionali. Il trattamento economico e l'eventuale indennità ad personam sono definiti in stretta correlazione con il bilancio dell'ente e non vanno imputati al costo contrattuale e del personale. 4. Il contratto a tempo determinato è risolto di diritto nel caso in cui l'ente locale dichiari il dissesto o venga a trovarsi nelle situazioni strutturalmente deficitarie. 5. Per il periodo di durata degli incarichi di cui ai commi 1 e 2 del presente articolo nonché dell’incarico di cui all’articolo 108, i dipendenti delle pubbliche amministrazioni sono collocati in aspettativa senza assegni, con riconoscimento dell’anzianità di servizio. 6. Per obiettivi determinati e con convenzioni a termine, il regolamento può prevedere collaborazioni esterne ad alto contenuto di professionalità. |
Art. 90
|
Art 110
|
| Disciplina uffici alle dirette dipendenze del sindaco; Non richiede espressamente (anche se andrebbe comunque fatto, in applicazione dell’articolo 97 della Costituzione) una selezione del personale addetto; per questo in molti parlano di incarico “fiduciario”; Fa divieto ai componenti di questi uffici di ingerirsi nella gestione amministrativa. |
Disciplina l’assegnazione di incarichi dirigenziali a tempo determinato per coprire i vertici organizzativi preposti alla gestione e non agli uffici degli organi di governo; Richiede espressamente una selezione per individuare il dirigente, quindi l’incarico non può essere definito “fiduciario” (anche se poi le selezioni finiscono per essere solo la formazione di rose tra le quali i sindaci scelgono arbitrariamente chi vogliono); Investe i dirigenti a contratto esattamente della competenza gestionale. |
Delle due, l’una: o si è capo di gabinetto, oppure si è un dirigente a contratto. Commistioni non sono possibili.
Ma, per caso, il fantasmagorico regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi del comune di Roma, autolimitandosi, fornisce indicazioni per dirimere a monte la questione?
Diremmo francamente di sì. Il già citato articolo 8, comma 5, del detto regolamento al primo periodo, infatti, recita senza alcuna ombra di incertezza: “ Il Gabinetto del Sindaco esercita le funzioni di cui all’articolo 90 del T.U.E.L.”. Pertanto è lo stesso comune di Roma a riconoscere che il gabinetto, e questo vale anche per il capo di gabinetto è sorretto dall’articolo 90 e non dall’articolo 110.
Sia alla Raineri, sia al Santoro, sia a chiunque, le osservazioni sul contenuto posto dalle norme di legge e regolamentari dovrebbero chiarire senza la minima incertezza che regolare un incarico di capo di gabinetto sulla base dell’articolo 110 invece che del 90 costituisce violazione di legge, a Roma come a Milano e in qualsiasi altro comune. Il problema, dunque, non consiste che “altri fanno così”, ma proprio nella violazione di legge evidenziata dall’Anac, ma che qualsiasi apparato interno alle strutture di qualsiasi comune dovrebbe accertare, posto che le norme sono chiarissime. E, detto per inciso, nessun regolamento comunale potrebbe legittimamente affermare che al capo di gabinetto si applica l’articolo 110 del d.lgs 267/2000, perché tale norma regolamentare si porrebbe in contrasto con la legge e, quindi, sarebbe inapplicabile.
La vicenda di Roma dimostra che ce ne sarebbe abbastanza per un intervento normativo volto a chiarire una volta e per sempre come possa essere composto un ufficio in staff ai sindaci, quali poteri può esercitare, entro quali limiti di competenza, entro quali limiti di composizione di personale e spesa. Ma, occorrerebbe una volontà riformatrice diametralmente opposta a quella rilevabile nella legge Madia, che non sfiora minimamente questi problemi e, anzi, finirà per aggravarli fino al parossismo.
Un quadro limpido dello scempio che la politica è in grado di fare a danno dei contribuenti!
RispondiElimina