Le vere ragioni del caos derivante dalla riforma della Costituzione

Su Il Sole 24 ore del 22 novembre, con l’articolo “I tre obiettivi della riforma - Scompare il rischio di maggioranze «asimmetriche»”

il professor Roberto D’Alimonte, nel tentativo di magnificare la riforma della Costituzione, ne svela indirettamente tutti i rilevantissimi difetti. Vediamone le ragioni.

D’Alimonte sostiene che con la riforma non si è voluto eliminare la seconda camera ma attivare un bicameralismo non paritario seguendo la strada “della differenziazione funzionale delle due camere. Con un triplice obiettivo in mente: l'eliminazione del rischio di maggioranze diverse tra le due camere, la semplificazione del processo legislativo e la creazione di una sede m cui regioni e comuni possano far sentire la loro voce al centro. Il primo di questi obiettivi è quello meno controverso. Dopo la riforma la fiducia al governo sarà prerogativa della sola Camera dei deputati. Scompare il rischio di un parlamento diviso”.

Il primo elemento affrontato dal D’Alimonte è, dunque, l’eliminazione del presunto rischio del parlamento diviso.

E’ facile obiettare a questa argomentazione del “sì” al referendum che essa è totalmente fuori strada.

Il “rischio” del Parlamento diviso non deriva certo dalla circostanza che le due camere sono oggi chiamate a dare entrambe la fiducia al Governo. Solo in due casi, nei 68 anni di vita repubblicana, è accaduto che una delle due camere non abbia confermato la fiducia ad un Governo, determinandone la caduta. In tutti gli altri casi le crisi di governo sono sempre state extraparlamentari, dovute a screzi tra correnti di partiti o tra partiti nell’ambito delle coalizioni. Per altro, anche nei due casi (sempre riguardanti governi presieduti da Prodi) le crisi erano extraparlamentari e dovute a contrasti tra componenti delle coalizioni: in entrambi i casi il presidente del consiglio dell’epoca preferì, comunque, andare ai voti in Parlamento, per maggiore trasparenza, ma sempre a giochi già decisi fuori da Palazzo Madama e Montecitorio.

Il rischio “divisione”, allora, discende semplicemente dalla legge elettorale. Se da 15 anni a questa parte abbiamo avuto regolarmente maggioranze molto diversificate Camera e Senato, ciò è stato dovuto a leggi elettorali dissennate, in particolare il Porcellum del resto dichiarato incostituzionale, scritte proprio appositamente per favorire maggioranze diverse nelle due camere e così, in un sistema “bipolare” lasciare sempre margini di intervento anche allo schieramento politico perdente. Per correggere questo rischio, sarebbe più che sufficiente intervenire con una legge elettorale, lasciando stare la Costituzione.

Un secondo elemento di qualità della riforma costituzionale, secondo il D’Alimonte, discenderebbe dalla “semplificazione”: “la gran parte delle leggi che riguardano l'attività di governo, e cioè pensioni, scuola, fisco, sanità, diritti civili ecc. sarà approvata solo dalla Camera. In questi casi il Senato potrà proporre modifiche in tempi certi, ma sarà la Camera ad avere l'ultima parola. Questo sarà il procedimento principale che caratterizzerà i lavori del nuovo parlamento. Favorirà da una parte la riduzione dei tempi di approvazione delle leggi e dall'altra la trasparenza delle decisioni. Senza il ping pong tra le due camere le lobbies avranno molte meno possibilità di influenza”.

Due facili osservazioni. La prima: poichè nel caso delle materie sulle quali non è conservata la funzione paritaria di Camera e Senato questo potrà solo proporre modifiche fermo restando che sarà la Camera ad avere l’ultima parola, non si capisce assolutamente perché sia stata conservata una seconda camera con funzioni normative. Lungi dal “semplificare”, questo implica una grande confusione operativa, che andava scongiurata. La seconda: lo capisce chiunque che per le lobby è molto più facile intervenire solo su una camera, invece che su due, per ottenere la scrittura nelle leggi di contenuti di propria convenienza.

Poi, il D’Alimonte concentra la propria attenzione sulla lista delle funzioni legislative lasciate al Senato dalla riforma. Ed osserva: “Per alcuni è un elenco cosi striminzito da dire che tanto valeva abolire completamente il Senato invece di lasciarlo m piedi come un guscio vuoto. Per altri invece il nuovo Senato conserva troppi poteri, per cui i vantaggi attesi dalla riforma non compensano i problemi che potrebbero nascere da un bicameralismo che tanto differenziato non è. Questo per dire quanto ampio sia lo spettro delle opinioni critiche. […] L'opinione più sensata su questa questione, come su altre, è che non esistono certezze apodittiche su ciò che una seconda camera debba o non debba fare. La lista delle materie su cui il Senato ha gli stessi poteri della Camera avrebbe potuto essere diversa. I referendum avrebbero potuto essere esclusi. Ma è proprio scandaloso il fatto che siano stati inclusi? Sono le scelte politiche e i compromessi parlamentari ad avere determinato la lista in questione. Una lista diversa sarebbe stata legittima, ma ciò che conta è che l'obiettivo della semplificazione del processo legislativo non viene compromesso da queste scelte”.

A parte la circostanza che definire “semplificazione” del processo normativo l’ircocervo del nuovo articolo 70 della Costituzione significa negare l’evidenza, le argomentazioni offerte dal D’Alimonte sono tutte fuori strada.

La questione è semplicissima: nel momento in cui una delle due camere si afferma debba limitarsi a rappresentare le autonomie locali, non ha senso alcuno che continui ad interessarsi anche delle materie non concernenti tale ambito normativo.

La questione non riguarda solo i referendum, citati da D’Alimonte, ma prerogative ben più ampie e significative.

La domanda da porsi è: perché un Senato non più eletto direttamente dal corpo elettorale, oltre a conservare la possibilità di ingerirsi negli iter normativi di tutte le materie, possa continuare a:

1.      eleggere, componendo il Parlamento riunito in seduta comune, il Presidente della Repubblica;

2.      eleggere 2 membri della Corte costituzionale;

3.      eleggere, componendo il Parlamento riunito in seduta comune, componenti del Consiglio Superiore della Magistratura;

4.      intervenire nell’iter della revisione delle leggi costituzionali.

L’assenza del legame rappresentativo diretto tra corpo elettorale e componenti del Senato avrebbe dovuto condurre a differenziare ulteriormente Palazzo Madama dalla Camera, eliminando poteri e prerogative che hanno senso solo se si agisce su mandato dell’elettorato. La riforma elide qualsiasi rappresentanza tra Senato ed elettori, sicchè assegnare a questa camera poteri così fondamentali per la Nazione è una lesione della sovranità che dovrebbe spettare al popolo. Si assiste ad una vera espropriazione di sovranità, concessa, al posto del corpo elettorale, ad un Senato composto da persone che non traggono dal popolo la propria legittimazione. Un’assurdità istituzionale.

Ma, su questo tema, sempre il D’Alimonte è tornato su Il Sole 24 Ore del 24 novembre, con l’articolo “Un’elezione di fatto «diretta» anche se non proporzionale”.

Ecco il succo del ragionamento proposto dal professore: “quante volte si sente dire da noi che l'elezione indiretta dei senatori è un attentato alla sovranità popolare? Ma il bello è che i futuri senatori italiani saranno in ogni caso eletti dai cittadini. Secondo la proposta iniziale del governo i 95 senatori avrebbero dovuto essere eletti dai consigli regionali e dalle due province autonome di Trento e Bolzano. Poi all'ultimo momento si è raggiunto un compromesso per cui la decisione finale sui futuri senatori spetterà formalmente ai consigli regionali, ma dovrà essere presa «in conformità alle scelte espresse dagli elettori». Per quanto questa espressione sia stata collocata in un punto infelice nel testo della riforma, il senso è chiaro: saranno gli elettori a scegliere i consiglieri-senatori, mentre il consiglio regionale avrà un ruolo di ratifica. Dunque, si tratterà a tutti gli effetti di una elezione diretta”.

Appare davvero grave che possa passare l’idea secondo la quale la legge fondamentale della Nazione, la Costituzione, possa essere composta da norme “di fatto” e non da regole di diritto cogenti, che pongono precetti o principi connessi comunque solo al diritto positivo, cioè posto, espresso e non lasciato al “fatto”.

Il D’Alimonte conferma la pericolosità della scelta riformista, offrendo l’argomento principe di preoccupazione: non la “svolta autoritaria” che è un’esagerazione dialettica, ma certamente la compressione molto forte dei contrappesi al potere verticistico.

Un po’ di storia, forse, non fa male. Sappiamo che uno dei punti focali dell’evoluzione del diritto nell’antica Roma derivò dal culmine dei contrasti tra patrizi e plebei. Questi ultimi, esasperati dall’imposizione delle tasse e dagli abusi dei patrizi nel giudicare e disporre norme solo verbali, pretesero norme scritte per limitare l’arbitrio dei patrizi. Ne derivò la cosiddetta “legge delle 12 tavole” il primo corpus di leggi scritte a Roma.

Cosa ci insegna questo riferimento storico? Che la norma scritta, chiara nei suoi contenuti e precetti, è di per sé un vincolo all’abuso del potere. La mera situazione “di fatto”, al contrario, è funzionale esattamente all’arbitrio e alla negazione dei controlli, perché la formazione “di fatto” è ovviamente sempre nelle mani di chi occupa il potere. Non garantisce se non chi il potere lo ha e lo esercita, a detrimento degli altri.

Immaginare, allora, che la Costituzione possa dare corso a situazioni “di fatto” e non “di diritto” significa accettare un’involuzione del diritto stesso verso il caos irrimediabile.

Sulla base di questa consapevolezza, giuridica ed anche storica, non si può in alcun modo accettare l’idea che i senatori siano eletti “di fatto” direttamente. La verità è una sola: il Senato non sarà composto da rappresentanti diretti del popolo.

Le ragioni sono chiarissime:

1)      l’articolo 57 riformato della Costituzione prevede:

a.       al comma 1: “Il Senato della Repubblica è composto da novantacinque senatori rappresentativi delle istituzioni territoriali e da cinque senatori che possono essere nominati dal Presidente della Repubblica. I Consigli regionali e i Consigli delle Province autonome di Trento e di Bolzano eleggono, con metodo proporzionale, i senatori fra i propri componenti e, nella misura di uno per ciascuno, fra i sindaci dei comuni dei rispettivi territori”; non c’è dubbio alcuno, per espressa previsione di legge, rispetto alla quale ogni “fatto” non ha alcun rilievo, che i senatori, per la quota loro spettante, siano eletti dai consigli regionali tra i propri componenti; il che esclude senza appello che l’elezione possa essere ascritta al corpo elettorale;

b.      al comma 5: “La durata del mandato dei senatori coincide con quella degli organi delle istituzioni territoriali dai quali sono stati eletti, in conformità alle scelte espresse dagli elettori per i candidati consiglieri in occasione del rinnovo dei medesimi organi, secondo le modalità stabilite dalla legge di cui al sesto comma”. Secondo il D’Alimonte e la corrente di pensiero alla quale appartiene, sarebbe questa norma che “di fatto” configurerebbe l’elezione dei senatori come “diretta”. Ma, questa considerazione è totalmente da rigettare. Gli elettori indicheranno ai consigli regionali (non si sa come, perché la legge ordinaria che dovrebbe attuare questa previsione non esiste) quali tra i consiglieri saranno eleggibili come senatori. Non si tratterà per una di una semplice “ratifica” della volontà degli elettori, come erroneamente afferma D’Alimonte. Infatti, i consigli potranno eleggere un numero limitato di senatori, ma nulla potrà impedire agli elettori di indicare come “eleggibili” un numero di consiglieri regionali maggiore di quello effettivamente destinati ad andare in Senato. D’altra parte, si è visto al comma 1 che i consigli regionali dovranno eleggere i senatori “con metodo proporzionale”: dunque, se le indicazioni degli elettori non fossero tali da consentire il rispetto del metodo proporzionale (di per sé già non garantito dal numero troppo limitato di senatori da eleggere), comunque i consigli regionali dovrebbero esprimere i propri eletti senza poter tenere conto delle “indicazioni” degli elettori;

In ogni caso, se la legge ordinaria di attuazione dell’articolo 57, comma 5, della Costituzione attribuisse ai cittadini l’elezione “diretta” dei senatori, essa sarebbe immediatamente incostituzionale, per violazione chiarissima delle norme dettate sopra. Ancora una volta, dunque, si dimostra che la situazione “di fatto” si rivelerebbe solo una prevaricazione delle regole.

Il D’Alimonte ammette, comunque, che la riforma della Costituzione non disegna il migliore dei mondi possibili: “Certo, anche questo modello non è esente da difetti. Novantacinque senatori divisi tra 19 regioni e due province autonome sono pochi per assicurare un buon livello di proporzionalità. […]. Non si può avere la moglie ubriaca e la botte piena. Non si può avere un Senato con pochi mèmbri e il pieno rispetto del principio proporzionale. Sono due obiettivi contraddittori. Su questo punto, come su altri aspetti del funzionamento del nuovo senato, si troveranno dei compromessi ragionevoli che sarà l'esperienza pratica a suggerire. Questo vale, per esempio, per quanto riguarda organizzazione dei lavori, rapporti tra le due camere, ruolo dei due presidenti. Col tempo molte delle questioni che oggi suscitano perplessità verranno risolte pragmáticamente”.

Dunque, il professore, insiste: sia la “prassi” la guida della vita delle istituzioni del Paese, non, di conseguenza, la fissazione delle regole.

Si afferma che la riforma serve per “uscire dalla palude”, rappresentata dalle pastoie dei troppi compromessi, ma contestualmente si afferma che la regolazione delle funzioni del Senato sia da lasciare proprio a “compromessi” (ma “ragionevoli”, si badi) e che la “prassi”, cioè sempre il mero “fatto”, la situazione contingente serva a delineare meglio ciò che è incerto.

Non è chi non veda che questi sono difetti esiziali per una Costituzione, norma delle norme, la quale dovrebbe avere il compito di fissare con assoluta chiarezza e certezza le regole di funzionamento. E se certamente non è possibile pretendere la perfezione assoluta delle regole, nemmeno appare possibile il compromesso al ribasso, e contentarsi di un testo talmente deficitario che coloro stessi che lo sostengono non possono che affidarsi al “fatto”, alla “prassi” al “compromesso”, per dare maggiori lumi. Un conto è una norma che tende alla perfezione, senza poterla toccare; altro è una norma lontanissima dall’essere perfetta, anzi tecnicamente sbagliata così da dover essere puntellata da interpretazioni di convenienza basate sulla pratica pedestre. Simile norma, simile Costituzione non può essere accettata, semplicemente perché tecnicamente mal concepita e peggio trascritta, così da rivelarsi non funzionale ed esposta ad essere attuata con norme incostituzionali.

Da ultimo, poi, il D’Alimonte su Il Sole 24 Ore del 25 novembre nell’articolo “Governi più efficienti e responsabili” esalta ulteriormente la riforma, perché capace di migliorare l’efficienza della macchina dello Stato.

L’analisi conclude con quella che, invece, è la vera e propria premessa ideologica: “proprio questo è uno degli obiettivi complessivi della riforma: favorire la creazione di governi più efficienti ma anche più responsabili. È un passo verso un modello di democrazia in cui il potere è un pochino meno disperso e un pochino più concentrato. A questo servono il supera mento del bicameralismo e il rafforzamento della capacità decisionale del governo”.

Maggiore efficienza e responsabilità dei governi è, quindi, il mantra, l’approccio. E’, allora, da verificare se a questa affermazione corrispondano esattamente gli strumenti previsti dalla riforma.

Afferma, dunque, D’Alimonte che “Di fronte alle sfide - a volte drammatiche - che i vari esecutivi a partire dal 1992 hanno dovuto affrontare il governo è diventato prepotente. È passato da una posizione di debolezza ad una di forza attraverso l'uso distorto di decreti legge e voti di fiducia. Senza poter disporre di strumenti normali per vedere approvati in tempi certi i suoi provvedimenti ha fatto ricorso a strumenti eccezionali previsti dalla Costituzione per soddisfare altre esigenze”. E’ una constatazione di fatto, certamente vera e corretta.

Il D’Alimonte pare fornire una valutazione negativa alla circostanza che i governi abbiano con “prepotenza” cercato di soverchiare il Parlamento con un uso che egli stesso definisce “distorto” dei decreti legge, allo scopo di veder approvati “in tempi certi” i “suoi provvedimenti”.

Una puntualizzazione, prima di andare oltre. I provvedimenti del Governo sono “suoi” solo se e quando hanno lo scopo di attuare le leggi: questo è il compito del potere “esecutivo”, così definito perché esegue, attua le disposizioni delle leggi, poste in essere, invece, dal potere “legislativo”.

I decreti non sono atti “del Governo”. Pur essendo vero che il Governo li adotta, tuttavia essi debbono essere convertiti in legge dal Parlamento, perché solo così si garantisce la divisione dei poteri: il Parlamento ha la libertà di fare propri, anche con modifiche, oppure no, i decreti legge. Dunque è intanto da sottolineare quanto sia sbagliato sostenere che il Governo possa pretendere tempi certi per “suoi provvedimenti”.

In ogni caso, se il D’Alimonte ritiene che l’abuso dei decreti legge sia un atto di prepotenza del Governo contro il Parlamento, allora ci sarebbe da aspettarsi dalla riforma della Costituzione un riequilibrio, posto a rimediare a tale prepotenza, mediante una decisa posizione di ulteriori e stringenti vincoli al Governo nell’emanazione dei decreti legge.

Ma, nulla di tutto ciò è contenuto nella riforma. Afferma D’Alimonte che grazie alla riforma della Costituzione “non sarà più possibile utilizzare i "decreti omnibus". Infatti i provvedimenti di urgenza dovranno avere un contenuto «specifico, omogeneo e corrispondente al titolo». Ne si potrà più proporre, al momento della conversione dei decreti, emendamenti che non hanno nulla a che vedere con il loro oggetto e la loro finalità”.

Peccato che queste previsioni della riforma altro non siano se non l’operazione di portare nel testo della Costituzione vincoli ai decreti legge già esistenti, accertati dalla giurisprudenza della Corte costituzionale. E’, infatti, la Consulta che da oltre 20 anni ha consolidato il proprio orientamento, considerando costituzionalmente illegittimi i decreti legge privi di contenuto “specifico, omogeneo e corrispondente al titolo”. Ed è conseguenza di questa giurisprudenza anche la necessità di garantire che il contenuto dei decreti legge non sia ampliato oltre misura, nella legge di conversione, mediante gli emendamenti.

Pertanto, la riforma della Costituzione non introduce alcun nuovo vincolo alla decretazione d’urgenza del Governo che non sia già vigente ed operante, grazie all’opera di interpretazione e custodia della Costituzione svolta meritoriamente dalla Consulta.

Sta di fatto che la riforma, mentre non limita in alcun modo la “prepotenza” dei decreti legge, al contrario introduce un fortissimo potere normativo del Governo, tale da ledere nella sostanza la stessa divisione dei poteri. Leggiamo ancora D’Alimonte, secondo il quale coi decreti legge “il governo ha forzato sistematicamente la programmazione dei lavori parlamentari. La riforma tende - timidamente - a correggere questa situazione. Infatti, l'articolo 70 dice «il governo può chiedere alla Camera dei deputati di deliberare, entro cinque giorni dalla richiesta, che un disegno di legge indicato come essenziale per l'attuazione del programma di governo sia iscritto con priorità all'ordine del giorno e sottoposto alla pronuncia definitiva della Camera dei deputati entro il termine di settanta giorni dalla deliberazione». In termini più semplici, questa norma prevede una sorta di corsia privilegiata per i provvedimenti del governo”.

Non è chi non possa comprendere, dunque, che la riforma lungi dal riequilibrare la posizione del Parlamento rispetto a quella del Governo, introduca, al contrario, un nuovo ed ulteriore potere governativo: quello di orientare in modo pesantissimo la funzione legislativa, prevedendo, in aggiunta ai decreti legge che non spariscono, anche la “corsia preferenziale” che, ancora una volta reiterando l’errore tecnico e di prosettiva il D’Alimonte considera riferita ai “provvedimenti del Governo”, confondendo, dunque, tra iniziativa legislativa e potere legislativo.

Il D’Alimonte spiega ulteriormente: “Si tratta di quel «voto a data certa» criticato da tutti coloro che sono ossessivamente ancorati all'idea della centralità del parlamento e vedono in questo strumento un altro tassello di una fantomatica deriva autoritaria. L'irragionevolezza di un simile timore sta nel fatto che non sarà il governo a decidere unilateralmente su questa accelerazione del processo legislativo. Infatti la decisione se aderire o meno alla sua richiesta spetterà comunque alla camera”.

Quanto afferma il D’Alimonte non può essere condiviso. Intanto, l’esaltazione del “voto a data certa” è un controsenso logico e giuridico, qualcosa che avvicina un atto importante come una legge ad una cambiale tratta a data certa. E’ l’esaltazione della velocità, del presunto decisionismo come valore in sé, a prescindere dalla qualità del contenuto delle leggi.

Il legiferare, al contrario, richiede ponderazione, misura, approfondimento, fatica, valutazione dei possibili impatti e delle conseguenze. Non può essere considerata, la produzione delle leggi, alla stregua della manifattura di bottoni o tondini di ferro, nell’ambito della quale la “produttività” dipende dalla quantità di prodotto realizzato nell’unità di tempo. Ci sono leggi e leggi, molte incidono su valori, libertà, comportamenti, servizi generali. Ci si chiede come sia possibile davvero pretendere di connettere l’efficienza del processo legislativo alla sola “data certa” e non, ad esempio, ad una maggiore correttezza nell’espletamento del mandato parlamentare. Sarebbero utili norme che impongano la presenza obbligatoria almeno 5 giorni la settimana, in sessioni sia mattutine sia pomeridiane di non meno di 4 ore ciascuna. Ma, allo scopo, non servirebbe nessuna riforma della Costituzione: basterebbero i regolamenti parlamentari e, soprattutto, un po’ di etica.

In ogni caso, è assolutamente evidente che la possibilità di “scelta” della Camera sulla richiesta del Governo di attivare la legge a data certa è solo una finzione. La Camera non potrebbe sottrarsi a simile richiesta, senza innescare comunque una crisi tra maggioranza che sostiene il Governo e Governo stesso.

La riforma della Costituzione, da questo punto di vista sortisce un effetto perverso. Torniamo a D’Alimonte: “grazie al voto a data certa, l'uso dei decreti legge e dei voti di fiducia dovrebbe essere riportato dentro un quadro di rapporti più funzionale in cui le responsabilità del governo e quelle del parlamento sono più nettamente distinte”.

Ma, è vero esattamente l’opposto. Il voto di fiducia ha almeno il pregio di evidenziare la rottura tra maggioranza e Governo. Invece, la richiesta delle leggi a data certa innesca eventuali crisi sotto traccia, extra parlamentari, opache, non controllabili nelle sedi istituzionali, qualora dovesse essere respinta.