L’assenza dei controlli preventivi genera il caos del comune di Roma

Nessuno verifica gli atti prima che producano effetti. Il risultato è l’inseguirsi di norme inutilmente ripetitive e l’Anac che funge da anticamera alle procure

Tornare sulla situazione caotica del comune di Roma è utile per comprendere la reale condizione dell’ordinamento istituzionale della pubblica amministrazione in Italia.

L’intera vicenda è caratterizzata da contraddizioni in termini di una quantità di norme e comportamenti, tale da rendere potenzialmente completamente inefficace e comunque casuale l’azione non solo dell’amministrazione, ma anche la reazione dell’ordinamento alle eventuali illegittimità.

Le cause di tutto questo, lo si ribadisce per l’ennesima volta, sono da rinvenire in particolare nella decisione sciagurata di eliminare i controlli preventivi di legittimità sui provvedimenti, aprendo spazi per forme “suppletive”, tuttavia assolutamente non in grado né di scongiurare l’adozione di atti illegittimi, né di fare da deterrenza e, invece, capaci di generare un contenzioso giurisdizionale infinito.

Codice etico e responsabilità penale. Moltissimi, nell’esaminare e prendere in considerazione (se l’hanno fatto) il dpr 62/2013, il codice di comportamento dei dipendenti pubblici, lo hanno sottovalutato.

Vi è la convinzione diffusissima che si tratti, in fondo, solo di un orpello burocratico e mediatico, il cui scopo è creare l’ennesimo diluvio burocratico di autodichiarazioni e clausole, nonché evitare di accettare regali di valore (come gli orologi preziosissimi, che invece i componenti di missioni all’estero del Governo si disputano accanitamente, si vedano le cronache de Il Fatto Quotidiano sul viaggio a Ryad dell’8 novembre 2015).

Eppure, il dpr 32/2013 porta con sé un articolo 16, comma 1, dal tenore piuttosto chiaro: “La violazione degli obblighi previsti dal presente Codice integra comportamenti contrari ai doveri d’ufficio. Ferme restando le ipotesi in cui la violazione delle disposizioni contenute nel presente Codice, nonché dei doveri e degli obblighi previsti dal piano di prevenzione della corruzione, dà luogo anche a responsabilità penale, civile, amministrativa o contabile del pubblico dipendente, essa è fonte di responsabilità disciplinare accertata all’esito del procedimento disciplinare, nel rispetto dei principi di gradualità e proporzionalità delle sanzioni”.

Insomma, l’obbligo di astensione nel caso di conflitto di interessi, anche solo potenziale, posto dal dpr 62/2013 in attuazione delle regole disposte dalla legge “anticorruzione”, la legge 190/2012, non è un semplice consiglio, né un auspicio. E’ un dovere che il dipendente pubblico è tenuto a rispettare, la cui infrazione non ha rilevanza solo amministrativa, ma in un crescendo di responsabilità proprio della sola PA, comporta responsabilità disciplinare, civile, amministrativo-contabile e anche penale.

Se una norma dispone che la violazione ai propri precetti “integra comportamenti contrari ai doveri d’ufficio”, avvicina il comportamento all’ipotesi di reato di “corruzione per atto contrario ai doveri d’ufficio”, prevista dall’articolo 319 del codice penale: “Il pubblico ufficiale, che, per omettere o ritardare o per aver omesso o ritardato un atto del suo ufficio, ovvero per compiere o per aver compiuto un atto contrario ai doveri di ufficio, riceve, per sé o per un terzo, denaro od altra utilità, o ne accetta la promessa, è punito con la reclusione da due a cinque anni”.

Non si deve sottovalutare la portata della norma, come pare evidente sia accaduto nel comune di Roma, dove l’inciampo nel conflitto di interessi derivante dalla partecipazione del dirigente del personale, Raffaele Marra, al procedimento di incarico dirigenziale del fratello Renato Marra verso una posizione più elevata della precedente, sembra un dato di fatto.

Se, dunque, giunge in Procura della Repubblica un fatto come quello del comune di Roma, appare difficile che i pubblici ministeri possano non aprire un fascicolo di inchiesta.

Nel caso di specie, gli elementi, in astratto, vi sono tutti: la violazione del codice di comportamento, segnatamente del divieto di conflitto di interessi, per aver preso parte al procedimento di “promozione” del fratello, dal quale è conseguita la ricezione di “altra utilità” (appunto la promozione), per effetto di un “patto illecito” col sindaco, che a quella promozione ha dato esito.

Ovviamente, si tratta solo di un impianto accusatorio potenziale, non di una sentenza. Ma è un impianto che i pm non possono trascurare.

L’avvio dell’inchiesta, allora, è inevitabile. Come inevitabile è prendere una volta e per sempre atto che il dpr 62/2013 è una cosa molto seria.

Semmai, c’è da chiedersi quanto costituzionale sia una norma come il dpr 62/2013, che sul piano sostanziale si può configurare come norma penale, la cui compatibilità, allora, con l’articolo 25, comma 2, della Costituzione appare piuttosto complicata, considerando che, nella realtà, l’integrazione di comportamento contrario ai doveri d’ufficio dovuto sempre in ogni caso alla violazione di qualsiasi precetto del codice di comportamento appare anche una sorta di norma penale in bianco, che non distingue la gravità delle fattispecie, allo scopo di indirizzare anche l’azione penale. E’ lo stesso accettare un regalo superiore di un euro alla soglia fissata dall’amministrazione, o favorire la promozione di un fratello o congiunto che comporti un forte incremento stipendiale? E cosa si intende per partecipazione al procedimento o, simmetricamente, per dovere di astensione? Non sottoscrivere nessun atto? Oppure, anche, nemmeno rispondere ad informazioni che il sindaco chieda sulle norme e sui trattamenti economici in una chat on line? Insomma, quanto esteso è il dovere di astensione? Il fatto stesso che si possa porre simile domanda, lascia capire il caos normativo creato dalla disciplina ricordata.

Ruolo dell’Anac. Le vicende di Roma evidenziano che in casi come quelli verificatisi, cioè quando un provvedimento come quello della nomina del capo di gabinetto (era il caso della dottoressa Raineri) o dell’assegnazione dell’incarico dirigenziale di vertice dell’ufficio turismo al fratello del dott. Raffaele Marra, è già adottato e lo si trasmetta all’Anac per un “parere” sul merito, la vicenda sicuramente trasla dal piano amministrativo a quello penale.

Anche in questo caso molti non hanno chiaro ruolo e funzione dell’Anac: non si tratta di un organo amministrativo di controllo sugli atti, ma, appunto, di un’autorità indipendente, con poteri estremamente pervasivi in tema di lotta alla corruzione, trasparenza e appalti.

Laddove all’Anac venga sottoposto l’esame di provvedimenti già adottati che, secondo l’istruttoria compiuta dall’autorità stessa, possa comportare la violazione delle regole normative anticorruzione, vista la connessione abbastanza diretta tra la violazione della corruzione “amministrativa” prevista dalle regole della legge 190/2012 e dal dpr 32/2013 e la commissione di reati contro la PA, l’invio dell’incartamento alla Procura della Repubblica (oltre che alla Corte dei conti ed ai servizi ispettivi della Funzione Pubblica) è tanto certo, quanto doveroso.

L’Anac non può essere una “stanza di compensazione” presso la quale risolvere incertezze su scelte già adottate. Il modello che l’autorità ha proposto per la prevenzione della corruzione negli appalti è quello della stipulazione di protocolli di intesa o simili atti con le stazioni appaltanti, per collaborare con esse ai fini della verifica anche preventiva di atti, come bandi o prezziari, e dei contratti.

Occorre, dunque, un atto negoziale. Il fatto stesso che tale modello possa consentire all’Anac interventi preventivi la dice lunghissima sull’errore clamoroso del legislatore di aver eliminato i controlli preventivi di legittimità. Su questo, torneremo dopo.

Fiduciarietà e procedure di incarico. E’ evidente che la questione legata all’incarico a Renato Marra come dirigente del settore turismo si collega strettamente alla più complessa questione degli incarichi dirigenziali, maldestramente trattata dalla legge Madia, il cui decreto attuativo per fortuna non è mai entrato in vigore, grazie alla provvidenziale sentenza della Consulta 251/2016.

Il tema che si pone è semplice: sono ammessi e in che misura incarichi dirigenziali di natura fiduciaria? Oppure, gli incarichi debbono essere attribuiti sulla base di procedure selettive ad evidenza pubblica?

Leggendo l’articolo 97 della Costituzione e seguendo minimi principi di logica, oltre che di efficienza e valutazione del merito, la risposta non potrebbe che essere una: la fiduciarietà andrebbe bandita e limitata esclusivamente a pochissimi incarichi di stretta pertinenza allo staff politico: i massimi vertici dello Stato, come il ragioniere generale, il comandante delle forze armate, il capo della polizia e similari, i consiglieri politici o diplomatici dei ministri, i capi di gabinetto dei ministeri (non dei sindaci, perché la figura del capo di gabinetto negli enti locali, in cui la presenza di collaboratori diretti del sindaco quali sono gli assessori, e del segretario generale, la rende assolutamente inutile e costosa), i porta voce, gli addetti stampa.

Invece, come noto, l’impianto della Madia seguiva il desiderio di ogni politico: poter incaricare dirigenti a propria immagine e somiglianza, esclusivamente per via fiduciaria ed appartenenza politica. Curiosamente, simile modo di assegnare gli incarichi, evidentemente contrario a tutti i principi fissati dalla Costituzione (e non è un caso che la Corte costituzionale puntualmente affossi qualsiasi legge che cerchi di espandere lo spoil system oltre i confini degli incarichi dirigenziali esemplificati sopra; da ultimo, la sentenza 15/2017) difficilmente dà la stura a casi come quelli di Roma, però.

Certo, il conflitto di interessi dei fratelli coinvolti e la poca accortezza del sindaco Raggi appaiono molto chiari.

Ma, chiunque conosca anche non troppo a fondo il mondo della PA, sa che esistono migliaia di incarichi dirigenziali nei quali il conflitto di interessi, che scatta non solo in caso di parentela tra i soggetti coinvolti, ma anche per legami di amicizia o di vicinanza per altre ragioni, è meno evidente ma potenzialmente presentissimo. Sono appunto gli incarichi assegnati saltando qualsiasi selezione, dovuti a ragioni di vicinanza politica, con fortissimi sospetti sulla circostanza che il beneficiato restituisca al king maker parte della retribuzione annuale; come diffusissimi sono gli incarichi assegnati a persone visibilmente prive di requisiti di professionalità o titoli di studio: è incredibile controllare accedendo alle banche dati delle sentenze della Corte dei conti e dei Tar quanto diffusa sia l’assegnazione di incarichi dirigenziali a persone prive di laurea o addirittura con la sola terza media.

E’ bene ricordare, a questo proposito, che uno dei primi interventi del Governo Renzi, paladino del “merito”, per riformare la PA è stato il d.l. 90/2014, convertito in legge 114/2014, che al suo interno ha una norma “capolavoro” di modifica dell’articolo 90, nel quale è stato introdotto il celeberrimo comma 3-bis: “Resta fermo il divieto di effettuazione di attività gestionale anche nel caso in cui nel contratto individuale di lavoro il trattamento economico, prescindendo dal possesso del titolo di studio, è parametrato a quello dirigenziale”.

Una norma, insomma, che consente ai sindaci di chiamare per via diretta nel proprio staff chiunque, ma proprio chiunque, assegnargli uno stipendio dirigenziale, prescindendo dal titolo di studio. Il modo, insomma, per legittimare incarichi a “cavalli di Caligola”, proprio perché diffusissimi.

Paradossalmente, simili incarichi non saranno mai oggetto di azione penale, perché c’è una legge che li consente.

Nel caso di Roma, la vicenda, anche se gestita malissimo, è di tutt’altro tenore. Renato Marra, fratello di Raffaele, era da decine di anni dirigente del comune. A meno di licenziarlo o farlo fuori perché presso l’ente lavorava anche suo fratello, come qualsiasi altro dirigente aveva diritto, e il comune di Roma simmetrico dovere, di ricevere un incarico dirigenziale.

Ora, se il sindaco del comune di Roma, come qualsiasi altro organo politico, avesse compreso (e fosse stato ben consigliato) che utilizzare procedure selettive ad evidenza pubblica e trasparenti è a tutela oltre che del buon andamento e dell’interesse pubblico generale, anche della singola posizione individuale dei soggetti coinvolti, non avrebbe sicuramente agito un po’ fingendo di dare corso ad una procedura selettiva, un po’, però, riservandosi un’ultima parola da deus ex machina. Esattamente l’equivoco della pessima riforma Madia, che simulando un sistema selettivo della dirigenza, sotto la cortina fumogena del ruolo nazionale e degli “interpelli” (avvisi pubblici per permettere agli appartenenti al ruolo di candidarsi ad incarichi da conferire), avrebbe consentito a sindaci e organi di governo di incaricare esattamente chi sarebbe loro parso meglio, senza alcuna motivazione, senza alcuna selezione.

Si potrebbe, poi, affermare che chi di fiducia colpisce, di fiducia perisce. Il sindaco di Roma ha platealmente inteso attivare con il dott. Raffaele Marra un rapporto di fiducia, quando lo incaricò come vice capo di gabinetto (se nei comuni non serve assolutamente a nulla il capo di gabinetto, proviamo a immaginare a cosa serva il vice di questo o a cosa possa servire la mostruosa struttura di 260 impiegati nel gabinetto del sindaco di Roma, che poi nemmeno riesce a tenere in maniera corretta i conti di pranzi e cene del sindaco, come insegna il caso Marino).

La questione à davvero oltre il kafkiano. Il sindaco di Roma affida, per propria fiducia personale, ad un dirigente (comunque “discusso”) un incarico dirigenziale fiduciario, per dargli un ruolo ufficiale dentro il “raggio magico”. Il partito di appartenenza costringe il sindaco a recedere da quell’incarico troppo di fiducia. Il sindaco, allora, lo incarica come capo del personale, per mantenergli un ruolo rilevante sempre nel raggio d’azione della propria attività, trasformando anche un incarico di natura gestionale, quale quello di vertice del personale, in una vicenda dal sapore politico. Ma, quella “fiducia” era evidentemente mal riposta. L’incaricato, infatti, finisce agli arresti. Vero è che il sindaco di Roma non avrebbe mai potuto immaginare che tre anni prima, l’incaricato si sarebbe macchiato di reati. Tuttavia, la cosa dovrebbe essere di insegnamento: la fiducia di un politico su chiunque non può bastare a garantire la buona e corretta amministrazione. Al di là delle responsabilità penali tutte da accertare in capo al Raffaele Marra, la beffa è, comunque, che quel dirigente incaricato ai vertici dirigenziali di Roma non ha avuto l’accortezza di tenersi lontano, molto lontano, dalle procedure di incarico del fratello, contribuendo a creare un clima di confusione amministrativa nel quale, alla fine, il sindaco di Roma non ha avuto capacità di districarsi, finiendo anch’essa nell’inchiesta dei PM.

Controlli preventivi. Al di là delle vicende personali dei protagonisti, ci si dovrebbe chiedere: ma, in tutto questo caos, i cittadini di Roma, che beneficio ne stanno traendo?

La risposta è chiara: nessuno. Norme, regole, procedure che dovrebbero servire solo per far funzionare un ente capace di rendere servizi utili ai cittadini, divengono, invece, un ginepraio, un caos che invece di essere di beneficio alla comunità amministrata è una mortificazione.

Ma, tutto questo, si potrebbe evitare? Certo che sì. Torniamo alla questione dei controlli preventivi.

Se fosse vigente un sistema nel quale l’atto del sindaco di incarico dei dirigenti debba essere sottoposto al controllo preventivo di legittimità di un soggetto terzo (e anche a debita distanza geografica dall’ente controllato), l’incarico al fratello di Raffaele Marra non sarebbe stato conferito o non sarebbe stato valido ed efficace.

Il conflitto di interessi avrebbe potuto essere limitato alla sola figura del Raffaele Marra, e il sindaco avrebbe potuto continuare a governare il comune con un’inchiesta giudiziaria in meno. L’Anac non sarebbe stata coinvolta, se non eventualmente proprio per il caso di conflitto di interesse del solo capo del personale.

Insomma, l’intera vicende avrebbe potuto avere dimensioni estremamente più ridotte e contenute sul piano tecnico, giuridico e mediatico, a tutto vantaggio della certezza del diritto, con l’eliminazione di concetti inconcepibili alla luce della Costituzione, come la “fiduciarietà” e forse i cittadini di Roma avrebbero avuto un sindaco con qualche ora della giornata in più da dedicare ai loro bisogni.