L’addio ai voucher non è un male per la PA

Il decreto legge 25/2017 pone fine alla breve storia del lavoro accessorio, noto come “voucher” da 10 euro, abolendo le norme del Jobs Act, gli articoli 48, 49 e 50 del d.lgs 81/2015, che lo avevano esteso e potenziato, così da permettere l’esplosione del suo utilizzo, registrata nel 2016.

Si potrà discutere a lungo sull’opportunità di una decisione, quella di abolire totalmente l’istituto, sin troppo drastica, così come si discuterà ancora a lungo sulla possibilità di introdurre un nuovo sistema di disciplina dei lavori di breve durata di natura occasionale.

Certo è che la liberalizzazione eccessiva del lavoro accessorio aveva sicuramente prodotto una serie di storture, sicuramente non compensate dall’aiuto ad uscire dal lavoro nero che i voucher avevano dato (per quanto, non quantificabile).

Esempio palmare di queste storture è stato l’impiego dei voucher da parte delle amministrazioni pubbliche. E’ noto che 7 comuni sono risultati tra i principali utilizzatori di voucher in Italia.

Il lavoro accessorio può essere concepito come strumento che faccia emergere il “nero” nel lavoro pubblico? Ovviamente, a meno che nella PA non si vìolino contemporaneamente un mare di norme, il lavoro accessorio per il sistema pubblico non può assolvere ad alcuna funzione di emersione dal nero, poiché l’accesso agli impieghi esclusivamente per concorso e le rigorosissime regole su assunzione e spese di personale, nonché i conteggi molto precisi sulla consistenza del personale, impediscono l’attivazione di rapporti di lavoro in nero nella PA.

Dunque, il fine di regolarizzare rapporti di lavoro altrimenti in violazione delle regole, nel sistema pubblico non c’è mai stato, né poteva esserci.

La realtà è un’altra: la pubblica amministrazione ha utilizzato spessissimo in malo modo i voucher, determinando nella gran parte dei casi una situazione di vero e proprio dumping (cioè ribasso oltre le regole) salariale.

Presso le amministrazioni pubbliche l’impiego del lavoro accessorio si è esteso esponenzialmente: i voucher sono stati utilizzati per scopi che sono andati da progetti finalizzati a fornire opportunità di lavoro a disoccupati, a veri e propri strumenti per coprire esigenze di organico.

L’esplosione dei voucher nella PA è stata certamente favorita dalle recenti riforme, dalla legge 92/2012 (legge Fornero) al Jobs Act (d.lgs 81/2015), che hanno progressivamente liberalizzato i voucher, tanto da non riferirli più a prestazioni “meramente” occasionali, così da estenderli a prestazioni occasionali vere e proprie, per anche un numero di ore potenzialmente molto ampio, visto che il tetto annuo è stato portato a 7.000 euro proprio dal d.lgs 81/2015.

Vediamo nella tabella che segue l’evoluzione normativa dell’istituto, per dimostrare la progressiva liberalizzazione fino al punto estremo vigente fino a pochi giorni fa:

Articolo 70 d.lgs 276/2003 – testo originario	Articolo 70 d.lgs 276/2003 – testo dell’ultima modifica prima dell’abolizione	Articolo 48 d.lgs 81/2015
1.  Per prestazioni di lavoro accessorio si intendono attività lavorative di natura meramente occasionale rese da soggetti a rischio di esclusione sociale o comunque non ancora entrati nel mercato del lavoro, ovvero in procinto di uscirne, nell’ambito: a) dei piccoli lavori domestici a carattere straordinario, compresa la assistenza domiciliare ai bambini e alle persone anziane, ammalate o con handicap; b) dell’insegnamento privato supplementare; c) dei piccoli lavori di giardinaggio, nonché di pulizia a manutenzione di edifici e monumenti; d) della realizzazione di manifestazioni sociali, sportive, culturali o caritatevoli; e) della collaborazione con enti pubblici e associazioni di volontariato per lo svolgimento di lavori di emergenza, come quelli dovuti a calamità o eventi naturali improvvisi o di solidarietà. 2. Le attività lavorative di cui al comma 1, anche se svolte a favore di più beneficiari, configurano rapporti di natura meramente occasionale e accessoria, intendendosi per tali le attività che coinvolgono il lavoratore per una durata complessiva non superiore a trenta giorni nel corso dell’anno solare e che, in ogni caso, non fanno complessivamente luogo a compensi superiori a 3 mila euro sempre nel corso di un anno solare.	1.  Per prestazioni di lavoro accessorio si intendono attività lavorative che non danno luogo, con riferimento alla totalità dei committenti, a compensi superiori a 5.000 euro nel corso di un anno solare, annualmente rivalutati sulla base della variazione dell'indice ISTAT dei prezzi al consumo per le famiglie degli operai e degli impiegati intercorsa nell'anno precedente. Fermo restando il limite complessivo di 5.000 euro nel corso di un anno solare, nei confronti dei committenti imprenditori commerciali o professionisti, le attività lavorative di cui al presente comma possono essere svolte a favore di ciascun singolo committente per compensi non superiori a 2.000 euro, rivalutati annualmente ai sensi del presente comma. Per gli anni 2013 e 2014, prestazioni di lavoro accessorio possono essere altresì rese, in tutti i settori produttivi, compresi gli enti locali, fermo restando quanto previsto dal comma 3 e nel limite massimo di 3.000 euro di corrispettivo per anno solare, da percettori di prestazioni integrative del salario o di sostegno al reddito. L'INPS provvede a sottrarre dalla contribuzione figurativa relativa alle prestazioni integrative del salario o di sostegno al reddito gli accrediti contributivi derivanti dalle prestazioni di lavoro accessorio. 2.  Le disposizioni di cui al comma 1 si applicano in agricoltura: a)  alle attività lavorative di natura occasionale rese nell'ambito delle attività agricole di carattere stagionale effettuate da pensionati e da giovani con meno di venticinque anni di età se regolarmente iscritti a un ciclo di studi presso un istituto scolastico di qualsiasi ordine e grado, compatibilmente con gli impegni scolastici, ovvero in qualunque periodo dell'anno se regolarmente iscritti a un ciclo di studi presso l'università; b)   alle attività agricole svolte a favore di soggetti di cui all'articolo 34, comma 6, del decreto del Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 633, che non possono, tuttavia, essere svolte da soggetti iscritti l'anno precedente negli elenchi anagrafici dei lavoratori agricoli. 3.  Il ricorso a prestazioni di lavoro accessorio da parte di un committente pubblico è consentito nel rispetto dei vincoli previsti dalla vigente disciplina in materia di contenimento delle spese di personale e, ove previsto, dal patto di stabilità interno. 4.  I compensi percepiti dal lavoratore secondo le modalità di cui all'articolo 72 sono computati ai fini della determinazione del reddito necessario per il rilascio o il rinnovo del permesso di soggiorno.	1.  Per prestazioni di lavoro accessorio si intendono attività lavorative che non danno luogo, con riferimento alla totalità dei committenti, a compensi superiori a 7.000 euro nel corso di un anno civile, annualmente rivalutati sulla base della variazione dell'indice ISTAT dei prezzi al consumo per le famiglie degli operai e degli impiegati. Fermo restando il limite complessivo di 7.000 euro, nei confronti dei committenti imprenditori o professionisti, le attività lavorative possono essere svolte a favore di ciascun singolo committente per compensi non superiori a 2.000 euro, rivalutati annualmente ai sensi del presente comma. 2.  Prestazioni di lavoro accessorio possono essere altresì rese, in tutti i settori produttivi, compresi gli enti locali, nel limite complessivo di 3.000 euro di compenso per anno civile, rivalutati ai sensi del comma 1, da percettori di prestazioni integrative del salario o di sostegno al reddito. L'INPS provvede a sottrarre dalla contribuzione figurativa relativa alle prestazioni integrative del salario o di sostegno al reddito gli accrediti contributivi derivanti dalle prestazioni di lavoro accessorio. 3.  Le disposizioni di cui al comma 1 si applicano in agricoltura: a)  alle attività lavorative di natura occasionale rese nell'ambito delle attività agricole di carattere stagionale effettuate da pensionati e da giovani con meno di venticinque anni di età se regolarmente iscritti a un ciclo di studi presso un istituto scolastico di qualsiasi ordine e grado, compatibilmente con gli impegni scolastici, ovvero in qualunque periodo dell'anno se regolarmente iscritti a un ciclo di studi presso l'università; b)  alle attività agricole svolte a favore di soggetti di cui all'articolo 34, comma 6, del decreto del Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 633, che non possono, tuttavia, essere svolte da soggetti iscritti l'anno precedente negli elenchi anagrafici dei lavoratori agricoli. 4.  Il ricorso a prestazioni di lavoro accessorio da parte di un committente pubblico è consentito nel rispetto dei vincoli previsti dalla vigente disciplina in materia di contenimento delle spese di personale e, ove previsto, dal patto di stabilità interno. 5.  I compensi percepiti dal lavoratore secondo le modalità di cui all'articolo 49 sono computati ai fini della determinazione del reddito necessario per il rilascio o il rinnovo del permesso di soggiorno. 6.  E' vietato il ricorso a prestazioni di lavoro accessorio nell'ambito dell'esecuzione di appalti di opere o servizi, fatte salve le specifiche ipotesi individuate con decreto del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, sentite le parti sociali, da adottare entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto. 7.  Resta fermo quanto disposto dall'articolo 36 del decreto legislativo n. 165 del 2001.

Le PA non hanno tenuto nella dovuta considerazione, però, che la liberalizzazione doveva fare in ogni caso i conti con le regole speciali poste dal d.lgs 165/2001 alla disciplina del lavoro pubblico.

Non è un caso che l’articolo 48, comma 7, del d.lgs 81/2015, a proposito dei voucher, confermasse espressamente che restava ferma la particolare e rigorosa disciplina dell’articolo 36, comma 2, del d.lgs 165/2001. Dalla quale, come noto, deriva il divieto di utilizzare forme flessibili di lavoro per fare fronte ad esigenze stabili. Coprire, dunque, ad esempio, posti di responsabili di uffici anche per poche ore con i voucher, invece di attivare un rapporto di lavoro subordinato eventualmente a part time, significava violare proprio l’articolo 36, comma 2, perché si utilizzava una forma di lavoro flessibile a fronte di esigenze lavorative stabili. Con l’ulteriore problema dell’assegnazione impropria ed illegittima a lavoratori non inseriti nei ruoli di funzioni amministrative.

Le amministrazioni non hanno tenuto nella dovuta considerazione che i voucher non potevano essere legittimamente utilizzati per acquisire prestazioni lavorative richiedenti l’inserimento del lavoratore pubblico nell’organizzazione interna. Come è noto, l’esercizio dei poteri pubblici è connesso all’instaurazione del cosiddetto “rapporto organico”. Il funzionario pubblico o comunque l’incaricato di pubblico servizio esercita i poteri della persona giuridica pubblica non in virtù di un rapporto di rappresentanza, ma perché è titolare di una funzione nell’ambito dell’organo nel quale opera. E, per svolgere le sue funzioni nell’ambito dell’organo, deve entrare nel ruolo di tale organo, il che può avvenire esclusivamente mediante la costituzione di un rapporto di lavoro subordinato. Infatti, perché un dipendente pubblico possa lecitamente svolgere le mansioni previste, come svolgere le funzioni non solo di direzione di strutture, ma di responsabile di procedimenti o di istruttorie, ma perfino solo per accedere agli archivi e trattare i contenuti delle banche dati, deve necessariamente condurre non solo un rapporto di servizio con l’ente, ma anche e soprattutto il rapporto “organico”. Il dipendente, cioè, deve impersonare la persona giuridica pubblica ed agire per essa.

Poiché il rapporto organico si costituisce esclusivamente mediante la costituzione di rapporti di lavoro subordinato, è assolutamente illegittimo affidare lo svolgimento di attività di produzione di lavori dell’organo a soggetti, come i lavoratori accessori, non inseriti nei ruoli e non titolari di un rapporto subordinato.

E’ per questa ragione, che l’articolo 7, comma 6, del d.lgs 165/2001, posto a regolare le “collaborazioni esterne” vieta alle PA di utilizzare incarichi di lavoro autonomo (sia nella forma delle collaborazioni, sia mediante prestazioni occasionali), per lo svolgimento di attività “ordinarie”, intendendosi come tali proprio le varie attività connesse all’esercizio dei poteri derivanti dal rapporto organico.

Il lavoro accessorio non era certamente un rapporto di lavoro subordinato. In quanto tale, non faceva venire in essere il necessario rapporto organico, escludendo qualsiasi legittimazione del lavoratore accessorio a voucher a svolgere attività come organo dell’ente, né tanto meno ad utilizzarne mezzi, strumenti, dati e conoscenze.

Col lavoro accessorio era, semmai, possibile acquisire collaborazioni occasionali di limitata durata, regolate con le forme semplificate del voucher: l’acquisto, cioè del buono, la comunicazione anticipata dell’inizio dell’attività lavorativa e la consegna del buono al lavoratore come controprestazione sinallagmatica, al posto della stipulazione di un contratto, dell’obbligo di aprire posizioni assicurative, dell’obbligo di effettuare le comunicazioni obbligatorie e di attivare posizioni fiscali e produrre cedolini paga.

Sicuramente, proprio l’estrema semplicità gestionale del lavoro accessorio rispetto a qualsiasi altra forma di lavoro regolamentata (unico sistema “concorrente” è stato forse il tirocinio) ha contribuito in maniera decisiva alla clamorosa progressione nell’utilizzo del sistema, anche nella PA, nell’errato presupposto che oggetto del lavoro accessorio potessero essere attività di istituto e che il reclutamento dei lavoratori accessori potesse essere effettuato senza applicare le regole selettive imposte persino per i collaboratori ai sensi dell’articolo 7, comma 6, del d.lgs 165/2001.

Ma, le storture non si sono limitate all’utilizzo improprio del lavoro accessorio. Per lo più hanno riguardato proprio l’effetto di dumping.

Le pubbliche amministrazioni hanno commesso il gravissimo errore nel quale sono incorsi praticamente tutti coloro che da “datori” hanno utilizzato i voucher: far coincidere il valore del voucher, 10 euro lordi (dei quali 1,3 euro come versamento contributi all’Inps, 0,7 euro come assicurazione Inail e 0,5 euro come rimborso spese al concessionario), cioè 7,5 euro netti, con il compenso orario della prestazione prevista.

Si tratta di un travisamento. Il voucher è sia un sistema di regolazione del rapporto di lavoro, sia un mezzo di pagamento: non è affatto, invece, la determinazione del costo orario della prestazione. Se un’attività prevista normalmente nel mercato come collaborazione tra committente e prestatore fosse stata fissata in 15 euro netti l’ora, le parti, accordandosi per un pagamento mediante voucher dovrebbero prevedere che ogni ora venga retribuita con due buoni, mantenendo il valore di 15 euro orari.

Spessissimo, invece, non avviene così: il valore facciale del voucher viene fatto coincidere con il pagamento dell’ora di lavoro. E questo crea appunto il deprezzamento del costo del lavoro, ragione principale del ricorso all’istituto.

Facciamo un esempio. Un’amministrazione che ha acquisito mediante lavoro accessorio prestazioni corrispondenti alle mansioni esecutive di un impiegato di categoria B3. Il costo orario contrattuale lordo, nel caso di assunzione con contratto di lavoro subordinato, è di circa 14 euro e quello netto di circa 10 euro.

Come si nota, ben 4 euro in più del lordo del voucher, che è di 10 euro, e ben 2,5 euro in più del netto (7,5) a fronte di prestazioni aventi il medesimo contenuto.

Il fatto è che i voucher avrebbe dovuto essere utilizzato per quello che erano: il contratto era definito come “accessorio” proprio perché i voucher dovevano essere, da un lato, uno strumento perché non solo disoccupati, ma anche lavoratori, potessero ottenere un reddito “aggiuntivo” a quello percepito (o un reddito tout court), in maniera flessibile e semplice; dall’altro lato, il lavoro accessorio doveva essere un mezzo col quale i datori di lavoro, dalle famiglie alle imprese, acquisissero prestazioni molto brevi, per esigenze contingenti (sgombero di magazzini, interventi di giardinaggio, funzioni di accoglienza ed hostess per convegni di limitata durata, ecc…), per le quali il carico “burocratico” di un’assunzione sarebbe risultato sproporzionato, ma al tempo stesso garantendo copertura assicurativa e versamenti contributivi e senza rapportare il costo contrattuale e di mercato al “valore facciale” del buono che era e doveva restare un mezzo di pagamento.

Si poteva certamente intervenire in modo meno radicale e, ad esempio, specificare appunto che il voucher non doveva rappresentare il costo orario della prestazione, da rapportare a quella della contrattazione collettiva alla quale ascrivere la prestazione richiesta. Si poteva anche meglio precisare la tipologia soggettiva dei datori ai quali permettere l’utilizzo del sistema.

Si è preferito, invece, abolire tutto. Per la pubblica amministrazione, tuttavia, non c’è sicuramente da stracciarsi le vesti. L’utilizzo improprio sin qui fatto dei voucher rende la misura dell’abolizione, certamente troppo drastica nel mercato privato, probabilmente utile e necessaria, per evitare che le pubbliche amministrazioni contribuissero a creare ulteriore precariato di cattiva qualità, quel precariato che l’imminente riforma Madia vorrebbe estirpare definitivamente.