Segretari comunali sotto tiro. L’anticorruzione non funziona

Il caso degli arresti presso il comune di Guidonia Montecelio è la dimostrazione senza prova di smentita che il complesso della normativa anticorruzione non ha alcuna utilità pratica. Anzi, si sta trasformando ogni giorno di più in un sistema che persegue non i responsabili dei reati, ma chi è lasciato da solo a doverli prevenire, cioè il segretario comunale che nei comuni assume la veste di responsabile anticorruzione.

Sin da subito chi scrive ha sostenuto che il responsabile anticorruzione sarebbe stato un parafulmine (L. Oliveri, Schizofrenie su controlli e anticorruzione, in La Settimana degli Enti Locali 43/2012): “L’articolo 1, nei suoi primi 40 commi è fitto di disposizioni tendenti a mettere sotto controllo l’attività degli apparati amministrativi e dei dirigenti. La norma più evidente è quella del dirigente “parafulmine” che come un taumaturgo dovrebbe garantire dalla corruzione dei colleghi, mediante l’approvazione di un piano anticorruzione. Idea certamente geniale. Strano che nessuno ci abbia mai pensato prima. E ancor più geniale è non spendere nemmeno una parola che sia una su come mettere sotto controllo, a fini anticorruzione, l’attività dei componenti degli organi di governo. La legge descrive, insomma, l’apparato come un ammasso di corrotti o presunti tali, sui quali vigila, attento e severo, l’organo di governo chiamato ad approvare il piano anticorruzione proposto dal responsabile della prevenzione della corruzione. Probabilmente il legislatore, distratto, non legge i giornali e le cronache guardando le quali si conosce un’altra storia: i protagonisti principali della corruzione sono in particolare i componenti politici degli organi di governo. La dirigenza ed i dipendenti non sono certo del tutto estranei a comportamenti delittuosi, ma molto spesso si appura che essi sono funzionali ai sistemi corruttivi, messi come “uomini di fiducia” esattamente in quei posti nei quali è opportuno non vedere, se non addirittura favorire i fenomeni di corruzione. Ci si sarebbe aspettato, allora, un intervento rivolto anche a garantire il comportamento degli organi di governo. Ma nella legge 190/2012 nemmeno se ne fa cenno”.

Non solo, sempre in tempi non sospetti, chi scrive ha rilevato anche l’eccessivo isolamento nel quale opera, sostanzialmente senza strumenti, il segretario comunale (si veda L. Oliveri, LaVoce.info del 26.5.2015, Ma un segretario comunale può arginare la corruzione?, in http://www.lavoce.info/archives/35824/ma-un-segretario-comunale-puo-arginare-la-corruzione/). Ne riportiamo il seguente passaggio: “Negli enti locali, la funzione anticorruzione è assegnata per legge ai segretari comunali. Il problema è, però, che questi non sono organi indipendenti e autonomi: devono il loro incarico e la stessa possibilità di rimanere in servizio (pena revoca e il possibile licenziamento) al sindaco e alla giunta. Dunque, il livello di autonomia nel presidio della legittimità dell’azione amministrativa è evidentemente influenzato da una condizione di precarizzazione del loro incarico, che ormai risale a quasi venti anni fa, all’entrata in vigore della legge Bassanini, la 127/1997. La sostanziale inefficacia e debolezza dei soggetti che dovrebbero operare per garantire i comuni dalla corruzione è tale che il disegno di legge delega di riforma della pubblica amministrazione ne prevede l’abolizione. La funzione anticorruzione sarà affidata a un dirigente ancor meno autonomo del segretario comunale”.

In effetti, è incredibile che nel dicembre 2012 si approvi la legge anticorruzione e si incardini nel segretario comunale la figura tipica del responsabile della prevenzione della corruzione, per poi, meno di due anni dopo prevedere la soppressione della figura dei segretari comunali.

Sappiamo come è andata, alla fine: il decreto di riforma della dirigenza pubblica, che comprendeva appunto la soppressione dei segretari comunali, è saltato a seguito della provvidenziale sentenza della Consulta 251/2016, sicchè i segretari comunali sono rimasti ancora nelle loro funzioni. Ma, anche nel loro ruolo isolato, solitario e indebolito.

La normativa anticorruzione non ha risolto assolutamente il tema fondamentale: la mancanza di indipendenza del responsabile della prevenzione, nominato e revocato dagli organi politici che dovrebbe controllare, i quali, per altro, vivono – per altro anche giustificatamente – i piani anticorruzione e tutte le attività connesse come un appesantimento burocratico poco utile.

Sta di fatto che, purtroppo, avvenimenti come quelli accaduti a Guidonia Montecelio (ma prima ancora a Roma con Mafia capitale) dimostrano che il meccanismo di prevenzione della corruzione immaginato dal legislatore è davvero naufragato, finendo nella paradossale conseguenza di puntare il mirino non contro i colpevoli dei reati di corruzione, ma contro chi è chiamato a prevenirla, sul piano amministrativo e non penale, sia ben chiaro.

Andiamo ai fatti. Lo scorso 20 aprile l’operazione “Ragnatela” ha comportato l’applicazione di provvedimenti cautelari (con detenzione) per tra 8 amministratori e dirigenti del comune di Guidonia Montecelio e 7 tra imprenditori e professionisti. Altre 6 persone sono coinvolte nell’inchiesta svolta dalla Guardia di Finanza su delega della procura che è durata due anni.

I media hanno riportato alcuni passi dell’ordinanza cautelare emessa dal GIP del Tribunale di Tivoli: "Un'organizzazione criminale si è insediata all’interno del Comune di Guidonia Montecelio e, profittando della copertura offerta da ruoli amministrativi e politici di rilievo, ha depredato le risorse pubbliche e la fiducia dei cittadini, in un clima di connivenza e di omertà che ha offerto protezione ed impunità per anni ai partecipi del gruppo. Una 'mafia bianca' ha espugnato le istituzioni ergendosi a soggetto regolatore della vita pubblica ed economica di uno dei più importanti comuni della regione Lazio. … L’azione delittuosa assume connotati di spontaneità che l’organizzazione sorregge e, al contempo, incoraggia. La certezza di operare in un contesto omertoso o, comunque, connivente radica nel partecipe la convinzione di un'immutabilità del quadro dell'agire. Ciascuno dei sodali acquisice la certezza che il sistema 'c'era, c'è e ci sarà' e che nessuna intrapresa investigativa o nessun sussulto di legalità potrà abbatterlo o, addirittura, scalfirlo”.

Tra i destinatari dei provvedimenti cautelari figura anche il segretario comunale del comune nei cui confronti l’accusa pare consistere nel non aver adeguatamente vigilato sugli atti amministrativi, non nell’aver percepito materialmente mazzette o vantaggi di qualsiasi natura da specifici eventi corruttivi.

Sostanzialmente, visto il quadro tracciato dagli inquirenti secondo il quale a Guodonia Montecelio si è incistata un’organizzazione criminale qualificabile come “mafia bianca”, il segretario comunale è da considerare come possibile componente dell’associazione a delinquere, in quanto i mancati controlli sugli atti amministrativi hanno consentito agli altri componenti dell’organizzazione di realizzare gli atti corruttivi delineati nelle indagini.

Ora, provando a trarre qualche conclusione, la vicenda rivela almeno questi elementi:

1)      ancora una volta si dimostra che la legge 190/2012 e l’intero impianto attuativo, dal Piano Nazionale Anticorruzione, ai piani triennali dei singoli enti, dalle norme sulla trasparenza ai codici di comportamento, non sono in alcun modo in grado di evitare che organizzazioni criminali dedite a corruzione e malversazioni perseguano i loro fini; l’impianto della legge 190/2012 ha solo la possibilità di apporre qualche accorgimento per contrastare non i reati, ma solo di incidere su modalità di gestione delle attività amministrativa, per provare a frapporre qualche ostacolo amministrativo appunto all’attività criminosa;

2)      la legge 190/2012 e il suo apparato attuativo non assolve ad alcuna funzione deterrente nei confronti dei criminali; costoro non si fermano nemmeno di fronte alle norme del Codice Penale, figurarsi se possono farsi intimidire da un piano anticorruzione in più o un controllo amministrativo;

3)      la legge 190/2012 persegue esclusivamente i comportamenti amministrativi dei dipendenti pubblici; ma, ancora una volta, si conferma che i meccanismi corruttivi hanno, come sempre, una loro spinta da parte degli organi di governo, che la normativa anticorruzione nemmeno sfiora e menziona nei suoi contenuti;

4)      l’impianto attuativo della legge anticorruzione, irto di piani, loro aggiornamenti, dati da caricare, tabelle varie, comporta un massivo lavoro burocratico, che come visto sopra non ha alcuna seria possibilità di fermare le attività criminose e spesso nemmeno di scoprirle, visto che allo scopo occorre pur sempre che si muova la magistratura, dotata dei mezzi di indagine necessari allo scopo;

5)      i responsabili anticorruzione, che negli enti locali sono i segretari, finiscono per trovarsi stritolati tra l’incudine di amministrazioni nelle quali operano esponenti politici e anche dirigenti e funzionari disponibili alla corruzione proposta da ambienti imprenditoriali a loro volta propensi al reato, ed il martello di una normativa anticorruzione che, incapace di sanzionare chi commette i reati, finisce per additare il responsabile/segretario come terminale ultimo della commissione dei reati.

Pur non conoscendo a fondo le carte dell’inchiesta di Guidonia, pare che il coinvolgimento del segretario comunale sia paradigmatico dell’ultima conclusione tratta sopra.

Il comune sicuramente non si è dimostrato particolarmente propenso ad autodifendersi da possibili eventi corruttivi. Su La Gazzetta degli Enti Locali del 29./.2016 (L. Oliveri Incarichi a contratto: sono obbligatorie le misure anticorruzione) si ebbe modo di commentare la delibera Anac 3 febbraio 2016, n. 87 riferita proprio al comune di Guidonia Montecelio con la quale l’Autorità ha stigmatizzato il sistema di conferimento degli incarichi a contratto attribuiti tra il 2014 e il 2015 ad un suo funzionario; al di là degli altri vizi di legittimità evidenziati, l’Anac ha ritenuto in modo particolare illegittima l’azione amministrativa, proprio perché in contrasto con la disciplina anticorruzione, da applicare anche per le assunzioni di dirigenti mediante l’articolo 110 del d.lgs 267/2000, che vanno precedute da un sistema selettivo, coperto da tutte le cautele anticorruzione previste dalla normativa e dal Piano Nazionale Anticorruzione per l’ambito del reclutamento, considerato ad elevato rischio ex lege, per effetto dell’articolo 1, comma 16, della legge 190/2012.

E’ evidente che il comune di Guidonia si è mostrato particolarmente refrattario all’attuazione di misure anche minime di contrasto alla corruzione, se si è dovuta scomodare l’Anac. Altrettanto evidente sembra che questo episodio sia la traccia che quell’amministrazione era alla ricerca di dirigenti a contratto (come moltissime amministrazioni comunali lo sono) forse per garantirsi un “comune sentire” o, comunque, quel avere quel fulcro amministrativo utile o a chiudere un occhio o ad essere elemento fondante dell’organizzazione criminosa. Ulteriormente chiaro appare che se è dovuta intervenire l’Anac è perché la funzione del segretario è stata ritenuta debole e priva di cogenza ed autorevolezza.

In un “clima” di questa natura appare piuttosto difficile che il segretario comunale quale responsabile della corruzione possa apprestare, da solo come è lasciato dalla normativa, strumenti realmente efficaci volti a prevenirla.

Sui giornali è emerso che secondo l’inchiesta parte molto rilevante della corruzione a Guidonia Montecelio passava attraverso appalti di importi inferiori ai 40.000 euro affidati direttamente agli imprenditori facenti parte della “rete” corruttiva o, comunque, mediante affidamenti senza gara.

La cosa, per un verso conferma che la scelta del legislatore di modificare il d.lgs 50/2016 per consentire l’affidamento diretto sotto, appunto, la soglia dei 40.000 euro senza nemmeno più chiedere l’adeguata motivazione è esiziale, perché può favorire casi come quelli di Guidonia. Dall’altro, fornisce la prova inconfutabile che sistemi amministrativi di controlli successivi svolti a campione sugli atti del comune, come quelli che il sistema anticorruzione immagina non hanno alcuna utilità.

Per fermare la corruzione prima che si concretizzi in atti concreti, occorrerebbe un’opera preventiva che blocchi gli affidamenti diretti se realizzati troppo di frequente, o se in quantità superiore ad una certa soglia di tollerabilità, o se impostati su importi preventivati fuori mercato, o se privi di progettazione sufficientemente completa e dettagliata.

Questi controlli vanno fatti prima e non dopo lo scambio di mazzette. E non possono essere realizzati da responsabili anticorruzione interni all’ente, ma da soggetti esterni, in alcun modo né assoggettabili a minacce di spoil system, né dotati di soli poteri di proposizione di piani anticorruzione che poi nessuno legge né attua. Occorrono organismi coordinati dall’Anac, operanti su base provinciale, che passino al setaccio in via preventiva tutti i provvedimenti che avviino concorsi, erogazioni di contributi e appalti.

I segretari comunali vanno sgravati dalla funzione di organismo interno anticorruzione, figura probabilmente inutile o solo illusoria; oppure, vanno rafforzati energicamente, sottraendo totalmente a sindaci e giunge qualsiasi potere di nomina e revoca e apprestando loro tutta la collaborazione operativa degli organismi di controllo di livello provinciale.

Se si vuole davvero fare sul serio, non vi sono troppe alternativa al sistema ipotizzato sopra. Qualcuno obietterà senz’altro che è troppo burocratico. Se lo fa, è perché non è al corrente della quantità di burocrazia mossa dalla legge 190/2012.

L’alternativa è, invece, continuare così, con controlli interni devoluti a soggetti precarizzati dallo spoil system, chiamati a pagare in modo quasi oggettivo per reati commessi da altri o, perfino, perché i controlli amministrativi, che per legge sono sostanzialmente inefficaci ed inidonei a prevenire al corruzione, si rivelano appunto inidonei e, quindi, ritenuti di default come componenti di un’organizzazione a delinquere, ma non per esserne parte attiva, bensì per non aver fatto a sufficienza per evitare che detta organizzazione operi. Pare ce ne sia abbastanza per rivedere profondamente e da zero la disciplina dei segretari comunali, dell’anticorruzione dello spoil system. Il fatto è, purtroppo, che questa vera e propria emergenza ordinamentale dura da almeno 20 anni.