Appalti e lotta alla corruzione: idee poche e confuse

Su Il Messaggero del 24 luglio 2017 interviene Cesare Mirabelli con un commento (titolo: “Un errore cambiare il reato di mafia”) molto pacato e riflessivo relativo alla sentenza di condanna per i reati connessi a “Mafia Capitale”, che esclude, tuttavia, l’esistenza di un’associazione di stampo mafioso.

Se la nota del celeberrimo giurista appare estremamente utile a riportare il dibattito relativo alla sentenza sui giusti binari, le considerazioni finali ivi contenute relative al sistema per combattere il devastante fenomeno della corruzione negli appalti comprovano lo stato confusionale nel quale ci si ritrova, sempre ai confini tra soluzioni immaginifiche e fiera dell’ovvio, che poi partoriscono topolini o, peggio, sistemi ancor più esposti alla corruzione.

Mirabelli riflette: “La corruzione va repressa e perseguita penalmente, scoprendo e sanzionando i reati che vengono commessi. Ma va anzitutto prevenuta eliminando gli elementi che costituiscono terreno di coltura della corruzione. Conoscere la patologia per passare alla profilassi, diffondendo vaccini anticorruttivi ed eliminando i fattori di rischio nei quali la corruzione si annida e può allignare”. E queste considerazioni non possono che essere sottoscritte da chiunque. Il problema è cercare di capire come agire per cogliere l’obiettivo.

L’editoriale spiega, per un verso, cosa è opportuno evitare: “Recenti esperienze mostrano che l'attività corruttiva trova buon terreno quando gli appalti per le forniture di beni o servizi seguono procedure previste come eccezionali e in situazioni di reale o costruita urgenza; come pure quando le forniture di servizi vengono aggregate in appalti di straordinario rilievo economico, con requisiti che riducono a pochi e prevedibili concorrenti la idoneità a concorre”.

Sebbene il giurista non lo scriva esplicitamente, i riferimenti sono chiari: ad appalti come quelli per la ricostruzione post-sisma o Mose o Expo, da un lato; e, soprattutto, agli appalti gestiti dai soggetti “aggregatori”, come la Consip, rivelatisi esattamente l’opposto di quella garanzia di efficienza, risparmio e prevenzione della corruzione che erano stati sbandierati, prima di tutti dall’ex commissario alla spdending review Carlo Cottarelli, come obiettivi della riduzione delle stazioni appaltanti “da 35.000 a 35”. Un’utopia impossibile, un risultato irraggiungibile, come dimostrano i fatti: i prezzi ottenuti dai soggetti aggregatori o dalle centrali di committenza non sono per nulla inferiori a quelli a acquisibili in singoli appalti da singole stazioni appaltanti, né le procedure di gara si rivelano più rapide o efficienti e, meno ancora, al riparo da vastissimi e gravissimi fenomeni corruttivi.

L’osservazione del Mirabelli è importante: per la prima volta un giurista, sia pure in modo molto morbido, in un editoriale pubblicato in un giornale muove una critica nei confronti della grande illusione della lotta alla corruzione mediante l’aggregazione dei soggetti appaltanti, un peso che grava come un macigno sul codice dei contratti e che contribuisce a renderlo inefficiente e complicato quale in effetti è. La speranza è che l’epifania di Mirabelli contribuisca a svegliare altri esperti del settore, per convincerli dell’opportunità di un profondo ripensamento.

Già, ma cosa propone il Mirabelli per rimediare alle evidenti falle del sistema? Il giurista afferma: “Trasparenza e semplificazione delle procedure, effettiva apertura alla concorrenza, pubblicità e accesso diffuso alla conoscibilità in rete degli atti, identificabilità dei responsabili di ciascuna fase del procedimento, tempi brevi per ogni passaggio ed eliminazione di tutti quelli non necessari. Operare m questa direzione richiede una impegnativa analisi e ingegnerizzazione dei singoli processi, avvalendosi non solamente di competenze giuridiche, necessarie ma non adeguate o sufficienti, portate piuttosto a dettare regole e talvolta ad introdurre ulteriori appesantimenti, e non piuttosto orientate ad organizzare processi”.

Anche questi, si consenta, però sono solo slogan. Che lo stesso codice dei contratti afferma come principi normativi caratterizzanti il proprio sistema di disciplina degli appalti.

Di “trasparenza” ve n’è fin troppa, con la quantità enorme, eccessiva, pervasiva, di adempimenti minuti di pubblicità di atti, che distraggono i responsabili dalla gestione delle procedure, per trasformarli in publisher di internet compulsivi. L’effettiva apertura alla concorrenza è predicata dal codice, ma smentita da contorte norme per gli appalti sotto soglia, che consentono, mentre al contempo negano, affidamenti diretti o limitati ad una quantità di aziende scelte dall’amministrazione appaltante.

L’identificabilità dei responsabili del procedimento esiste dal 1994; il problema è che questi responsabili sono gravati di troppi adempimenti burocratici e debbono subire il diktat di non potere in teoria effettuare alcun atto di gestione della gara e, quindi, non partecipare alle commissioni di gara, anche se, incredibilmente, sono considerati dall’Anac i titolari della verifica dell’anomalia delle offerte.

I tempi brevi per ogni passaggio e l’eliminazione dei passaggi non necessari sono il sogno di qualsiasi amministrazione appaltante e di ogni responsabile: ma la giusta e necessaria attenzione alla lotta alla corruzione ha esasperato il sistema, imponendo, invece, una quantità immensa di passaggi procedurali che costituiscono un’insidia costante alla legittimità e, in definitiva, all’efficacia del sistema.

Per uscire dagli slogan bisogna abbracciare soluzioni che cambino rotta e direzione. Si vogliono procedure più snelle e la reingegnerizzazione dei processi (sperando che siano coinvolti proprio i giuristi e non altri, in una materia che richiede competenze eminentemente giuridiche)? Allora, si costruisca una piattaforma informatica univoca, sulla quale gestire obbligatoriamente le procedure, così da guidare senza possibilità di scantonamenti l’attività delle amministrazioni ed ottenere in tempo reale la massima trasparenza. Si vuole combattere la corruzione? Ogni atto decisorio deve essere sottoposto ad un controllo preventivo di legittimità di un soggetto terzo e neutrale.

Finchè non ci si decida ad adottare queste soluzioni, ogni dibattito rimarrà sterile ed ogni altra norma-slogan servirà solo ad aprire altre falle nel sistema.