domenica 18 febbraio 2018

Confindustria, piano per l’Italia: vecchie ricette e indiretta critica a molte riforme di questi anni


I giornali in questi giorni hanno voluto sottolineare la linea di continuità tra le proposte di Confindustria nel suo “Piano per l’Italia” e le “riforme” dei governi dell’ultimo quinquennio.
Leggendo con attenzione il documento dell’Associazione, al contrario pare di scorgere, con riguardo alle idee sulla riforma della PA, un’inevitabile linea di continuità con slogan vecchi di quasi 30 anni, fonte di innumerevoli riforme sempre improduttive e dannose, e al contempo una critica velata ma secca a molte delle riforme di questi ultimi tempi.

Esaminiamo alcune delle principali idee indicate nel Piano. Confindustria chiede di “favorire l’innovazione e la digitalizzazione della PA attraverso” mediante in primo luogo “un programma straordinario pluriennale di assunzioni di giovani con competenze specialistiche (economisti, ingegneri, informatici, esperti di organizzazione aziendale) e l’individuazione delle competenze necessarie sulla base di analisi dei fabbisogni condotte sul modello dei Piani di Rafforzamento Amministrativo; in particolare, garantire all’Amministrazione finanziaria il supporto di risorse umane adeguate, per numero e competenze, a fronteggiare un quadro-normativo fiscale in continua evoluzione, anche alla luce della maggiore complessità delle operazioni poste in essere e della loro connotazione transnazionale (es. Patent Box)”.
E’ da 30 anni che Confindustria insiste sul tema, ormai ribollito, delle competenze specialistiche, più ingegneri e meno laureati in giurisprudenza.
Poi, solo poi, ci si rende conto che normative come il codice dell’amministrazione digitale, impongono non solo competenze specialistiche, ma approfondiscono adempimenti burocratici. Non parliamo, poi, dell’intero insieme della normativa anticorruzione.
E’ certo che economisti, ingegneri, informatici, servano come il pane, se si vuole digitalizzare la PA: occorrono professionalità capaci di analizzare le procedure, semplificarle, renderle lineari, tali da poter camminare on line, nell’ottica della semplicità del mezzo di comunicazione con l’utente. Come fanno le imprese digitali.
Ma, se non si eliminano tutte le ridondanti normative su identità digitale, privacy ed adempimenti di vario genere, che riportano la tecnica do nuovo verso il cavillo, nessuno dei processi immaginati avrà mai sbocco.
Per altro, l’idea del ringiovanimento della PA, giustissima, si scontra con un problema enorme: la spesa per stipendi è una delle pochissime voci del bilancio dello Stato in costante riduzione.
Un piano straordinario di assunzioni modificherebbe la traiettoria con costi probabilmente non sostenibili.
La chimera della sostituzione dei 500.000 dipendenti pubblici che andranno in pensione tra il 2019 e il 2021 può essere credibile solo a condizione di pensare davvero che in 3 anni sia realistico immaginare di reclutare una così immane quantità di persone e, soprattutto, che lo Stato possa davvero disporre dei 17 miliardi che si risparmieranno in stipendi. Tenendo presente per altro, che il 60% di quei 17 miliardi si trasformeranno comunque in nuova spesa pensionistica.
In secondo luogo il Piano di Confindustria suggerisce “l’adeguamento di tutta l’attività amministrativa alla sfida della digitalizzazione, agendo sulla quantità e qualità dei flussi di dati e informazioni, favorendo l’incrocio delle banche dati e la diffusione della modulistica on-line;
La digitalizzazione richiede l’Arba Fenice dell’unificazione delle banche dati. Nel campo del lavoro, ove questa esigenza è sentitissima e fondamentale, siamo ancora all’anno zero: l’Inps non ci pensa nemmeno a condividere con le regioni le proprie banche dati e la condivisione di questi tra Anpal e regioni è una sofferenza continua. Né si ha il coraggio di imporre il domicilio digitale, che per i cittadini è ancora solo una facoltà.
In questo modo la digitalizzazione resterà solo e sempre solo uno slogan ed Agenzie come l’Agid soggetti dall’incerta collocazione ed utilità.
Poi, Confindustria punta “sull’architettura istituzionale per ampliare le materie attribuite alla competenza esclusiva dello Stato, attuare il regionalismo “differenziato” e valorizzare le Città metropolitane come punto di trazione dello sviluppo locale e nazionale”.
Cos’è, una sorta di riproposizione della riforma costituzionale bocciata dal no al referendum, quello stesso “no” che scondo Confindustria avrebbe devastato l’economia del Paese, mentre la stessa Confindustria, ora, a poco più di un anno da quell’esito referendario, parla nel suo Piano della crescita costante del Pil al 2%?
Cogliamo la marte mezza piena del bicchiere: il rilancio della necessità di tornare sul Titolo V della Costituzione, vulnus gravissimo all’organizzazione dello Stato, prodotto proprio da una maggioranza di Governo in tutto omogenea a quella che ha governato negli ultimi 5 anni.
Ma, per cortesia, Confindustria non si produca in valutazioni sulle città metropolitane di tipo fideistico. Un rilancio dell’Italia richiede la piena consapevolezza di tutte le riforme sbagliate e dannose. Come vedremo di seguito, l’associazione ne elenca di errori. Ma, la riforma Delrio è una delle riforme più inutili, anzi dannose, mai viste nell’ordinamento. Le città metropolitane sono ancora più inutili e vacue. Pensare davvero che possano essere “trazione” dello sviluppo locale significa non aver colto il totale flop di una delle riforme che meglio hanno sintetizzato le occasioni perse degli ultimi 5 anni.
Poi, Confindustria chiede di “ legiferare meno e meglio attraverso modifiche puntuali dei regolamenti parlamentari per rendere più celeri e trasparenti le decisioni, il rafforzamento delle analisi di impatto ex ante ed ex post, il rispetto dei principi dello Statuto del Contribuente, un piano di legislatura per la codificazione (con l’obiettivo di adottare almeno 3 Codici di settore all’anno nelle materie strategiche per le imprese) e l’adozione di leggi ad hoc per disciplinare gli strumenti di sostegno all’economia attualmente oggetto di interventi normativi disorganici (es. introduzione di una legge quadro per gli interventi da mettere in campo in occasione di calamità naturali)”.
L’idea di produrre codici o testi unici era contenuta nelle riforme Bassanini, una delle poche davvero utili di quell’altra stagione di riforme così negative per la PA. Ovviamente, venne presto accantonata.
Qui incontriamo una delle prime e corrette critiche indirette di Confindustria all’agire politico di questi anni: troppe leggi. Il documento si dimentica di sottolineare che l’esiziale proliferazione delle leggi (e dei loro contenuti: basti pensare alle migliaia di commi della legge di bilancio 2018) è cagionata dalla prassi assolutamente censurabile e censurata, ma mai eliminata, dei decreti legge, prodotti ad ogni piè sospinto dal Governo, accompagnata da voti di fiducia per la loro conversione. Prassi che ha finito per coinvolgere anche leggi che con l’iniziativa governativa non dovrebbero avere nulla a che vedere, come la legge elettorale.
Il problema, allora, non risiede soltanto nei regolamenti parlamentari, che pure con “canguri” vari hanno permesso l’approvazione della riforma costituzionale, poi sonoramente bocciata dai cittadini, come si trattasse di un decreto legge qualsiasi, ma nella correzione di rotta dei rapporti tra Governo e Parlamento.
Dimostrando, di seguito, incerta coerenza sulle proprie idee, Confindustria richiede di “rafforzare lo strumento dell’interpello, applicandolo anche in ambiti diversi da quello fiscale (es. ambiente), per agevolare il confronto preventivo tra PA e operatori e ridurre così il rischio di sanzioni gravi (es. sequestri e blocchi alle attività di impresa); nei rapporti con l’Amministrazione finanziaria, proseguire il percorso di transizione verso modelli di assolvimento degli adempimenti che prediligano la compliance spontanea e il dialogo preventivo con l’Amministrazione”.
L’interpello, accanto alle Faq, alle linee guida, alle linee di indirizzo, ai pareri, alle circolari, alle risoluzioni, hanno surrogato le norme e reso l’ordinamento giuridico caotico ed ingovernabile.
Proprio il sistema finanziario è caratterizzato dalla più totale opacità perché soffocato da una serie di regole con fonti di provenienza delle più varie ed incontrollabili.
Ben vengano strumenti di dialogo e “negoziazione” tra PA e privati. Ma la cancellazione di tutta questa ridda di fonti con le quali il Parlamento ha “subappaltato” la produzione delle regole sarebbe urgente. In particolare, poi, è fondamentale ricondurre l’attività della magistratura contabile alla sola giurisdizione, eliminando i pareri che hanno finito per costituire una nuova fonte di produzione normativa, spesso in aperto conflitto col Parlamento, come nel caso della disciplina degli incentivi per le funzioni tecniche negli appalti.
Che tutta questa quantità di norme produca complicazioni, incertezze, difficoltà operative, Confindustria nel prende atto nell’invitare a “rivedere le troppe forme di responsabilità dei dirigenti pubblici (penale, erariale, disciplinare, dirigenziale) per superare la “fuga dalla decisione”, valorizzare le competenze tecniche (non solo quelle giuridico-contabili) e dare piena attuazione ai poteri sostitutivi in caso di inerzia o ritardo”.
Per una volta, la dirigenza non è presa di mira come territorio per lo spoil system e la creazione di un apparato partitico e non imparziale e terzo, né viene accusata di immobilismo bizantin-burocratico come vezzo.
L’iper normazione ha portato alla creazione di eccessive forme di responsabilità nei confronti dei dirigenti. Basti pensare alla normativa anticorruzione: centinaia di adempimenti formali, specialmente riferiti a pubblicazioni, del tutto inefficaci contro i corrotti, producono responsabilità estesissime e diffusissime nei confronti dei dirigenti, senza che ciò, per altro riveli utilità anche minime all’efficienza amministrativa.
Sul piano della critica consapevole a scelte di riforma del tutto discutibili e di efficacia oggettivamente deludente, il Piano per l’Italia indica di “ rivedere il Codice dei Contratti pubblici, semplificando l’attuale impostazione, restituendo trasparenza al mercato, limitando le deroghe, puntando sulla “qualificazione” delle imprese, rivedendo i presupposti alla base del ricorso all’offerta economicamente più vantaggiosa, combattendo l’illegalità e la corruzione senza danneggiare le imprese corrette”.;
Con la riforma della Costituzione, della dirigenza pubblica e della PA, nonché delle province, il codice dei contratti è stato una delle norme-bandiera della passata legislatura. E come quelle riforme si è rivelato un fallimento profondissimo.
Gli appalti sono bloccati, compressi da un insieme di regole, cavilli e procedure ridondanti, eccessive, ingestibili. Quando andrà a regime il sistema delle nomine delle commissioni di gara ove si utilizzi il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, le procedure subiranno allungamenti dei tempi di quasi un mese. Le linee guida, lungi dal semplificare la disciplina normativa (già l’insieme di d.lgs 50/2016, linee guida e i pochi decreti attuativi adottati supera, in dimensioni e quantità di regole, il deprecato insieme del d.lgs 163/2006 e dpr 207/2010) l’hanno resa ipertrofica, indicando nel minimo dettaglio dal singolo adempimento della commissione, al peculiare titolo di studio di quel particolare responsabile unico del procedimento per quella particolare gara, finendo per surrogarsi alle regole gestionali operative di ciascuna PA e ciascun dirigente.
L’estensione dell’offerta economicamente più vantaggiosa come regola generale (non previsto dalle direttive europee) ha ulteriormente complicato gli appalti. Osannata come scelta che avrebbe favorito la qualità a discapito dei ribassi eccessivi, anche Confindustria, ora, si rende conto che si è trattato di una scelta tutt’altro che efficiente.
Non mancano critiche indirette al sistema delle authority. Confindustria suggerisce di “rendere più efficace l’azione delle Autorità Amministrative Indipendenti attraverso la riforma del sistema di finanziamento e della governance, nonché la revisione dei perimetri di competenza”. Un modo elegante per rilevare lo strapotere che alcune autorità hanno acquisito, finendo però per ingessare le discipline di pertinenza.
Altro flop di questi anni: i tempi di pagamento. Confindustria indica di “accelerare i pagamenti della PA con l’attribuzione a un unico soggetto, da individuare nell’ambito del team costituito all’interno di ciascuna amministrazione, della responsabilità di tutto il ciclo degli acquisti (dalla stipula dei contratti di fornitura, alle autorizzazioni di spesa, fino al pagamento) in modo da metterlo in condizioni di adempiere ai propri obblighi tempestivamente e, nel caso contrario, risponderne agli organi preposti al controllo; adeguare di conseguenza, rendendole pienamente effettive, le sanzioni per i funzionari pubblici e prevedere, in ultima istanza e per i casi più gravi e reiterati di inerzia, un intervento sostitutivo dello Stato”.
La diagnosi è corretta, la terapia molto meno. Come sempre, ci si dimentica che la gran parte delle PA è di piccole dimensioni e con compagini amministrative ristrette. Il team per i pagamenti ed il responsabile unico (che verrebbe assoggettato a quelle responsabilità anche formali che la stessa Confindustria, prima, suggerisce di ridurre) è immaginabile solo in organizzazioni di grandissime dimensioni.
Il vero tema che sta dietro la necessità di accelerare i pagamenti è nascosto e risiede nel fallimento clamoroso delle riforme dell’ordinamento contabile di questi anni. Il processo di pagamento è complicatissimo, tra norme che vorrebbero il pagamento eseguito in 30 giorni, ed altre che richiedono la previa verifica della regolarità contributiva e del pagamento delle imposte, senza che ancora vi siano banche dati di semplice ed immediata consultazione, ove provvedere.
Non solo: la scimmiottatura malriuscita della contabilità privata, che negli enti locali ha prodotto il mostro della “competenza potenziata” è un caos che ha rallentato non solo i pagamenti, ma anche le procedure per l’attivazione stessa dei procedimenti di spesa.
La necessità di banche date di pronta consultazione è evidenziata da Confindustria quando propone “in materia di documentazione antimafia garantirne il rilascio in tempi certi e più brevi, attraverso la piena operatività della Banca Dati Nazionale Antimafia e, medio tempore, avviando un’azione sinergica di collaborazione tra Ministero dell’Interno, amministrazioni interessate e associazioni di categoria, concentrando mezzi e risorse sugli ambiti prioritari”.
Il Piano per l’Italia appare sicuramente velleitario ed è un’ondata di ottimismo forzato, finalizzata sicuramente ad orientare il voto, anche se Confindustria ha formalmente inteso restare neutrale.
Tuttavia, se letto non col trionfalismo della stampa, ma con l’occhio della critica, svela le troppe falle di tanti anni di riforme fuori mira. Le soluzioni proposte non sempre appaiono utili per risolvere i problemi. Ma è già fondamentale che Confindustria finalmente questi problemi li evidenzi.

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