DM assunzioni: come calcolare il tetto del salario accessorio

Il tetto del salario accessorio si computa a valere sul 2018 e non sul 2016 e la contrattazione decentrata, per evitare che divenga continua e senza fine, deve essere condotta sulla base di criteri e non somme fisse di destinazione delle risorse.

Le indicazioni riportate da G. Bertagna sul Quotidiano Enti Locali del 5 maggio 2020, nell’articolo “Assunzioni, rebus calcoli per gli enti sull'adeguamento del tetto del trattamento accessorio” in merito ai calcoli per la determinazione del valore medio pro-capite del trattamento accessorio non appaiono del tutto in linea con le disposizioni normative vigenti.

In primo luogo, l’Autore ritiene che limite del trattamento accessorio (costituito da fondo della contrattazione decentrata, più le retribuzioni di posizione e risultato delle PO) sia pari alla somma dell'anno 2016.

Ma, tale tesi è contrastante con quanto prevede l’ultimo periodo dell’articolo 33, comma 2, del d.l. 34/2020: “Il limite al trattamento accessorio del personale di cui all'articolo 23, comma 2, del decreto legislativo 25 maggio 2017, n. 75, è adeguato, in aumento o in diminuzione, per garantire l'invarianza del valore medio pro-capite, riferito all'anno 2018, del fondo per la contrattazione integrativa nonchè delle risorse per remunerare gli incarichi di posizione organizzativa, prendendo a riferimento come base di calcolo il personale in servizio al 31 dicembre 2018”.

Riscrivendo la frase, molto contorta a causa delle molteplici proposizioni relative, si comprende meglio:

1)      CHI: il limite al trattamento accessorio del personale;

2)      COSA: è adeguato;

3)      COME: prendendo a riferimento come base di calcolo il personale in servizio al 31 dicembre 2018;

4)      PERCHE’: per garantire l’invarianza del valore medio pro-capite, riferito all’anno 2018 del fondo per la contrattazione integrativa nonchè delle risorse per remunerare gli incarichi di posizione organizzativa.

Dunque, il limite al trattamento accessorio del personale non è quello riferito al 2016; la norma invita a prendere come riferimento quel dato, per adeguarlo, in modo che il valore medio pro-capite del 2018 risulti costante nel tempo.

Perché il limite del trattamento accessorio non è quello del 2016? Per una ragione molto semplice: la norma stabilisce, come segnalato, di adeguarlo, aumentandolo o diminuendolo.

In particolare, l’ultimo periodo dell’articolo 33, comma 2, del d.l. 34/2020 rileva per l’ipotesi di aumento del citato limite al trattamento accessorio. Questo, per la consapevolezza che nel 2018:

1)      è stato sottoscritto il Ccnl 21.5.2018, per effetto del quale il costo complessivo della contrattazione decentrata è aumentato rispetto a quello del 2016 (e può anche essere aumentato il costo complessivo delle retribuzioni di posizione e risultato delle PO);

2)      i comuni potrebbero aver effettuato assunzioni sì da incrementare il personale in servizio nel 2018, rispetto al 2016.

Non si deve dimenticare che l’incremento della spesa complessiva del trattamento accessorio, composto da fondo e retribuzioni di posizione e risultato delle PO, è espressamente consentita e prevista dalla legge. Infatti:

a)      l’articolo 11 del d.l. 135/2018, convertito in legge 12/2019 ha disposto di non computare nel tetto del 2016 gli incrementi alla contrattazione decentrata a valere sulle “risorse nazionali” (dunque tutto il tabellare e gli incrementi ad esso connessi), nonché le risorse previste da specifiche disposizioni normative a copertura degli oneri del trattamento economico accessorio per le assunzioni effettuate, in deroga alle facoltà assunzionali vigenti, successivamente all'entrata in vigore del citato articolo 23 del d.lgs 75/2016;

b)      l’articolo 11-bis, comma 2, sempre del d.l. 135/2018, convertito in legge 12/2019, ha disposto di non computare nel tetto del 2016 i differenziali degli incrementi degli importi delle retribuzioni di posizione e risultato delle PO, laddove gli enti si siano avvalsi della facoltà di aumentarli ai sensi dell’articolo 15 del Ccnl 21.5.2020.

Di fatto, l’articolo 33, comma 2, del d.l. 34/2019:

a)      prende atto che a partire dal 2018 i valori assoluti del trattamento accessorio sono molto probabilmente superiori a quelli del 2016;

b)      propone di superare definitivamente il limite del 2016, costruendone uno nuovo, a partire dal 2018.

Per tale ragione, dunque, le amministrazioni dovranno procedere in questo modo:

1. determinare il valore assoluto dell’ammontare del trattamento accessorio del 2016 e tenerlo momentaneamente da parte (ritorna in auge solo nel caso di riduzione dei dipendenti);
2. stabilire il valore assoluto dell’ammontare del trattamento accessorio del 2018;
3. riconoscere il numero dei dipendenti in servizio al 31.12.2020;
4. dividere il trattamento accessorio del 2018 per il numero dei dipendenti al 31.12.2018;
5. determinare, così, il valore medio pro-capite riferito all’anno 2018;
6. dal 2019 in poi, non fare più riferimento al limite del 2016, ma al valore medio pro-capite.

Intento dell’articolo 33, comma 2, del d.l. 34/2019 (indipendentemente dal fatto che difficilmente venga ottenuto) è di consentire ai comuni di incrementare il numero dei dipendenti in servizio. E’ facile comprendere che se si continuasse a far riferimento al limite di spesa dell’ammontare del trattamento accessorio del 2016 come misura fissa, al crescere del numero dei dipendenti in servizio, la “fetta” della “torta” del trattamento accessorio in astratto spettante a tutti, si ridurrebbe.

Il nuovo sistema escogitato (ma spiegato male) dal legislatore consente di attribuire a ciascun dipendente un valore medio pro-capite, una sorta di “zainetto” economico, che porta con sé, in modo tale che laddove si inneschi un processo di incremento del numero dei dipendenti, ogni volta che un dipendente si aggiunga alla dotazione da prendere a riferimento, quella al 31.12.2018, l’ammontare complessivo in valore assoluto del trattamento accessorio del 2018 (da prendere a riferimento per il computo del valore medio pro-capite) cresca esattamente del valore medio pro-capite connesso al dipendente in più. Se, dunque, il trattamento accessorio del 2018 era 1000, i dipendenti 10 e a il valore medio pro-capite 100, laddove nel 2020 si assumesse un dipendente in più, il trattamento accessorio salirebbe a 1010, in modo che il valore medio pro capite resti 10 (1100/11= 100).

Se, invece, il numero dei dipendenti diminuisse rispetto a quello determinato il 31.12.2018, occorrerebbe sottrarre al trattamento accessorio l’importo del valore medio pro-capite connesso a ciascuna unità di dipendenti in meno rilevata. Ma, qui, scatta il valore assoluto del trattamento accessorio del 2016.

Il DM 17 marzo 2020, infatti, prevede (sia pure nella sola parte della motivazione, il che rende molto debole la previsione, sul piano della cogenza giuridica) che “è fatto salvo il limite iniziale qualora il personale in servizio sia inferiore al numero rilevato al 31 dicembre 2018”. Il limite iniziale è da considerare appunto il valore assoluto dell’importo del trattamento accessorio del 2016, che costituisce, quindi, il valore economico sotto il quale il trattamento accessorio non dovrà mai scendere (effetto perverso di questa previsione: laddove il numero dei dipendenti dovesse scendere così drasticamente da determinare, dividendo il valore del trattamento accessorio del 2016 per il numero dei dipendenti in servizio, un incremento del valore medio pro-capite rispetto a quello del 2018, l’ente non potrebbe spendere tutto il trattamento accessorio, perché è vietato accrescere il valore medio pro-capite).

C’è, adesso, da affrontare il tema di come si conteggia il valore medio pro-capite. Istintivamente, il Bertagna, come molti altri autori, propone di suddividere la somma del fondo della contrattazione decentrata e delle retribuzioni delle PO, per il numero dei dipendenti.

Dunque, facendo 900 il fondo e 100 il valore delle retribuzioni delle PO, ponendo che i dipendenti siano 10, si dovrebbe, il valore medio sarebbe 100 (900+100=1000/10= 100).

Questo conteggio è, però, viziato: infatti mette insieme valori economici diversi, il fondo della contrattazione decentrata e le risorse delle PO, destinate, per altro, a una tipologia di personale diverso. Il fondo della contrattazione decentrata riguarda tutti i dipendenti; le risorse delle PO, soltanto una parte.

Poniamo questo esempio:

Fondo		1.000,00
PO		200,00
Dipendenti		12,00
Valore pro capite		100,00

Raffiniamo, ora l’ipotesi, distinguendo il valore medio pro-capite sul fondo, conteggiato su tutti i dipendenti, dal valore medio sulle risorse PO, conteggiato su sole ipotizzate 4 PO:

Fondo		1.000,00
PO		200,00
Dipendenti		8,00
Pro-capite Fondo		83,33
PO		4,00
Pro-capite PO		50,00

Questa raffinazione è fondamentale. Perché occorre sapere cosa accade ai valori medi pro-capite distintamente se aumenta o diminuisce un dipendente non PO, o aumenta o diminuisce un dipendente PO.

Perché? La ragione è semplicissima. Se aumenta o diminuisce il numero dei dipendenti non inquadrati nell’area delle PO, a doversi modificare in aumento o in diminuzione è solo il fondo della contrattazione decentrata. Se, per converso, diminuisce in modo stabile il numero delle PO con simmetrica riduzione della dotazione, le risorse delle PO non possono restare identiche e ripartire tra 3 dipendenti, invece che 4, l’ipotizzato fondo 200.

Esemplifichiamo cosa accade se l’ente assuma un dipendente non PO in più:

Fondo		1.083,33
PO		200,00
Dipendenti		9,00
Pro-capite Fondo		83,33
PO		4,00
Pro-capite PO		50,00

Occorre incrementare il solo fondo della contrattazione decentrata del valore medio pro-capite, mentre le risorse delle PO restano immodificate.

Vediamo che accade se venga a mancare stabilmente un dipendente incaricato di PO, con cancellazione della PO:

Fondo		916,67
PO		150,00
Dipendenti		8,00
Pro-capite Fondo		83,33
PO		3,00
Pro-capite PO		50,00

Occorre ridurre sia il fondo della contrattazione decentrata del valore pro-capite connesso, sia l’ammontare delle risorse che finanziano retribuzione di posizione e risultato delle PO: in questo modo si garantisce l’invarianza dell’importo pro-capite sia per i dipendenti non PO, sia per i dipendenti inquadrati come PO.

Se non si agisce in questo moto, distinguendo il valore medio pro-capite del fondo dal valore medio pro-capite delle PO, non si riesce mai a comprendere quali ricadute vi siano sulle risorse destinate alle PO, nel caso di incrementi o riduzioni di personale.

Infine, il Bertagna pone un problema: visto che fino al 31 dicembre di ogni anno è possibile sapere con certezza il numero dei dipendenti, come si può costituire e costituire e contrattare il fondo delle risorse decentrate?

La soluzione si scompone in due modalità di azione. La prima: prendere atto che il fondo della contrattazione decentrata, essendo connesso, nel suo importo complessivo in valore assoluto, al numero dei dipendenti in servizio, non può più essere una fotografia determinata in un certo momento dell’anno, come nel passato, ma diviene, invece, un elemento fluido, mutevole, consolidabile solo al 31 dicembre di ogni anno. Occorre prendere atto, quindi, che i principi contabili 4.2, 5/2, sono divenuti obsoleti ed inadeguati e vanno al più presto modificati, fermo restando che sono inapplicabili con la nuova disciplina.

Gli enti dovranno abituarsi a costituire il fondo e aggiornarlo costantemente, ogni trimestre o quadrimestre, con una “chiusura” a dicembre, che potrebbe anche slittare a gennaio successivo, se giungessero a fine dicembre cessazioni o assunzioni “inaspettate” (il che non è mai da escludere).

La Corte dei conti non può pretendere che il fondo di un certo anno sia costituito in modo fisso: non c’è nulla da fare.

La seconda modalità di azione? E’ indicata da sempre dalla contrattazione collettiva, ma, da sempre, inadempiuta dagli enti. Oggi, è l’articolo 7, comma 4, lettera a), del Ccnl del comparto Funzioni locali del 21.5.2018 a spiegarlo: oggetto della contrattazione sono “i criteri di ripartizione delle risorse disponibili per la contrattazione integrativa di cui all’art. 68, comma 1 tra le diverse modalità di utilizzo”.

Gli enti commettono l’errore di contrattare determinando le somme fisse, invece di stabilire i criteri per enuclearle. Con un fondo “fluttuante” come quello inevitabilmente derivante dall’applicazione della nuova disciplina, si deve, invece, necessariamente comprendere che vanno contrattati i criteri, cioè le formule logico-matematiche, da applicare, in modo che al mutare dell’importo del fondo, siano garantite le destinazioni contrattate. Altrimenti, ogni volta che il fondo si modifichi, l’ente si vedrebbe costretto ad una nuova contrattazione integrativa, innescando un processo che, laddove l’ente medesimo abbia dimensioni già non piccolissime, considerando l’alta volatilità del numero dei dipendenti, sarebbe senza fine.