sabato 25 febbraio 2017

Pubblico impiego, la riforma del Gattopardo


Benvenuti in Gattopardia, dove semplici ritocchi, per altro riguardante sempre gli stessi temi, alla normativa sul lavoro pubblico sono considerati dalla stampa generalista come “rivoluzionari”, o “epocali”, comunque decisivi verso la “svolta” di cui l’Italia ha bisogno, grazie ad una pubblica amministrazione “che diventa più efficiente”.

La realtà della riforma Madia relativa allo schema di decreto legislativo di modifica del d.lgs 165/2001 è piuttosto diversa. E’ certamente una riforma, i cui contenuti sono, però, sicuramente privi di qualsiasi originalità e, anzi, per molti versi costituiscono null’altro se non un ritorno (parziale, perché non è mai possibile ripristinare del tutto lo status quo ante) indietro su molti istituti del lavoro pubblico, anche per attuare i contenuti dell’accordo “pre referendario” del 30 novembre scorso tra Governo e sindacati, grazie al quale questi ultimi sono riusciti ad ottenere alcune modifiche all’odiata riforma Brunetta.
E’ solo in Gattopardia che modificare la programmazione triennale delle assunzioni in modo che, invece di essere triennale, sia triennale, viene propagandato come grande risultato del riformismo.
La riforma Madia, per molti aspetti, non è altro se non la conferma che in Gattopardia continua ad andare molto in voga il “riformare tanto per riformare”, che consente per un certo lasso di tempo di ottenere titoloni sui giornali, interviste e comparsate in tv, al di là di ogni valutazione concreta dell’utilità dei contenuti e, soprattutto, dell’impatto normativo.
Nessuno è riuscito, né riuscirà, infatti, a dimostrare come la pubblica amministrazione possa “recuperare efficienza” dalla sanatoria stabilizzazione dei precari (la quinta in 11 anni), oppure dal fatto che il procedimento disciplinare sia regolamentato in altro modo, o, ancora, dalla circostanza che le visite fiscali siano effettuate dall’Inps.
La riforma manca clamorosamente l’unico vero obiettivo di una revisione della PA finalizzata a renderla più produttiva: modificare il modo con cui si lavora e non il sistema con cui si valuta il lavoro.
Un’esemplificazione può essere utile. Considerando corretto, utile e giusto che si introducano sistemi di valutazione raffinati, che consentano di standardizzare obiettivi generali gestionali e fissare, per esempio, il tempo di attesa per una prenotazione sanitaria in 30 giorni, imponendo a tutte le strutture di utilizzare questo parametro ai fini della valutazione del risultato dei dipendenti, non si riesce di certo, per ciò solo, ad ottenere l’obiettivo fissato. Che consiste non tanto nella misurazione del tempo di attesa, quanto, piuttosto, nel garantire ai cittadini tempi certi ed accettabili.
Agendo solo sul sistema di valutazione:
1)                 non si modifica il sistema lavorativo, che se non è in grado di garantire il tempo dato (30 giorni, nell’esempio), continuerà a non consentire a gran parte degli utenti di beneficiarne;
2)                 si rischia di portare lo standard su valori medi più elevati (da 30 a 60 giorni, nell’esempio), così da ridurre l’impatto di una valutazione eccessivamente negativa.
Una riforma realmente “epocale” dovrebbe essere in grado di agire sui fattori della produzione, più che sulla leva “psicologica” della valutazione o delle procedure disciplinari, che ad invarianza dei sistemi produttivi non servono a niente. Una nave a remi, per quanto il comandante fissi lo standard dei colpi di remo in mare al minuto e sanzioni in modo esemplare chi non tiene il ritmo, premiando chi invece lo sostiene, comunque non potrà essere veloce come una nave a motore. Il problema, come è chiaro, dovrebbe consistere nel verificare come modificare le “macchine”, oltre alle regole sul lavoro. E, in Gattopardia, l’investimento sul macchinario è assente da anni, soverchiato dall’inseguirsi di regole caotiche e spesso in contraddizione l’una con l’altra al passare degli anni, condizionate dalle varie campagne di stampa, oggi per l’abolizione di qualche ente, domani interessata ai furbetti, dopodomani alle fasce di valutazione.
Vediamo in rassegna sintetica le cosiddette innovazioni introdotte dalla riforma, per comprendere quanto davvero siano “epocali”.
Programma triennale delle assunzioni. Secondo la stampa generalista, si tratterebbe di una novità di grande rilievo l’obbligo di programmare le assunzioni.
Confrontiamo il testo vigente dell’articolo 6 del d.lgs 165/2001, con quello proposto dallo schema di decreto:
Testo vigente
Testo risultante dalla riforma
Art. 6. Organizzazione e disciplina degli uffici e dotazioni organiche

1. Nelle amministrazioni pubbliche l'organizzazione e la disciplina degli uffici, nonché la consistenza e la variazione delle dotazioni organiche sono determinate in funzione delle finalità indicate all'articolo 1, comma 1, previa verifica degli effettivi fabbisogni e previa informazione delle organizzazioni sindacali rappresentative ove prevista nei contratti di cui all’articolo 9. Nei casi in cui processi di riorganizzazione degli uffici comportano l’individuazione di esuberi o l’avvio di processi di mobilità, al fine di assicurare obiettività e trasparenza, le pubbliche amministrazioni sono tenute a darne informazione, ai sensi dell’articolo 33, alle organizzazioni sindacali rappresentative del settore interessato e ad avviare con le stesse un esame sui criteri per l'individuazione degli esuberi o sulle modalità per i processi di mobilità. Decorsi trenta giorni dall'avvio dell'esame, in assenza dell'individuazione di criteri e modalità condivisi, la pubblica amministrazione procede alla dichiarazione di esubero e alla messa in mobilità. Nell'individuazione delle dotazioni organiche, le amministrazioni non possono determinare, in presenza di vacanze di organico, situazioni di soprannumerarietà di personale, anche temporanea, nell'ambito dei contingenti relativi alle singole posizioni economiche delle aree funzionali e di livello dirigenziale. Ai fini della mobilità collettiva le amministrazioni effettuano annualmente rilevazioni delle eccedenze di personale su base territoriale per categoria o area, qualifica e profilo professionale. Le amministrazioni pubbliche curano l'ottimale distribuzione delle risorse umane attraverso la coordinata attuazione dei processi di mobilità e di reclutamento del personale.


2. Per le amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, si applica l'articolo 17, comma 4-bis, della legge 23 agosto 1988, n. 400. La distribuzione del personale dei diversi livelli o qualifiche previsti dalla dotazione organica può essere modificata con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del ministro competente di concerto con il Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, ove comporti riduzioni di spesa o comunque non incrementi la spesa complessiva riferita al personale effettivamente in servizio al 31 dicembre dell'anno precedente.







3. Per la ridefinizione degli uffici e delle dotazioni organiche si procede periodicamente e comunque a scadenza triennale, nonché ove risulti necessario a seguito di riordino, fusione, trasformazione o trasferimento di funzioni. Ogni amministrazione procede adottando gli atti previsti dal proprio ordinamento.



4. Le variazioni delle dotazioni organiche già determinate sono approvate dall'organo di vertice delle amministrazioni in coerenza con la programmazione triennale del fabbisogno di personale di cui all'articolo 39 della legge 27 dicembre 1997, n. 449, e successive modificazioni ed integrazioni, e con gli strumenti di programmazione economico - finanziaria pluriennale. Per le amministrazioni dello Stato, la programmazione triennale del fabbisogno di personale è deliberata dal Consiglio dei ministri e le variazioni delle dotazioni organiche sono determinate ai sensi dell'articolo 17, comma 4-bis, della legge 23 agosto 1988, n. 400.

4-bis. Il documento di programmazione triennale del fabbisogno di personale ed i suoi aggiornamenti di cui al comma 4 sono elaborati su proposta dei competenti dirigenti che individuano i profili professionali necessari allo svolgimento dei compiti istituzionali delle strutture cui sono preposti.

5. Per la Presidenza del Consiglio dei ministri, per il Ministero degli affari esteri, nonché poi le amministrazioni che esercitano competenze istituzionali in materia di difesa e sicurezza dello Stato, di polizia e di giustizia, sono fatte salve le particolari disposizioni dettate dalle normative di settore. L'articolo 5, comma 3, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 503, relativamente al personale appartenente alle Forze di polizia ad ordinamento civile, si interpreta nel senso che al predetto personale non si applica l'articolo 16 dello stesso decreto. Restano salve le disposizioni vigenti per la determinazione delle dotazioni organiche del personale degli istituti e scuole di ogni ordine e grado e delle istituzioni educative. Le attribuzioni del Ministero dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica, relative a tutto il personale tecnico e amministrativo universitario, ivi compresi i dirigenti, sono devolute all'università di appartenenza. Parimenti sono attribuite agli osservatori astronomici, astrofisici e vesuviano tutte le attribuzioni del Ministero dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica in materia di personale, ad eccezione di quelle relative al reclutamento del personale di ricerca.

6. Le amministrazioni pubbliche che non provvedono agli adempimenti di cui al presente articolo non possono assumere nuovo personale, compreso quello appartenente alle categorie protette.
Art. 6. Organizzazione degli uffici efabbisogni di personale

1. Le amministrazioni pubbliche definiscono l’organizzazione degli uffici per le finalità indicate all’articolo 1, comma 1, adottando, in conformità al piano triennale dei fabbisogni di cui al comma 2, gli atti previsti dai rispettivi ordinamenti, previa informazione sindacale, ove prevista nei contratti collettivi nazionali.





















2. Allo scopo di ottimizzare l’impiego delle risorse pubbliche disponibili e perseguire obiettivi di performance organizzativa, efficienza, economicità e qualità dei servizi ai cittadini, le amministrazioni pubbliche adottano il piano triennale dei fabbisogni di personale, in coerenza con la pianificazione pluriennale delle attività e della performance, nonché con le linee di indirizzo emanate ai sensi dell’articolo 6-ter. Qualora siano individuate eccedenze di personale, si applica l’articolo 33. Nell’ambito del piano, le amministrazioni pubbliche curano l'ottimale distribuzione delle risorse umane attraverso la coordinata attuazione dei processi di mobilità e di reclutamento del personale, anche con riferimento alle unità di cui all’articolo 35, comma 2. Il piano triennale indica le risorse finanziarie destinate all’attuazione del piano, nei limiti di quelle disponibili a legislazione vigente, nonché dell’importo complessivo della spesa di personale sostenibile ai sensi della legislazione vigente in materia, e nel rispetto di quanto previsto al comma 3.

3. In sede di definizione del piano di cui al comma 2, ciascuna amministrazione può rimodulare le proprie dotazioni organiche, in base ai fabbisogni programmati, nel rispetto dei limiti finanziari delle medesime e di quanto previsto dall’articolo 2, comma 10-bis, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135. Resta fermo che la copertura dei posti vacanti avviene nei limiti delle assunzioni consentite a legislazione vigente.

4. Nelle amministrazioni statali, il piano di cui al comma 2, adottato annualmente dall’organo di vertice, è approvato, anche per le finalità di cui all’articolo 35, comma 4, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze. Per le altre amministrazioni pubbliche il piano triennale dei fabbisogni, 22 febbraio 2017 adottato annualmente nel rispetto delle previsioni di cui ai commi 2 e 3, è approvato secondo le modalità previste dalla disciplina dei propri ordinamenti. Nell’adozione degli atti di cui al presente comma, è assicurata la preventiva informazione sindacale, ove prevista nei contratti collettivi nazionali.

4-bis abrogato;
























6. Le amministrazioni pubbliche che non provvedono agli adempimenti di cui al presente articolo non possono assumere nuovo personale.

6-bis. Sono fatte salve le procedure di reclutamento del personale docente, educativo e amministrativo, tecnico e ausiliario (ATA) delle istituzioni scolastiche ed educative statali, delle istituzioni di alta formazione artistica, musicale e coreutica e delle istituzioni universitarie, nonché degli enti pubblici di ricerca di cui al decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 218. Per gli enti del servizio sanitario nazionale sono fatte salve le particolari disposizioni dettate dalla normativa di settore.

A parte qualche spostamento di temi dal primo al secondo comma e l’incomprensibile eliminazione dei un compito proprio della dirigenza, proporre la programmazione triennale e l’eventuale modifica dei profili professionali, nonché l’insistenza sul “fabbisogno”, non si capisce davvero in cosa consisterebbe la novità.,
E’ vero che il terzo comma del nuovo testo consente espressamente di modulare le dotazioni organiche in relazione al fabbisogno di personale; ma, anche l’attuale testo dell’articolo 6 del d.lgs 165/2001 lo consente col combinato disposto dei commi 3, 4 e 4-bis.
La semplice insistenza lessicale, riscontrabile anche nella nuova rubrica dell’articolo, riguardante il “fabbisogno” può di per sé lasciar concludere che cambi qualcosa?
Forza normativa dei contratti collettivi. Lo schema di decreto in effetti modifica in modo rilevante il sistema delle fonti, attribuendo nuovamente ai contratti collettivi nazionali forza derogatrice piena (anche retroattiva) rispetto alla legge.
Tuttavia, sarà esclusa la contrattazione collettiva per le materie:
a)      attinenti all'organizzazione degli uffici,
b)      quelle oggetto di partecipazione sindacale ai sensi dell'articolo 9,
c)      quelle afferenti alle prerogative dirigenziali ai sensi degli articoli 5, comma 2, 16 e 17,
d)      conferimento e revoca degli incarichi dirigenziali,
e)      quelle indicate dall'articolo 2, comma 1, lettera c), della legge 421/1992:
1)     le responsabilità giuridiche attinenti ai singoli operatori nell'espletamento di procedure amministrative;
2)     gli organi, gli uffici, i modi di conferimento della titolarità dei medesimi;
3)     i princìpi fondamentali di organizzazione degli uffici;
4)     i procedimenti di selezione per l'accesso al lavoro e di avviamento al lavoro;
5)     i ruoli e le dotazioni organiche nonché la loro consistenza complessiva. Le dotazioni complessive di ciascuna qualifica sono definite previa informazione alle organizzazioni sindacali interessate maggiormente rappresentative sul piano nazionale;
6)     la garanzia della libertà di insegnamento e l'autonomia professionale nello svolgimento dell'attività didattica, scientifica e di ricerca;
7)     la disciplina della responsabilità e delle incompatibilità tra l'impiego pubblico ed altre attività e i casi di divieto di cumulo di impieghi e incarichi pubblici;
Invece, nelle materie relative:
a)      alle sanzioni disciplinari,
b)      alla valutazione delle prestazioni ai fini della corresponsione del trattamento accessorio,
c)      alla mobilità,
la contrattazione collettiva sarà consentita, ma nei limiti previsti dalle norme di legge.
Al di là della considerazione che il numero delle materie vietate alla contrattazione, o consentite ma nei limiti in cui la legge lo consente, è molto vasto, c’è da osservare che lo spazio nuovamente aperto alla regolazione anche giuridica del rapporto di lavoro non può considerarsi “epocale”, visto che si tratta solo di un parziale ritorno al regime pre-Brunetta.
Lavoro flessibile. La riforma doveva essere l’occasione per provare, finalmente, ad armonizzare le disposizioni del d.lgs 165/2001 con quelle del d.lgs 81/2015.
L’occasione è sostanzialmente persa. Si vede solo una più precisa limitazione alle collaborazioni coordinate e continuative, del resto, però, già prevista dall’articolo 2, comma 4, del d.lgs 81/2014, che il d.l. “milleproroghe” aveva rinviato all’1.1.2018 e che la riforma Madia anticiperà alla primavera 2017.
Per quanto concerne il lavoro a tempo determinato, esso resta soggetto alla causa giustificativa delle esigenze di carattere esclusivamente temporaneo o eccezionale, ma vi è un inopportuno richiamo alle regole disposte dagli articoli 19 e seguenti del d.lgs 81/2015, che hanno l’effetto di imporre nella PA il limite dei 36 mesi, senza affrontaere e risolvere il problema peculiare del reclutamento: se una persona partecipa, come suo diritto, a più procedure concorsuali per assunzioni a termine e le vince, acquisendo il diritto anche a lavorare per più dei 36 mesi, come è possibile che le sia impedito, visto che si tratta di esercitare diritti costituzionalmente garantiti? La riforma, che dovrebbe essere “epocale” tace totalmente sul punto.
Stabilizzazioni. Considerare come “rivoluzionaria” la quinta edizione di un processo di stabilizzazione partito nel 2007 con la legge 296/2006, per altro sostanzialmente identica a quanto già previsto dal d.l. 101/2013, appare oggettivamente forzato.
Lingua inglese nei concorsi. Molti giornali hanno salutato la grande “innovazione” della previsione della prova di inglese nei concorsi.
Il trionfalismo della stampa confina col grottesco. La riforma Madia modifica il testo dell’articolo 37, comma 1, del d.lgs 165/2001, che oggi dispone: “A decorrere dal 1 gennaio 2000 i bandi di concorso per l'accesso alle pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, prevedono l'accertamento della conoscenza dell'uso delle apparecchiature e delle applicazioni informatiche più diffuse e di almeno una lingua straniera”. Anche la persona più distratta e meno avveduta si accorge come sia richiesto dalla legge da ben 17 anni l’accertamento di una lingua straniera nei concorsi. Quale sarà il testo della medesima norma, dopo la riforma: “A decorrere dal 1 gennaio 2000 i bandi di concorso per l'accesso alle pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, prevedono l'accertamento della conoscenza dell'uso delle apparecchiature e delle applicazioni informatiche più diffuse e della lingua inglese, nonché, ove opportuno in relazione al profilo professionale richiesto, di altre lingue straniere”.
Bisogna considerare “rivoluzionario” ed “epocale”, evidentemente, il fatto che il legislatore spieghi a noi tutti che l’inglese sia effettivamente una lingua straniera. Apprendiamo, inoltre, che se risulta opportuno conoscere il russo, perché magari si deve svolgere un lavoro in una sede diplomatica, occorrerebbe conoscere quella lingua e non l’inglese. Il tutto, ovviamente, prendendo atto che il testo attuale dell’articolo 37, comma 1, non consentirebbe di accertare la conoscenza dell’inglese (infatti, non si parla di “inglese”; dunque, non è chiaro quale lingua occorre che il candidato dimostri di conoscere, con evidente impossibilità di effettuare i concorsi).
Procedimento disciplinare. La riforma riesce nell’impresa, abbastanza difficile di:
1)                 abbreviare i termini, da 120 a 90 giorni, dei procedimenti disciplinari che, oggi, vanno dalla sospensione dal rapporto di lavoro con privazione della retribuzione per almeno 11 giorni fino al licenziamento;
2)                 ma allungare i termini da 60 a 90 giorni per i procedimenti disciplinari che vanno dalla censura alla sospensione dal rapporto di lavoro con privazione della retribuzione fino a 10 giorni.
Si è proprio sicuri che, in questo modo, i tempi del procedimento disciplinare siano davvero abbreviati?
E’, inoltre, assolutamente sicuro che non sia incostituzionale stabilire che, comunque, la violazione dei termini, posti a garanzia del giusto procedimento e del contraddittorio, non comporti decadenza e illegittimità dell’azione disciplinare?
In ogni caso, anche volendo considerare “epocale” una modifica ad una normativa oggetto di una prima definizione con il Ccnl del 1995, poi con quello del 2008 e poi con il d.lgs 2009 (che oggettivamente non appaiono regole della Roma antica o del Medio evo, ma abbastanza contemporanee), sfugge del tutto l’impatto sulla maggiore produttività che ne dovrebbe derivare.
Visite fiscali. Sulla “stretta” ai controlli per le malattie o le assenze nei giorni antecedenti e successivi le festività e la previsione di ridurre le disponibilità dei fondi per la produttività in caso di assenze superiori a standard medi, la riforma Madia non ha nulla di innovativo: altro non è se non la continuazione esattamente delle filosofie “brunettiane”.
Valutazione. Il grosso del tema è contenuto nello schema di decreto legislativo di riforma del d.lgs 150/2009 ed è prevalentemente riconnesso all’eliminazione delle fasce di valutazione, improvvidamente introdotte dalla riforma Brunetta.
Diamo atto che è “epocale” abolire un sistema, quello delle fasce, che non ha mai effettivamente funzionato.

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