Capo di Gabinetto di Roma, davvero la Corte dei conti ha “smentito” l’Anac?

Nei giorni scorsi sui media ha campeggiato per un po’ la notizia della “rivincita” dell’ex capo di gabinetto del comune di Roma, Carla Raineri, contro l’Anac, dovuta alla circostanza che la Corte dei conti avrebbe smentito il parere 0126636 del 31 agosto 2016, col quale l’Autorità ha affermato che l’incarico di capo di gabinetto deve essere sorretto dall’articolo 90 e non dall’articolo 110 del d.lgs 267/2000.

Occorre fermarsi un attimo, prima di proseguire, e consentire a chi legge di cogliere le differenze che esistono tra queste due norme. Allo scopo, riportiamo una tabella di confronto:

Art. 90	Note	Art. 110 (commi da 1 a 3)	Note
1. Il regolamento sull'ordinamento degli uffici e dei servizi può prevedere la costituzione di uffici posti alle dirette dipendenze del sindaco, del presidente della provincia, della giunta o degli assessori, per l'esercizio delle funzioni di indirizzo e di controllo loro attribuite dalla legge, costituiti da dipendenti dell'ente, ovvero, salvo che per gli enti dissestati o strutturalmente deficitari, da collaboratori assunti con contratto a tempo determinato, i quali, se dipendenti da una pubblica amministrazione, sono collocati in aspettativa senza assegni. 2. Al personale assunto con contratto di lavoro subordinato a tempo determinato si applica il contratto collettivo nazionale di lavoro del personale degli enti locali. 3. Con provvedimento motivato della giunta, al personale di cui al comma 2 il trattamento economico accessorio previsto dai contratti collettivi può essere sostituito da un unico emolumento comprensivo dei compensi per il lavoro straordinario, per la produttività collettiva e per la qualità della prestazione individuale. 3-bis. Resta fermo il divieto di effettuazione di attività gestionale anche nel caso in cui nel contratto individuale di lavoro il trattamento economico, prescindendo dal possesso del titolo di studio, è parametrato a quello dirigenziale.	La norma è chiaramente ispirata alla previsione dell’articolo 14, comma 2[1], del d.lgs 165/2001 (testo unico del pubblico impiego), che tratta degli uffici alle dirette dipendenze degli organi di governo. Si tratta di uffici con compiti più politici che amministrativi, chiamati non solo a gestire l’attività di organizzazione dell’ufficio del sindaco (segreteria particolare, appuntamenti e simili), ma anche a rappresentarlo in riunioni e manifestazioni, coadiuvarlo nell’esame dei dossier anche sul piano tecnico-giuridico, nonché materialmente cooperare alla formazione dell’indirizzo politico. Ecco perché entrambe le disposizioni, l’articolo 90, al comma 3-bis, e l’articolo 14, comma 2, del d.lgs 165/2001, escludono che gli uffici di “staff” agli organi di governo hanno esclusive competenze di raccordo con l’amministrazione e non di gestione diretta.	Lo statuto può prevedere che la copertura dei posti di responsabili dei servizi o degli uffici, di qualifiche dirigenziali o di alta specializzazione, possa avvenire mediante contratto a tempo determinato. Per i posti di qualifica dirigenziale, il regolamento sull'ordinamento degli uffici e dei servizi definisce la quota degli stessi attribuibile mediante contratti a tempo determinato, comunque in misura non superiore al 30 per cento dei posti istituiti nella dotazione organica della medesima qualifica e, comunque, per almeno una unità. Fermi restando ì requisiti richiesti per la qualifica da ricoprire, gli incarichi a contratto di cui al presente comma sono conferiti previa selezione pubblica volta ad. accertare, in capo ai soggetti interessati, il possesso di comprovata esperienza pluriennale e specifica professionalità nelle materie oggetto dell' incarico. 2. Il regolamento sull'ordinamento degli uffici e dei servizi, negli enti in cui è prevista la dirigenza, stabilisce i limiti, i criteri e le modalità con cui possono essere stipulati, al di fuori della dotazione organica, contratti a tempo determinato per i dirigenti e le alte specializzazioni, fermi restando i requisiti richiesti per la qualifica da ricoprire. Tali contratti sono stipulati in misura complessivamente non superiore al 5 per cento del totale della dotazione organica della dirigenza e dell'area direttiva e comunque per almeno una unità. Negli altri enti, il regolamento sull'ordinamento degli uffici e dei servizi stabilisce i limiti, i criteri e le modalità con cui possono essere stipulati, al di fuori della dotazione organica, solo in assenza di professionalità analoghe presenti all'interno dell'ente, contratti a tempo determinato di dirigenti, alte specializzazioni o funzionari dell'area direttiva, fermi restando i requisiti richiesti per la qualifica da ricoprire. Tali contratti sono stipulati in misura complessivamente non superiore al 5 per cento della dotazione organica dell'ente arrotondando il prodotto all'unità superiore, o ad una unità negli enti con una dotazione organica inferiore alle 20 unità. 3. I contratti di cui ai precedenti commi non possono avere durata superiore al mandato elettivo del sindaco o del presidente della provincia in carica. Il trattamento economico, equivalente a quello previsto dai vigenti contratti collettivi nazionali e decentrati per il personale degli enti locali, può essere integrato, con provvedimento motivato della giunta, da una indennità ad personam, commisurata alla specifica qualificazione professionale e culturale, anche in considerazione della temporaneità del rapporto e delle condizioni di mercato relative alle specifiche competenze professionali. Il trattamento economico e l'eventuale indennità ad personam sono definiti in stretta correlazione con il bilancio dell'ente e non vanno imputati al costo contrattuale e del personale.	L’articolo 110, invece, è una disposizione che consente di assegnare incarichi dirigenziali a personale non di ruolo dell’ente, per l’espletamento delle funzioni che la legge assegna alle competenze dei dirigenti. Si tratta, in particolare, delle funzioni indicate dall’articolo 107, comma 3, del d.lgs 267/2000 e, più in generale, dagli articoli 16 e 17 del d.lgs 165/2001, precluse, invece, ai componenti degli uffici di diretta collaborazione degli organi di governo o “in staff”.

Abbiamo evidenziato in grassetto le due disposizioni concernenti il trattamento economico, perché all’origine della querelle sorta sull’incarico alla d.ssa Raineri vi fu anche quella dell’assegnazione di un compenso comprendente esattamente l’indennità ad personam prevista dall’articolo 110, comma 3, considerato necessario vista la rilevanza della funzione assegnata.

Sempre in via di premessa, occorre anche evidenziare il contenuto dell’articolo 8 del regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi del comune di Roma, che disciplina proprio la figura del capo di gabinetto:

“1. Il Gabinetto del Sindaco coadiuva il Sindaco nell’esercizio delle funzioni attribuitegli dallo Statuto e dai regolamenti.

2. Il Capo di Gabinetto è nominato dal Sindaco ed è assunto con contratto di lavoro a tempo determinato, per la durata massima corrispondente al mandato amministrativo, previa deliberazione della Giunta Capitolina che ne stabilisce il trattamento economico. In caso di nomina di soggetti appartenenti alla Pubblica Amministrazione, si applicano le disposizioni dettate dal D.Lgs. n. 165/2011 e s.m.i. e, laddove compatibile, la disciplina contrattuale e regolamentare prevista per il personale dirigente a tempo indeterminato dell’Amministrazione.

3. omissis

4. omissis

5. Il Gabinetto del Sindaco esercita le funzioni di cui all’articolo 90 del T.U.E.L.. Nell’ambito del Gabinetto del Sindaco è costituita apposita struttura, che assume la denominazione di “Segreteria del Sindaco”, la quale coopera nell’esercizio delle dette funzioni (dello staff del sindaco, nda). Il Capo della Segreteria e il Segretario particolare sono nominati dal Sindaco e possono essere assunti con contratto a tempo determinato, previa deliberazione della Giunta Capitolina che ne determina il trattamento economico. Possono, altresì, essere stipulate convenzioni a termine per collaborazioni ad alto contenuto di professionalità, per obiettivi determinati”

Non vi è stato modo di reperire il testo del provvedimento di archiviazione da parte della Procura della Corte dei conti sul provvedimento di incarico alla Raineri.

Ne dà notizia solo la stampa, con stralci di quanto scritto nel provvedimento, reperibili qui e qui sul sito del Codacons (che aveva presentato un esposto alla magistratura contabile sulla questione).

Ecco gli stralci che interessano:

1)      “Non è emersa nessuna irregolarità in merito alla nomina di Carla Raineri, collocata fuori dal ruolo organico della magistratura e senza assegni, né sono emerse irregolarità sulla determinazione del trattamento retributivo da lei percepito dal 22 luglio al 31 agosto”;

2)      “La sua figura non può che essere assimilabile a una figura dirigenziale, per questo, nel caso di specie, risulta inapplicabile l' articolo 90 del Tuel”;

3)      “Risulta inapplicabile l' articolo 90 del Tuel, solitamente applicato per comuni e uffici di piccole dimensioni. Non si comprende quindi il primo parere dell' avvocatura del Comune di Roma”.

Ora, nell’affermare di essere lieti che la Procura della Corte dei conti non abbia rilevato profili di irregolarità nella questione, qualche considerazione va fatta. A partire dalla domanda: siamo proprio sicuri che la Procura abbia “sconfessato” l’Anac?

A giudicare dalla lettura delle norme e degli stralci del provvedimento di archiviazione non sembra affatto.

Le norme viste sopra sono chiarissime: l’articolo 90 del d.lgs 267/200° (o TUEL) è cristallino nel disciplinare gli uffici di staff al sindaco; l’articolo 8 del regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi del comune di Roma è altrettanto chiaro, nel comma 5, nell’evidenziare che il capo di gabinetto esercita appunto le funzioni dell’articolo 90 del d.lgs 267/2000.

Applicando la regola interpretativa di base prevista dall’articolo 12 delle preleggi (articolo 12, comma 1), cioè l’interpretazione letterale (nell'applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse) non può certo sfuggire che il capo di gabinetto è il vertice di un ufficio di diretta collaborazione, che in quanto tale non può esercitare funzioni gestionali, come chiarissimamente evidenziato dal comma 3-bis dell’articolo 90 (e dal comma 2 dell’articolo 14 del d.lgs 165/2001).

Dunque, le affermazioni degli stralci 2) e 3) del provvedimento di archiviazione della Procura della Corte dei conti riportate sulla stampa, appaiono semplicemente non corrette.

In quanto alla 2): la figura del capo di gabinetto non è assolutamente assimilabile a quella del dirigente, sia perché ciò è espressamente vietato dalle norme viste prima, e questo basterebbe e avanzerebbe, sia, soprattutto, perché è lo stesso regolamento del comune di Roma a precisare, nell’articolo 8, comma 5, che il capo di gabinetto svolge le funzioni dell’articolo 90 del d.lgs 267/2000.

In quanto alla 3): l’articolo 90 è, di conseguenza, sicuramente applicabile al caso di specie. Non risulta per nulla quanto affermato dalla Procura e, cioè, che l’articolo 90 medesimo sarebbe applicabile solo nei comuni di minori dimensioni. Tale elemento non emerge nel modo più assoluto nel testo dell’articolo 90, applicabile, invece, ai comuni di qualsiasi dimensione. Per altro, sarebbe il caso di essere consapevoli che una figura come quella del capo di gabinetto, costosa e sostanzialmente priva di utilità, è ravvisabile proprio nei comuni di grandi dimensioni, mentre negli enti più piccoli (la stragrande maggioranza degli 8100 circa comuni italiani) essa risulta del tutto assente.

Degli stralci del provvedimento di archiviazione, semmai, appare plausibile il primo, dove non si rilevano irregolarità nella determinazione del trattamento economico (193.000 euro, molto al di sopra dei tetti contrattuali dei dirigenti, comunque derogabili per contratto collettivo nazionale di lavoro nei comuni di grandi dimensioni).

Infatti, un trattamento economico particolare, anche in deroga ai massimi previsti per la dirigenza è ammesso:

a)      sia dall’articolo 110, comma 3, del d.lgs 267/2000, che consente espressamente un “assegno ad personam” che possa sforare i tetti contrattuali;

b)      sia dall’articolo 90, comma 3-bis, del d.lgs 267/2000, perché prevede che il trattamento economico sia “parametrato” a quello dirigenziale, ma senza citare limiti e tetti; non si esclude, dunque, che il capo di gabinetto possa avere un trattamento economico “parametrato” a quello di un dirigente esterno, con assegno ad personam.

Di fatto, non appare corretto affermare che l’Anac sia stata smentita dalla Procura della Corte dei conti. Al contrario, sembra evidente che proprio la Procura sia incorsa in evidenti equivoci interpretativi, sebbene si possa giungere a concordare sull’inesistenza di irregolarità nella definizione del trattamento economico del capo di gabinetto, ma per vie completamente diverse rispetto alla presunta, sbagliata, possibilità di intendere la figura regolata dall’articolo 110, invece che dall’articolo 90, del d.lgs 267/2000.

---

[1] Se ne riporta il contenuto: “Per l'esercizio delle funzioni di cui al comma 1 il Ministro si avvale di uffici di diretta collaborazione, aventi esclusive competenze di supporto e di raccordo con l'amministrazione, istituiti e disciplinati con regolamento adottato ai sensi dell'articolo 17, comma 4-bis, della legge 23 agosto 1988, n. 400. A tali uffici sono assegnati, nei limiti stabiliti dallo stesso regolamento: dipendenti pubblici anche in posizione di aspettativa, fuori ruolo o comando; collaboratori assunti con contratti a tempo determinato disciplinati dalle norme di diritto privato; esperti e consulenti per particolari professionalità e specializzazioni con incarichi di collaborazione coordinata e continuativa. Per i dipendenti pubblici si applica la disposizione di cui all'articolo 17, comma 14, della legge 15 maggio 1997, n. 127. Con lo stesso regolamento si provvede al riordino delle segreterie particolari dei Sottosegretari di Stato. Con decreto adottato dall'autorità di governo competente, di concerto con il Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, è determinato, in attuazione dell'articolo 12, comma 1, lettera n) della legge 15 marzo 1997, n. 59, senza aggravi di spesa e, per il personale disciplinato dai contratti collettivi nazionali di lavoro, fino ad una specifica disciplina contrattuale, il trattamento economico accessorio, da corrispondere mensilmente, a fronte delle responsabilità, degli obblighi di reperibilità e di disponibilità ad orari disagevoli, ai dipendenti assegnati agli uffici dei Ministri e dei Sottosegretari di Stato. Tale trattamento, consistente in un unico emolumento, è sostitutivo dei compensi per il lavoro straordinario, per la produttività collettiva e per la qualità della prestazione individuale. Con effetto dall'entrata in vigore del regolamento di cui al presente comma sono abrogate le norme del regio decreto legge 10 luglio 1924, n. 1100, e successive modificazioni ed integrazioni, ed ogni altra norma riguardante la costituzione e la disciplina dei gabinetti dei Ministri e delle segreterie particolari dei Ministri e dei Sottosegretari di Stato”.