La “politica” non è solo strategia e visione del futuro, ma capacità di selezionare priorità ed obiettivi, con la conseguente scelta di quali e quante risorse destinarvi.
In tempo di abbondanza, le risorse vengono distribuite. In tempi di ristrettezze, come quelli attuali, è politica esattamente la capacità di decidere quali spese siano meno meritevoli e produttive di altre e, dunque, da risparmiare in attesa di tempi migliori.
Negli scorsi mesi e giorni di tagli alle spese si è parlato poco. Anzi, per la verità le manovre estive del 2011 avevano adottato una scelta estremamente “politica”: prevedere una legge delega fiscale di 20 miliardi di euro complessivi, che se non attuata avrebbe determinato il taglio drastico e trasversale di tutta una serie di agevolazioni, come detrazioni e deduzioni dai redditi, connessi ad esigenze sociali. Invece di istituire nuove tasse, si sarebbero incrementate le entrate eliminando una serie di riduzioni delle tasse stesse, ovviamente a carico dei cittadini (mai delle imprese).
La manovra-Monti ha eliminato queste spiacevoli conseguenze, ma operando sempre sul lato delle entrate. Ha scongiurato gli effetti potenzialmente devastanti della mancata attuazione (probabilissima) della delega fiscale, in particolare con gli incrementi dell’Iva programmati a settembre 2012.
Dunque, fin qui scelte connesse a tagli improduttivi se ne sono viste ben poche. Anche perché occorre, ovviamente, l’autonomia di giudizio e coscienza nel riconoscere come improduttive alcune spese dalle quali, spessissimo, derivano consensi e voti, dei quali la politica non riesce a fare a meno.
Sul numero 52/2011 de L’Espresso, da pagina 38 è stato pubblicata l’inchiesta intitolata “Cento caste, uno spreco”, che contiene un florilegio in 4 fittissime pagine di decine e decine di esempi di contributi erogati da regioni, province e comuni per le finalità più criticabili. Soprattutto appunto in questi tempi di grave crisi. L’articolo riporta situazioni che agli operatori degli enti locali sono, purtroppo, ben note: dal contributo per la sagra strapaesana, all’erogazione finanziaria per ricerche di mercato o iniziative di comunicazione, dal sostegno al raduno, al finanziamento di eventi culturali improbabili, fino ai contributi a manifestazioni cittadine o da quartiere con bancarelle espositive e di vendita.
L’entità dei contributi è la più varia: dalle poche migliaia alle centinaia di migliaia di euro, spese senza alcun effettivo controllo non tanto del processo di spesa, quanto dell’utilità della stessa.
Unico “baluardo” per controllare questo fiume di denaro che gli enti territoriali continuano a spendere in lungo e in largo sarebbe l’articolo 12 della legge 241/1990, norma annoverabile tra le più inefficaci ed inutili mai emanate dal legislatore. Il comma 1 della citata disposizione stabilisce che “La concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi ed ausili finanziari e l’attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati sono subordinate alla predeterminazione ed alla pubblicazione da parte delle amministrazioni procedenti, nelle forme previste dai rispettivi ordinamenti, dei criteri e delle modalità cui le amministrazioni stesse devono attenersi”. Il comma 2 aggiunge: “L’effettiva osservanza dei criteri e delle modalità di cui al comma 1 deve risultare dai singoli provvedimenti relativi agli interventi di cui al medesimo comma 1”.
Nella generalità dei casi i criteri e le modalità per erogare i contributi risultano non pervenuti. Di conseguenza, spessissimo, la motivazione connessa a queste erogazioni si ferma a valutazioni di opportunità o “prestigio”, senza mai analizzare un’utilità effettivamente misurabile.
Anche se è prevista la pubblicazione successiva della spesa complessivamente sostenuta per simili contributi, non risulta esistere una rilevazione nazionale del volume della spesa. Insomma, nessuno è in grado di stabilire quanto gli enti territoriali (ma anche lo Stato) spenda in un anno a titolo di contributi. Questo è un gran male, perché non conoscendo la portata del problema, si potrebbe anche pensare che il flusso di denaro per contributi o patrocini non costituisca per nulla un problema, appunto.
In merito, legislatore e Corte dei conti hanno dimostrato di avere le idee estremamente confuse. L’articolo 6, commi 8 e 9, del d.l. 78/2010, convertito in legge 122/2011, ha provato a mettere il naso sulla questione stabilendo di limitare la spesa per “relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicità e di rappresentanza”, pari al 20 per cento della spesa sostenuta nell'anno 2009 per le medesime finalità e di vietare del tutto la spesa per sponsorizzazioni.
La norma è servita solo a creare un immenso polverone. Le sezioni regionali della Corte dei conti hanno dimostrato di avere concezioni diverse ed inconciliabili del concetto di sponsorizzazione e di spese per relazioni pubbliche, creando con i loro pareri un inestricabile reticolo interpretativo che, alla fine, consente di effettuare in ogni caso le spese per contributi, visto che per sponsorizzazioni sostanzialmente pare debba intendersi il vero e proprio contratto privatistico, col quale mai si regolano le erogazioni a fini di contributi.
Sfugge del tutto, dunque, un controllo generale sull’efficacia della norma che avrebbe voluto tagliare dell’80% la spesa. Anche perché, salvo adottare letture ampliative in particolare del concetto di relazioni pubbliche, e visto che la magistratura contabile, invocando il principio della sussidiarietà e dell’utilità ai fini della crescita economica e culturale, ha considerato sempre ammissibili manifestazioni di spettacolo, canore e similari, essa in effetti appare l’abbaio di un cane con la museruola. E proprio l’inchiesta de L’Espresso, del resto facilmente riproducibile cercando con un po’ di pazienza le delibere nei vari portali degli enti, dimostra che il flusso di spesa per contributi risulta per nulla inciso dalle necessità economiche e più vivo che mai.
E’ possibile provare a stimare molto all’ingrosso il volume di spesa come emerge dalla seguente semplice tabella:
| Tipologia enti | Numero | Spesa media | Totale stimato |
| Comuni con meno di 5.000 abitanti | 6.000 | 50.000 | 300.000.000 |
| comuni con + di 5.000 abitanti + province | 1.700 | 300.000 | 510.000.000 |
| Regioni+capoluoghi e città con oltre 100.000 abitanti | 420 | 1.000.000 | 420.000.000 |
| Totale | | | 1.230.000.000 |
Come si vede, anche rimanendo estremamente prudenti sulla media delle spese per contributi si arriva facilmente a superare il miliardo di euro, la gran parte dei quali ricadente sul sistema degli enti locali e, in particolare, dei comuni. Una cifra molto, ma molto superiore all’asfittica somma di 65 milioni di euro che si ricaverebbero dalla manovra di sostanziale soppressione delle province.
Probabilmente, la spesa globale per contributi relativi ad iniziative come quelle esemplificare da L’Espresso è anche significativamente più ampia.
Alcune considerazioni, allora, si impongono. Nel rapporto costi-benefici, occorrerebbe chiedersi quanto negativamente incida sulla comunità l’incremento di tasse regressive, che cioè colpiscono di più i redditi più bassi, come Iva e accise sulla benzina, rispetto all’eventuale diminuzione o eliminazione della spesa per contributi tipo sagra della pizza. E’ evidente che l’associazione, fondazione, comitato, cooperativa, ente, gruppo organizzato, parocchia o altro ancora molto si adonterebbe del distacco dalla mammella del finanziamento pubblico, sì da mettere in pericolo la filiera del consenso elettorale. Ma, si colpirebbe una comunità ristretta, ristrettissima, a fronte di un beneficio esteso invece a chiunque: la possibilità di risparmiare centinaia di milioni di euro, se non miliardi, rinunciando del tutto anche se per un breve periodo, diciamo tre anni, a spese di questo genere, modificando le disposizioni dell’articolo 6, commi 8 e 9, della legge 122/2010 spiegando chiaramente il totale divieto di contributi e patrocini, oltre che di sponsorizzazioni, salvo che per eventi di rilevanza storica, culturale ed internazionale paragonabili al Palio di Siena. Gli enti locali dovrebbero essere contestualmente obbligati a tracciare il risparmio forzoso di queste spese, investendo la media di quanto dedicato nei tre anni precedenti a tale titolo al rimborso dei prestiti accesi, così da ridurre effettivamente l’indebitamento. Obiettivo che dovrebbe essere primario e fondamentale.
I sindaci dei comuni saranno a breve chiamati a riattivarsi per introitare la nuova Imu anche sulla prima casa, con costi molto più alti per effetto della rivalutazione delle rendite catastali. Probabilmente, per ottenere effettivi benefici per le casse comunali dovranno alzare il livello medio di imposizione dello 0,4 per cento. Sarebbe opportuno chiedersi, in vista di manovre tributarie di questo genere, quanti punti di pressione fiscale locale potrebbero essere risparmiati col contenimento di costi per contributi di discutibilissima utilità che, pure, si continuano a spendere a profusione.
L’assegnazione agli enti locali di una competenza specifica all’acquisizione di entrate proprie avrebbe esattamente lo scopo di permettere alla popolazione un controllo ravvicinato sulle modalità con le quali si spendono le tasse da essa versate. Non sarebbe secondario sapere che gli sforzi finanziari chiesti alle famiglie non siano bilanciati dalla rinuncia a finanziamenti ad enti e associazioni il cui beneficio per la popolazione amministrata nel suo complesso sono piuttosto dubbi.
Del resto, i comuni in particolare ogni qual volta si organizzi un evento o una manifestazione affrontano costi indiretti e rendono servizi nei confronti degli organizzatori assolutamente non da poco. Basti pensare all’accelerazione delle procedure per le autorizzazioni, agli sforzi per la vigilanza ed i controlli, ai sopralluoghi, agli spazi pubblici concessi per le conferenze stampa, insomma al lavoro che generano tali iniziative. Lavoro che ha un “valore” anche economico e finanziario. Occorrerebbe che anche le associazioni varie comprendessero questo dato e che il tempo per erogazioni a pioggia deve tramontare.
Certo, tutto sarebbe più semplice se la contabilità locale tornasse ad applicare la virtuosa suddivisione, abolita da troppo tempo, tra spese “obbligatorie” e spese “facoltative”, caposaldo del vecchio e ormai dimenticato Testo unico della legge comunale e provinciale. Il quale lustri prima della pensata irrealizzata e forse irrealizzabile dei fabbisogni e dei costi standard, aveva individuato le spese da realizzare obbligatoriamente[1] e, dunque, prioritariamente da parte degli enti locali, in un elenco tassativo per effetto del quale tutte le altre spese erano considerate facoltative.
Questo sistema non comprometteva la natura giuridica di comuni e province di enti “a fini generali”, competenti, cioè, a svolgere tutte le funzioni che possano comportare vantaggi di interesse generale per la comunità amministrata, a meno che non fossero riservati allo Stato o alle regioni.
Tuttavia, aveva il pregio di consentire l’erogazione di spese facoltative solo a condizione che non venissero trascurate le funzioni e, dunque, le spese obbligatorie: di conseguenza, era possibile dare corso alle spese facoltative solo laddove le risorse di bilancio residuanti dall’esercizio delle funzioni obbligatorie lo permettessero.
Il vecchio Tuel consentiva di effettuare solo entro precisi limiti delle entrate le spese facoltative finanziate con eccedenze sulle aliquote massime delle imposte fondiarie e vietava di attivarne di nuove o maggiori nel corso dell’esercizio finanziario, a meno che non se ne dimostrasse l’urgenza e la disponibilità dei mezzi per farvi fronte.
Insomma, un sistema estremamente virtuoso, sintetizzabile nell’obbligo, che dovrebbe risultare ovvio, ma spesso viene tradito: prima occorre destinare la spesa a servizi realmente essenziali, indifferibili ed utili per tutti. Solo dopo, dovrebbe risultare possibile spendere le risorse a fini diversi. Magari, sarebbe utile provare a reintrodurre severi controlli anche esterni e preventivi: il frettoloso abbandono di un sistema di verifica durato centinaia d’anni non ha avuto alcuna utilità per l’ordinamento locale ed in tempi di crisi andrebbe urgentemente posto rimedio a questa drammatica carenza.
Le possibilità di scelta al legislatore non mancano. Le condizioni di emergenza nemmeno. Dirottare l’attenzione dalle tasse di chi le paga sempre verso fonti di spreco è possibile, ma occorre volerlo.
[1] L’articolo 91 così di seguito elencava le spese obbligatorie:
-- Sono obbligatorie le spese concernenti gli oggetti ed i servizi appresso indicati:
A) Oneri patrimoniali:
1° imposte, sovrimposte e tasse;
2° conservazione del patrimonio comunale e adempimento degli obblighi relativi;
3° pagamento dei debiti esigibili. In caso di liti sono stanziate nel bilancio le somme relative da tenersi in deposito fino alla decisione della causa.
B) Spese generali:
1° ufficio ed archivio comunale;
2° istituzioni comunali;
3° feste nazionali e solennità civili;
4° manutenzione dei parchi di rimembranza;
5° manutenzione e custodia dei sepolcreti di guerra e delle sepolture militari esistenti nei cimiteri civili, salvo rispettivamente i rimborsi e i contributi a carico dello Stato;
6° stipendi, assegni ed indennità spettanti al segretario ed agli altri impiegati, agenti e salariati;
7° quota spettante al segretario sui proventi dei diritti di segreteria;
8° indennità di trasferimento al segretario;
9° contributi al monte pensioni per gli insegnanti elementari, alla cassa di previdenza per le pensioni dei sanitari, e alle casse di previdenza per le pensioni agli impiegati e salariati degli enti locali e contributi ai fondi di pensione già istituiti dal comune; annualità e contributi nei premi dipendenti da polizze di assicurazione di rendite vitalizie stipulate a favore del personale impiegato o salariato e dei suoi aventi diritto quale trattamento di previdenza e quiescenza;
10° pensioni ed indennità e quote di pensioni e di indennità ai personali ed ai loro superstiti aventi titolo al trattamento di quiescenza interamente o parzialmente a carico del comune;
11° contributi per le assicurazioni obbligatorie per la invalidità e la vecchiaia, contro la disoccupazione involontaria e contro la tubercolosi per quei dipendenti, di qualunque categoria, che vi siano soggetti per legge;
12° contributi di assicurazione per i casi di malattia a favore del personale dipendente nei territori annessi al regno, in base all'art. 3 della legge 26 settembre 1920, n. 1322, all'art. 2 della legge 19 dicembre 1920, n. 1778 e all'art. 2 del Regio Decreto-legge 22 febbraio 1924, n. 211, che sia soggetto all'obbligo della assicurazione, ai sensi del Regio Decreto-legge 29 novembre 1925, n. 2146;
13° premi di diligenza da conferirsi sull'ammontare delle oblazioni e delle ammende per contravvenzioni;
14° associazione alla Raccolta ufficiale delle leggi e dei decreti del regno e alla Gazzetta Ufficiale;
15° servizi dello stato civile, salvo la riscossione dei relativi diritti; indennità ai pretori per la verifica dei relativi registri; tasse di bollo ed altre spese varie attinenti ai servizi stessi;
16° servizio delle riscossioni e dei pagamenti; compilazione dei ruoli speciali di sovraimposta;
17° locali per le sedute dei consigli e delle commissioni mobili di leva, arredamento, oggetti di cancelleria, pulizia, riscaldamento dei locali stessi e personale all'uopo occorrente;
18° locali e personale assistente al verificatore per la verifica periodica dei paesi e delle misure;
19° alloggio ai reali carabinieri, agi ufficiali ed alle truppe di transito, al personale della regia aeronautica, della regia guardia di finanza e della milizia volontaria per la sicurezza nazionale, salvo rimborso a norma di legge;
20° locali e mobili per gli uffici dei delegati esattoriali incaricati della gestione delle esattorie e spese per le aste andate deserte, per l'appalto delle esattorie;
21° formazione del nuovo catasto;
22° concorso dei comuni nelle spese per l'impianto e la sistemazione dei campi di tiro a segno e per la dotazione di armamento;
23° sgravi e rimborsi di quote inesigibili di imposte, sovraimposte e tasse;
24° rimborso di spese forzose agli amministratori;
25° indennità di carica al podestà e vice-podestà, quando siano autorizzate dal ministro dell'interno;
26° spese di liti e di atti a difesa delle ragioni del comune;
27° registro di popolazione, spese per censimenti;
28° spese a carico del comune per inchieste, ispezioni, verifiche ordinate da autorità superiori e per l'esecuzione di provvedimenti d'ufficio;
29° stipendio all'archivista e spese d'ufficio dell'archivio notarile mandamentale istituito a richiesta dei comuni;
30° contributi all'istituto nazionale di assistenza e previdenza a favore degl'impiegati degli enti locali, per i posti non coperti;
31° canoni di manutenzione delle linee telegrafiche;
32° canoni per gli uffici telegrafici nei capoluoghi di mandamento ed in quelli di frontiera;
33° servizi di requisizione dei quadrupedi e veicoli per il regio esercito;
34° quote di concorso nelle spese consorziali.
C) Pulizia locale, sanità ed igiene:
1° servizi di polizia locale e personale relativo;
2° spesa per la nettezza delle vie e piazze pubbliche e sgombro delle nevi;
3° stipendi, assegni ed indennità spettanti agli ufficiali sanitari e funzionamento degli uffici e servizi di igiene;
4° stipendi, assegni ed indennità spettanti ai veterinari addetti ai servizi di vigilanza ed assistenza zooiatrica ed alla direzione dei pubblici macelli;
5° contributi alla cassa di previdenza dei sanitari ed alle casse di previdenza per le pensioni agli impiegati degli enti locali;
6° illuminazione nei comuni dove sia già stabilita e, in ogni caso, nei comuni, frazioni o borgate, con popolazione agglomerata superiore ai 1000 abitanti;
7° contributi pel funzionamento dei laboratori provinciali d'igiene e profilassi e relative sezioni distaccate: funzionamento dei laboratori d'igiene e profilassi conservati nei comuni con popolazione superiore ai 150 mila abitanti;
8° vaccinazione e tenuta dei registri relativi;
9° distribuzione del chinino di Stato;
10° farmacie, la cui istituzione, per le condizioni locali, per la speciale posizione topografica, per le difficoltà delle comunicazioni e per la lontananza delle farmacie dei comuni contermini, sia stata resa obbligatoria dal prefetto, sentiti il consiglio provinciale di sanità e la giunta provinciale amministrativa;
11° trasporto dei cadaveri al cimitero, provvista di casse funebri;
12° istituzione e funzionamento di dispensari per la profilassi e la cura gratuita della sifilide nei comuni capoluoghi di provincia ed in quelli non capoluoghi aventi popolazione superiore a 30.000 abitanti, nonchè in quelli nei quali sia stata ravvisata, per speciali circostanze locali e per notevole diffusione della malattia, la necessità di tale istituzione;
13° contributi ai consorzi provinciali antitubercolari;
14° costruzione, manutenzione ed esercizio delle opere di provvista di acqua potabile, delle fognature e dei cimiteri;
15° prevenzione delle malattie infettive: impianto e funzionamento dei locali d'isolamento;
16° costruzione, manutenzione ed esercizio dei macelli pubblici nei comuni con popolazione superiore ai 6000 abitanti;
17° impianto, manutenzione ed esercizio dei mercati all'ingrosso dei prodotti della pesca e di quelli per la vendita al dettaglio dei prodotti stessi, nei comuni pei quali sussiste tale obbligo;
18° prevenzione e cura della pellagra;
19° vigilanza sui cani randagi;
20° spese per le fiere ed i mercati.
D) Sicurezza pubblica e giustizia:
1° ufficio del conciliatore;
2° compilazione degli elenchi dei cittadini aventi i requisiti per essere nominati assessori;
3° trasporto degli alienati al manicomio;
4° servizi di estinzione degli incendi nei comuni capoluoghi di provincia ed in tutti gli altri comuni con popolazione superiore ai 40.000 abitanti.
E) Opere pubbliche:
1° sistemazione e manutenzione delle strade e piazze pubbliche; dei giardini, delle ville e passaggiate pubbliche; contributi nelle spese di sistemazione e manutenzione delle strade vicinali soggette al pubblico transito;
2° assicurazione contro gli infortuni sul lavoro degli operai addetti ai lavori in economia;
3° contributi nelle opere idrauliche di quinta categoria;
4° contributi nelle opere di ristabilimento e di manutenzione attinenti alle vie di navigazione interna di seconda, terza e quarta classe;
5° contributi nelle opere di miglioramento e di manutenzione dei porti di prima, seconda e terza classe della seconda categoria e dei porti di quarta classe e relativi fari e fanali;
6° contributi per la costruzione delle strade di accesso alle stazioni ferroviarie ed ai porti e delle strade di allacciamento delle frazioni e dei comuni isolati.
F) Educazione nazionale:
1° costruzione, manutenzione ed arredamento degli edifici per le scuole elementari; riscaldamento ed illuminazione degli stessi edifici;
2° personale inserviente addetto alle scuole medesime;
3° somministrazione dei locali e dei mobili per gli uffici degli ispettori scolastici e dei direttori didattici governativi, arredamento, illuminazione, riscaldamento, custodia e pulizia di detti locali, nonchè fornitura degli stampati ed oggetti di cancelleria occorrenti per i suindicati uffici;
4° alloggio ai maestri delle scuole di confine;
5° fornitura di mobili e contributi per le biblioteche scolastiche popolari;
6° stipendi al personale di segreteria e di servizio delle regie scuole di avviamento al lavoro, tranne quelle relative al personale addetto alle regie scuole di avviamento proveniente alle scuole complementari della Lucania e della Sardegna, che fanno carico allo Stato;
7° somministrazione, manutenzione, ed arredamento di locali, illuminazione, riscaldamento e spese varie d'ufficio per le regie scuole secondarie di avviamento al lavoro, per i licei, i ginnasi e gli istituti magistrali, e spese per il personale di servizio degli istituti magistrali, meno quelli della Sardegna e della Lucania;
8° somministrazione, adattamento e manutenzione dei locali per gli istituti nautici e relativa illuminazione e riscaldamento, mobili, materiale non scientifico, ed oggetti di segreteria;
9° somministrazione e manutenzione dei locali, illuminazione, riscaldamento e provvista di acqua per le regie scuole industriali e commerciali e per le scuole tecniche di ogni tipo di nuova istituzione;
10° custodia, illuminazione e riscaldamento delle palestre e degli stadii di proprietà dell'opera nazionale Balilla;
11° somministrazione dei locali ai comitati comunali dell'opera nazionale Balilla;
12° contributi a favore delle regie università e dei regi istituti d'Istruzione superiore;
13° contributi ai patronati scolastici e somministrazione dei locali adibiti al servizio dell'assistenza scolastica;
14° contributo a favore dell'ente italiano per le audizioni radiofoniche, pei comuni la cui popolazione superi i 1000 abitanti. G) Agricoltura:
1° festa degli alberi;
2° giudizi di rivendicazione ed affrancazione degli usi civici e operazioni di sistemazione dei demani comunali e terre comuni;
3° contributi alle cattedre ambulanti di agricoltura;
4° costruzione e manutenzione dei depositi comunali di concime;
5° lotta contro le cavallette e contro la formica argentina;
6° somministrazione dei locali e dei mobili per le stazioni di monta ippica, provvista di acqua ed illuminazione dei detti locali.
H) Assistenza e beneficenza:
1° servizio di assistenza medico-chirurgica ed ostetrica a beneficio esclusivo dei poveri, in quanto non sia provveduto da particolari istituzioni;
2° contributi alla cassa di previdenza dei sanitari ed alle casse di previdenza per le pensioni agli impiegati degli enti locali;
3° somministrazione gratuita di medicinali ai poveri, se ed in quanto a tale somministrazione non si provveda da locali istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza;
4° rimborso delle spese di spedalità degli ammalati poveri appartenenti al comune per domicilio di soccorso, a norma di legge;
5° contributi nelle spese di assistenza degli infanti illegittimi abbandonati o esposti all'abbandono;
6° mantenimento degli inabili al lavoro;
7° somministrazione dei locali ai comitati di patronato per la protezione della maternità ed infanzia.
I) Culto:
conservazione degli edifici inerenti al culto pubblico nel caso di insufficienza di altri mezzi per provvedervi.
L) e in generale tutte le altre spese che siano poste a carico dei comuni da disposizioni legislative.
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