Responsabile factotum per la #trasparenza

 Il decreto-trasparenza fissa le regole organizzative che ciascuna amministrazione deve rispettare, per garantire l’attuazione delle sue previsioni. Ancora una volta, come per l’attività anticorruzione, della quale, del resto, la trasparenza è un’esplicazione, si punta su una figura unica di responsabile, che coordina una rete di soggetti tenuti ad applicare le disposizioni normative.

Art.43 Responsabile per la trasparenza

1. All'interno di ogni amministrazione il responsabile per la prevenzione della corruzione, di cui all'articolo 1, comma 7 della legge 6 novembre 2012, n. 190, svolge, di norma, le funzioni di Responsabile per la trasparenza, di seguito <<Responsabile>>, e il suo nominativo è indicato nel Programma triennale per la trasparenza e l'integrità. Il responsabile svolge stabilmente un'attività di controllo sull'adempimento da parte dell'amministrazione degli obblighi di pubblicazione previsti dalla normativa vigente, assicurando la completezza, la chiarezza e l'aggiornamento delle informazioni pubblicate, nonchè segnalando all'organo di indirizzo politico, all'organismo indipendente di valutazione (OIV), all'Autorità nazionale anticorruzione e, nei casi più gravi, all'ufficio di disciplina i casi di mancato o ritardato adempimento degli obblighi di pubblicazione.

2. Il responsabile provvede all'aggiornamento del programma triennale per la trasparenza e l'integrità, all'interno del quale sono previste specifiche misure di monitoraggio sull'attuazione degli obblighi di trasparenza e ulteriori misure e iniziative di promozione della trasparenza in rapporto con il Piano anticorruzione.

3. I dirigenti responsabili degli uffici dell'amministrazione garantiscono il tempestivo e regolare flusso delle informazioni da pubblicare ai fini del rispetto dei termini stabiliti dalla legge.

4. Il Responsabile controlla e assicura la regolare attuazione dell'accesso civico sulla base di quanto stabilito dal presente decreto.

5. In relazione alla loro gravità, il responsabile segnala i casi di inadempimento o di adempimento parziale degli obblighi in materia di pubblicazione previsti dalla normativa vigente, all'ufficio di disciplina, ai fini dell'eventuale attivazione del procedimento disciplinare. Il Responsabile segnala altresì gli inadempimenti al vertice politico dell'amministrazione, all'OIV ai fini dell'attivazione delle altre forme di responsabilità.

In primo luogo, occorre comprendere chi sia, negli enti locali, il responsabile della trasparenza. La risposta al quesito è semplice: il comma 1 dell’articolo in commento richiama espressamente l’articolo 1, comma 7, della legge 190/2012, chiarendo la coincidenza tra il ruolo di responsabile della prevenzione della corruzione e responsabile della trasparenza.

Pertanto, negli enti locali il responsabile della trasparenza è il segretario comunale, a meno che con provvedimento espresso e motivato, il sindaco o il presidente della provincia non abbia ritenuto di attribuire l’incarico a soggetto diverso. Come per il caso dell’esercizio della funzione di responsabile della prevenzione della corruzione, dunque, non occorre nessun provvedimento di attribuzione dell’incarico al segretario comunale, che assume il ruolo direttamente ex lege, per effetto diretto della disposizione contenuta nell’articolo 1, comma 7, della legge 190/2012[1].

Il richiamo alla necessità di indicare il nominativo del responsabile della prevenzione nel Programma triennale per la trasparenza e l'integrità non ha lo scopo di considerare tale richiamo come fonte costitutiva dell’incarico, ma assolve solo al compito di esplicitare in quel documento il nominativo dell’incarico.

E’ largamente opportuno che responsabile della prevenzione della corruzione e responsabile della trasparenza coincidano. Come già sottolineato, la trasparenza costituisce uno dei principali strumenti posti ad evitare che l’esercizio dei poteri pubblici sia volto al perseguimento di interessi personali e particolari, a detrimento dell’interesse pubblico, sfociando anche in atti di corruttela e reati. La prima barriera contro la corruzione è rendere evidente e controllabile l’azione dell’amministrazione. Uscendo dall’opacità e dall’ombra è, ovviamente, più difficile adottare comportamenti e compiere azioni lesive dell’interesse pubblico.

L’attività anticorruzione, dunque, richiede necessariamente un’attenzione particolare alla trasparenza e non a caso il piano per la trasparenza costituisce una sezione del piano anticorruzione. A loro volta, entrambi debbono essere collegati con il piano esecutivo di gestione, in modo che gli indicatori utilizzati consentano di effettuare valutazioni concrete sulla capacità di rispettare le disposizioni di legge.

Il piano per la trasparenza non deve essere la mera ripetizione delle già minutissime disposizioni normative, bensì un sistema per spiegare come le disposizioni debbono essere attuate. Ad esempio, il piano deve chiarire come garantire, in base alle risorse umane e tecnologiche disponibili, le pubblicazioni previste, per esempio, dagli articoli 23 e 26-27 del decreto, in base ad un’analisi dello stato di partenza. L’indicatore serve per verificare che gap vi sia tra la situazione di partenza ed il precetto normativo; nel piano esecutivo di gestione si individuano i misuratori e si fissano risorse e modalità operative concrete. Così si garantisce la piena coerenza del sistema. Risulta, allora, chiaro come il segretario comunale riacquisti una centralità rilevantissima anche nell’organizzazione e nella determinazione delle attività del Peg e del piano dettagliato degli obiettivi, tanto che la figura del direttore generale appare sempre più messa in crisi.

Oltre alla necessaria funzione di pianificazione, il comma 1 dell’articolo 43 del decreto-trasparenza assegna al responsabile il compito di controllare il rispetto degli adempimenti imposti all’amministrazione dal decreto medesimo e dalla restante normativa vigente.

Il controllo non è soltanto successivo o finalizzato a referti periodici, ma finalizzato ad assicurare completezza, chiarezza e aggiornamento delle informazioni pubblicate. Dunque, si deve trattare di un controllo continuo e concomitante con gli adempimenti.

Il che fa rendere conto della dimensione del carico di lavoro e responsabilità scaricati sul responsabile. Ciò che fa trarre due ovvie conclusioni.

La prima è che il responsabile, per quanto unico, non può certamente svolgere il suo compito da solo. Occorre necessariamente che disponga sia di uno staff tecnico che lo supporti nella complessissima funzione, sia della collaborazione più ampia possibile dei dirigenti e dei responsabili di servizio, i quali in prima battuta debbono essere responsabili di completezza, chiarezza ed aggiornamento delle pubblicazioni attinenti agli uffici da loro diretti. Infatti, il comma 3 stabilisce che “I dirigenti responsabili degli uffici dell'amministrazione garantiscono il tempestivo e regolare flusso delle informazioni da pubblicare ai fini del rispetto dei termini stabiliti dalla legge”. Indirettamente, questa disposizione chiarisce che il primo controllo discende dagli obblighi di pubblicazione direttamente ricadenti sugli uffici, per altro fondamentali anche per rispettare i termini previsti dalla legge.

Il piano per la trasparenza, dunque, dovrà fissare gli strumenti operativi e di coordinamento per realizzare il controllo e l’attuazione delle misure poste a garantire il rispetto degli obblighi di legge.

La seconda delle ovvie conclusioni è che la previsione contenuta nell’articolo 51 del decreto trasparenza è velleitaria e inutile. Si tratta della, ormai classica, disposizione finanziaria del “costo zero”: “Dall'attuazione del presente decreto non devono derivate nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, Le amministrazioni interessate provvedono agli adempimenti previsti con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili alegislazione vigente”.

L’intero sistema immaginato dal decreto richiede investimenti di non poco conto sull’hardware, sul software, sulla formazione, sull’organizzazione. Occorrono dei cruscotti per consentire il monitoraggio dei tantissimi adempimenti e delle scadenze previste.

Immaginare che tutto questo possa essere assicurato senza spesa è, ovviamente, poco credibile e mina alla base la stessa struttura operativa della norma.

Il responsabile della trasparenza, comunque, finalizzerà i suoi controlli anche all’individuazione delle eventuali responsabilità per inadempimenti, “segnalando all'organo di indirizzo politico, all'organismo indipendente di valutazione (OIV), all'Autorità nazionale anticorruzione e, nei casi più gravi, all'ufficio di disciplina i casi di mancato o ritardato adempimento degli obblighi di pubblicazione”. Gli obblighi di pubblicazione, dunque, costituiscono elementi della responsabilità dirigenziale.

Infatti, il comma 5 impone al responsabile di segnalare gli inadempimenti agli obblighi di pubblicazione in relazione alla loro gravità:

a)      all'ufficio di disciplina, ai fini dell'eventuale attivazione del procedimento disciplinare;

b)      all’organismo indipendente di valutazione o al nucleo di valutazione, per le conseguenze sulla valutazione;

c)      al vertice politico dell'amministrazione per l’eventuale decisione, legata alla responsabilità dirigenziale, di intervenire sul mancato rinnovo o sulla revoca anticipata degli incarichi.

Specifica competenza del responsabile della trasparenza è assicurare l’accesso civico, come stabilito dall’articolo 5 del decreto.

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[1] Sul tema vedasi L. Oliveri: Civit, la gran confusione sull’organo competente a incaricare il responsabile anticorruzione

La deliberazione della Civit 15/2013 “in tema di organo competente a nominare il responsabile della prevenzione della corruzione nei comuni” è estremamente fuorviante per gli enti locali. E’ un provvedimento frettoloso, che fa una gran confusione tra potestà ordinamentale ed organizzativa e giunge al paradosso di considerare possibile che gli enti locali possano modificare le competenze fissate per legge.

La deliberazione, in realtà, si presenta di primo acchito come un’ingerenza  illegittima verso enti la cui autonomia è riconosciuta dalla Costituzione. La deliberazione, in effetti, travalica del tutto i compiti della Civit, che in tema di anticorruzione sono definiti dall’articolo 1, comma 2[1], della legge 190/2012. La Civit non ha alcuna potestà e competenza di determinare quale organo dell’ente locale disponga della competenza ad incaricare il responsabile della prevenzione della corruzione.

E’ evidente che un ente amministrativo non possa indicare ad enti territoriali dotati di autonomia costituzionale quali organi sono competenti all’adozione dei provvedimenti, specie in vigenza dell’articolo 117, comma 2, lettera p), della Costituzione, che assegna alla potestà legislativa esclusiva dello Stato la competenza in tema di organi degli enti locali.

Ad un primo esame, dunque, la deliberazione della 15/2013 della Civit si presenta semplicemente nulla: adottata in totale ed assoluta carenza di potere, per insanabile violazione delle proprie attribuzioni e della Costituzione.

Chiarito preliminarmente, dunque, che la deliberazione 15/2013 della Civit non ha alcun valore giuridico, è, comunque, giusto affrontarne il merito. Perché, anche laddove la deliberazione non fosse nulla, in ogni caso i suoi contenuti appaiono a loro volta in contrasto con varie disposizioni di legge, frutto di una scarsa meditazione da parte degli estensori.

Un primo appunto riguarda il contenuto generale della delibera, che si diffonde nell’analisi delle disposizioni del d.lgs 267/2000 per motivare la considerazione secondo la quale è il sindaco competente ad incaricare il responsabile della prevenzione della corruzione.

Ebbene, la delibera non affronta una questione preliminare decisiva e fondamentale: cioè che negli enti locali il responsabile della prevenzione della corruzione non deve essere incaricato, in quanto è individuato direttamente ex lege, ai sensi dell’articolo 1, comma 7, della legge 190/2012, nel segretario comunale e provinciale.

La delibera, per come è costruita, lascia, invece, trasparire che l’organo di indirizzo politico debba “costituire” la figura del responsabile, col proprio incarico.

Niente di tutto questo. L’organo competente può e deve intervenire nel processo di eventuale attribuzione dell’incarico di responsabile della prevenzione della corruzione solo laddove ritenesse di assegnarlo a soggetto diverso dal segretario comunale. L’assenza di tale precisazione è una grave lacuna della deliberazione, che potrebbe creare non poca confusione negli enti che non prendessero atto della nullità, comunque, della deliberazione stessa.

La deliberazione della Civit prende le mosse da un quesito di un sindaco, a sua volta scaturente dalla formulazione dell’articolo 1, comma 7, della legge 190/2012, che attribuisce la competenza ad incaricare il responsabile della prevenzione della corruzione all’<<organo di indirizzo politico>>.

L’espressione utilizzata <<organo di indirizzo politico>> sta determinando una serie di, ingiustificate, questioni interpretative, sia rispetto all’organo competente ad incaricare (in via solo residuale, laddove si intenda sottrarre l’incarico spettante ex lege al segretario) il responsabile, sia rispetto all’organo competente ad adottare il piano triennale di prevenzione della corruzione.

Chi si pone la domanda di quale possa essere l’organo di indirizzo politico, non considera che tale espressione normativa è, e non poteva che essere, genericamente riferita all’universo della pubblica amministrazione italiana. Non può e non poteva indicare con precisione l’organo competente, dovendo ciascun’amministrazione individuarlo alla luce delle previsioni della disciplina ordinamentale ad essa propria.

Per i ministeri l’organo di indirizzo politico è facile da reperire: il Ministro. Problemi, invece, ci sono per le Ulss e le Agenzie, ad esempio. In questi casi, per fictio iuris sono organi “di indirizzo politico” i direttori generali.

Per gli enti locali il (falso) problema discende dall’articolo 42, comma 1, del d.lgs 267/2000, ai sensi del quale “Il consiglio è l’organo di indirizzo e di controllo politico – amministrativo”.

Vi è una parziale coincidenza nella formulazione dell’articolo 1, comma 7, della legge anticorruzione e dell’articolo 42, comma 1, del Tuel. Ma essa non ha alcun rilievo, ai fini della posizione del dubbio che, allora, competente per incaricare il responsabile della prevenzione possa essere il consiglio.

Uno dei pochissimi passaggi corretti e condivisibili della delibera 15/2013 della Civit riguarda proprio il consiglio: “alla luce delle norme del Testo Unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali (d.lgs. n. 267/2000) le funzioni del Consiglio comunale sono previste tassativamente”. E’ così: il consiglio è dotato di competenze specificamente enumerate e determinate necessariamente dalla legge. Negli enti locali, tutte le altre competenze attinenti alla funzione politico amministrativa (quelle gestionali spettano alla dirigenza o ai responsabili di servizi) sono assegnate:

a) al sindaco o presidente della provincia, che a loro volta dispongono di un lotto enumerato e tassativo di attribuzioni;

b) alla giunta, che, al contrario degli altri due organi, ai sensi dell’articolo 48 del d.lgs 267/2000, dispone di competenza generale e “residuale”: dunque, tutte le competenze attinenti la funzione politico-amministrativa non espressamene assegnate a consiglio o sindaco o presidente della provincia, ricadono sulla giunta.

Ora, nel caso dell’assegnazione degli incarichi dirigenziali, l’articolo 50, comma 10, del d.lgs 267/2000 risolve qualsiasi dubbio: competenti sono in via esclusiva sindaco e presidente della provincia.

Totalmente erronea e non condivisibile, allora, risulta la chiosa della delibera della Civit: “il titolare del potere di nomina del responsabile della prevenzione della corruzione va individuato nel Sindaco quale organo di indirizzo politico amministrativo, salvo che il singolo Comune, nell’esercizio della propria autonomia normativa e organizzativa, riconosca, alla Giunta o al Consiglio, una diversa funzione”.

Reperita la disposizione normativa che attribuisce al sindaco o al presidente della provincia la competenza ad incaricare il responsabile della prevenzione della corruzione se diverso dal segretario, non è possibile immaginare che si possa modificare l’assetto delle competenze.

La Civit cade nell’errore di ritenere che l’autonomia normativa e organizzativa degli enti locali possa modificare l’assetto delle competenze degli organi.

E’ una svista clamorosa e grave. L’autonomia organizzativa non può modificare le competenze degli organi, ma riguarda solo il sistema di svolgimento di esse.

L’assetto ordinamentale degli enti locali è fissato in modo tassativo dalla legge, come prevedela Costituzione. Fa  piuttosto specie osservare che un soggetto come la Civit affermi che gli enti locali dispongano del potere di modificare le competenze.

L’auspicio è che la Civit prenda finalmente atto delle peculiarità dell’ordinamento degli enti locali e ne tenga dovutamente conto nell’adempiere alle proprie funzioni consultive, per evitare di creare un caos organizzativo, del quale non si ha alcun bisogno.

Tornando al merito, e per concludere, considerazioni analoghe vanno svolte per individuare l’organo competente ad adottare il piano triennale. Esso è la giunta, nell’ambito delle sue competenze generali e residuali, dal momento che nessuna norma assegna espressamente al sindaco o presidente della provincia, o al consiglio e che l’espressione “indirizzo politico”, come visto prima, non va intesa secondo un’accezione tecnica.

[1] Se ne riporta il testo:

“La Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche, di cui all’articolo 13 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n.150, e successive modificazioni, di seguito denominata «Commissione», opera quale Autorità nazionale anticorruzione, ai sensi del comma 1 del presente articolo. In particolare, la Commissione:

a) collabora con i paritetici organismi stranieri, con le organizzazioni regionali ed internazionali competenti;

b) approva il Piano nazionale anticorruzione predisposto dal Dipartimento della funzione pubblica, di cui al comma 4, lettera c);

c) analizza le cause e i fattori della corruzione e individua gli interventi che ne possono favorire la prevenzione e il contrasto;

d) esprime pareri facoltativi agli organi dello Stato e a tutte le amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.165, e successive modificazioni, in materia di conformità di atti e comportamenti dei funzionari pubblici alla legge, ai codici di comportamento e ai contratti, collettivi e individuali, regolanti il rapporto di lavoro pubblico;

e) esprime pareri facoltativi in materia di autorizzazioni, di cui all’articolo 53 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.165, e successive modificazioni, allo svolgimento di incarichi esterni da parte dei dirigenti amministrativi dello Stato e degli enti pubblici nazionali, con particolare riferimento all’applicazione del comma 16-ter, introdotto dal comma 42, lettera l), del presente articolo;

f) esercita la vigilanza e il controllo sull’effettiva applicazione e sull’efficacia delle misure adottate dalle pubbliche amministrazioni ai sensi dei commi 4 e 5 del presente articolo e sul rispetto delle regole sulla trasparenza dell’attività amministrativa previste dai commi da 15 a 36 del presente articolo e dalle altre disposizioni vigenti;

g) riferisce al Parlamento, presentando una relazione entro il 31 dicembre di ciascun anno, sull’attività di contrasto della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione e sull’efficacia delle disposizioni vigenti in materia”.