Abolizione delle #province, riforma al buio per gli enti locali

Entro la primavera del 2014, se i tempi previsti dal Governo saranno rispettati, le province potrebbero essere abolite con l’entrata in vigore della legge costituzionale che le cancella e nei successivi sei mesi soppresse.

Il tempo previsto dal disegno di legge costituzionale per la materiale soppressione delle province, sei mesi, è palpabilmente troppo stretto e insufficiente. Ci vuole un tempo simile per liquidare e chiudere una singola azienda. Sopprimere 107 enti è tutt’altro che semplice, in considerazione della quantità enorme di passaggi operativi e operazioni finanziarie, patrimoniali e contrattuali da effettuare: 125 mila chilometri di strade, 5 mila edifici scolastici superiori, 11 miliardi di entrate e spese, 57.000 dipendenti, un numero imprecisabile (elevatissimo) di contratti di ogni genere (utenze, appalti di lavori, appalti di servizi, noleggi, canoni, locazioni, convenzioni con soggetti pubblici e privati, progetti cofinanziati con Fse, Stato, regioni).

L’abolizione delle province, da dare ormai per acquisita, rischia di essere un vero e proprio salto nel buio per l’assetto dell’ordinamento locale. E l’impatto della soppressione sarà certamente fortissimo e dagli effetti ben più prolungati dei sei mesi ottimisticamente per ora previsti dal disegno di legge.

Il tempo estremamente ridotto immaginato dal legislatore sarà da impiegare per elaborare almeno i seguenti passaggi, raggiungendo gli obiettivi previsti e risolvendo i connessi problemi:

a)                  approvazione di bilanci di previsione di regioni e province che siano realistici, in grado di tenere conto della traslazione delle competenze, con gli effetti immensi di modifica degli assetti contabili; servirà sapere con certezza la durata entro la quale le province sopprimende saranno eliminate, allo scopo di dare una durata certa all’ambito di operatività dei bilanci pluriennali e di conoscere i limiti a contratti di tipo pluriennale ammissibili per la gestione ordinaria, in attesa della soppressione;

b)                  risoluzione dei problemi connessi al patto di stabilità di regioni e comuni che risultino destinatari dell’immenso flusso di competenze e risorse: manca, almeno per adesso, una norma simile a quella prevista dal decreto per Roma capitale che escluda espressamente dal patto e dai vari tetti di spesa e dai saldi le maggiori spese derivanti dall’acquisizione delle funzioni provinciali da parte di comuni e province; per essere chiari occorre, far fronte all’effetto di un volume di spesa di 11 miliardi (quella sostenuta dalle province), che improvvisamente si sposta da un tipo di enti a un altro e valutare che conseguenza possa avere sugli equilibri del patto di stabilità;

c)                  modifica della normativa tributaria: le entrate tributarie, patrimoniali e proprie delle province debbono passare in quota parte a regioni e comuni (non si sa con quale criterio), per garantire il finanziamento delle funzioni;

d)                  computo e trasferimento del patrimonio immobiliare e mobiliare delle province, sterminato: 125 mila chilometri di strade, relitti stradali, circa 5mila edifici scolastici non tutti, per altro, in proprietà, molti in concessione dai comuni, sedi di servizio, mezzi, automobili, dorsali per le reti telematiche, arredi, computer, magazzini;

e)                  trasferire il personale: quasi 57.000 dipendenti, in assenza di un criterio per capire chi possa andare nelle regioni e con quale organizzazione, chi nei comuni e quali e per svolgere quali attività; si pensi, per comprendere la portata organizzativa del problema, che se i dipendenti provinciali sono 57.000 circa, tutti quelli regionali non superano, stando al Conto del personale (dati al 2011) i 36.649. Facile immaginare i problemi solo logistici di assorbimento, per non parlare di quelli connessi all’organizzazione, alla contrattazione decentrata, al sistema di valutazione. D’altra parte, se i dipendenti provinciali dovessero essere trasferiti verso i comuni e da lì gestire le funzioni, si percepisce la sproporzione. Due soli esempi. Il primo riguarda il mercato del lavoro: presso le province operano 7000 addetti; i comuni sono 8100, se la funzione fosse assegnata a ciascun comune, ognuno di essi avrebbe la disponibilità di meno di un dipendente. Il secondo riguarda la possibilità di “spalmare” tutte le funzioni e i dipendenti provinciali tra tutti i comuni: ciascun comune si troverebbe con una “dotazione” di 7 dipendenti per realizzare le attività connesse alle funzioni provinciali[1]: dire che si tratti di un numero insufficiente è fin troppo ovvio.

E’ solo una sintesi dei passaggi di gigantesca problematicità e portata da affrontare, per attuare, in soli 6 mesi, la soppressione delle province. Per dare una dimensione ancora più chiara delle questioni che occorre affrontare, solo due esempi:

a)                  non si sono ancora definiti del tutto i passaggi patrimoniali con i comuni per gli edifici che ospitano le scuole superiori, in base alle disposizioni della legge 23/1996, ben 15 anni fa!;

b)                  da poco alcune sentenze dei giudici amministrativi, pareri delle sezioni regionali della Corte dei conti e del Consiglio di stato avevano risolto la diatriba insorta tra comuni e province sugli oneri da accollarsi per il trasporto degli alunni portatori di handicap delle scuole superiori, stabilendo che tale carico dovesse gravare sulle province; dal 2014 il problema si riaprirà in tutta la sua gravità, senza che mai, per altro, le regioni siano intervenute per finanziare le spese, rilevantissime: il che determinerebbe buchi di bilancio qualunque fosse l’ente, regione o comune, subentrante nelle competenze provinciali.

Moltissime province, poi, sono impegnate in progetti particolari, anche pluriennali, finanziati dai fondi strutturali Ue o da sponsor o fondazioni bancarie. Il rischio è l’impossibilità di rendicontare e di interrompere la gestione delle attività e dei connessi importantissimi flussi di spesa, spesso rivolti alle imprese, ai disoccupati, agli indigenti, ai disabili.

C’è, poi, il problema del sistema finanziario. Le province dispongono di entrate e tributi che, in parte (meno della metà) finanziano le spese. Parte del leone la fanno le addizionali sull’energia elettrica e l’imposta sulla trascrizione dei veicoli nei pubblici registri. Vi sono, poi, i trasferimenti dello Stato per il tramite del fondo sperimentale di sviluppo e quelli regionali.

Nel 2002 il volume delle entrate delle province fu di euro 14.065.390.000; simmetricamente le spese (fonte Istat: Finanza locale: entrate e spese dei bilanci consuntivi (comuni, province e regioni) - Anni 2001 e 2002; - http://www3.istat.it/dati/catalogo/20070123_00/). Nel 2012, entrate e spese si sono ridotte a 11 miliardi, con una riduzione di 3 miliardi in 10 anni, pari al 21,43% (nello stesso periodo, sempre su dati Istat e della Cgia di Mestre, le spese delle regioni sono aumentate del 40%, per oltre 32 miliardi).

Principalmente, sulla drastica riduzione delle entrate e delle spese delle province hanno influito la crisi economica, con la forte diminuzione del gettito delle imposte, molto legate all’andamento dell’economia, ed i tagli ai trasferimenti operati da Stato e regioni, nell’ambito delle proprie manovre finanziarie.

L’assegnazione delle funzioni provinciali ai comuni si rivela estremamente rischiosa, perché le province sono già estremamente sottodotate sul piano finanziario e hanno fatto fronte alle rilevantissime economie sostenute mediante razionalizzazioni interne.

La disaggregazione delle funzioni, delle entrate e delle altre risorse di 107 enti verso altri 8100, pone l’evidente rischio di rendere ancor meno dotati i comuni del complesso delle risorse indispensabili per gestire le funzioni, ma con implicanze forti (come visto sopra) su gestione e patto di stabilità. In più, Stato e regioni potrebbero essere portate a ritenere, data la maggiore autonomia tributaria dei comuni, di rendere evidente il risparmio conseguente all’abolizione delle province, riducendo i trasferimenti. Sarebbe, però, un risparmio solo formale: il rischio evidente è l’aumento dell’Imu o, comunque, delle imposte proprie provinciali, al quale i comuni farebbero senz’altro ricorso, laddove non venisse garantito loro un volume di entrate e di risorse sufficiente per assumersi le funzioni provinciali.

I comuni, per voce dell’Anci, pare abbiano una gran voglia di acquisire le funzioni delle province. La scelta del legislatore ordinario, che dovrà attuare le disposizioni contenute nella legge costituzionale di abolizione delle province, su questo aspetto sarà decisiva, per scongiurare il pericolo di una debacle organizzativa.

Le funzioni provinciali sono state sin qui assegnate all’ente di “area vasta” non a caso, ma perché di dimensioni non compatibili con i confini segnati dalle mura municipali. Gli esempi sono tantissimi: da quello evidente della programmazione, gestione e manutenzione delle strade e dei collegamenti, a quello della gestione del mercato del lavoro che, ovviamente, non può limitarsi alla situazione di un singolo comune: si pensi che un’offerta di lavoro è considerata congrua, tanto da poter giustificare, in caso di rifiuto da parte del disoccupato, la perdita di tale status e la conseguente perdita degli ammortizzatori sociali, quando la sede di lavoro resti entro raggio di 50 chilometri o 80 minuti con i mezzi di trasporto pubblico dal domicilio dell’interessato. Di per sé, la normativa sul lavoro contribuisce a tracciare i confini di quell’area vasta, che certamente non è razionale coincida con i comuni. I quali potrebbero restare destinatari solo delle residuali funzioni che le province svolgono per i servizi sociali. Tenendo presente, però, che anche in questo caso è inimmaginabile un frazionamento dei servizi sociali gestiti dalle province tra tutti i comuni.

Si faccia l’esempio del servizio di integrazione didattica dei disabili sensoriali: esso viene garantito dalle province a tutti i residenti del territorio provinciale, e gestito con una regìa unica, spesso in appalto, alla quale lavorano pochissimi dipendenti. Il servizio così unitariamente svolto consente economie di scala e parità di trattamento per gli utenti. Se venisse sminuzzato tra i tanti comuni, per un verso essi non potrebbero ricevere il personale preposto a gestirlo, perché di numero molto ridotto; per altro verso, ciascuno lo organizzerebbe in modo molto diverso (chi in appalto, chi assegnando contributi alle famiglie, chi con gli enti del volontariato, chi in accordo con le Asl), determinandosi un disordine operativo molto rilevante e il pericolo di una disparità di trattamento e condizioni poco giustificabile.

L’attuale testo del disegno di legge costituzionale prevede che “Entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge costituzionale le province sono soppresse e, sulla base di criteri e requisiti generali definiti con legge dello Stato, sono individuate dallo Stato e dalle Regioni, nell’ambito delle rispettive competenze, le forme e le modalità di esercizio delle relative funzioni”.

Stato e regioni hanno il compito delicatissimo di esaminare nel dettaglio ogni minimo servizio svolto dalle province, e valutarne con attenzione l’opportunità di assegnarlo ai comuni, oppure affidarlo alle regioni o alle ancora imprecisate nuove “forme” che saranno disposte con le leggi statali e regionali destinate a regolare la materia.

Purtroppo, il disegno di legge lascia aperta la stessa questione che era stata posta dalle norme dichiarate incostituzionali approvate dal Governo Monti: non risulta affatto chiaro quali siano gli ambiti delle rispettive competenze di Stato e regioni. Anche qui un esempio solo: le politiche del lavoro, sono state attribuite alle regioni con il d.lgs 469/1997, ma con l’obbligo per le regioni, contenuto nella citata norma, di assegnarne le funzioni operative alle province: l’ambito di competenza, dunque, è legge statale o legge regionale?

Qualsiasi sia la soluzione a questo, comunque rilevantissimo problema, è fondamentale valutare bene la dimensione delle funzioni, per evitare che esse siano ridotte al caos, a causa di un’eccessiva frantumazione. In molti pensano che accorpando i comuni in bacini, per esempio di 30.000 abitanti, le funzioni provinciali, anche quelle riguardanti la rete stradale e dei trasporti, potrebbero essere svolte egualmente. In una provincia con 900 mila abitanti, questo significherebbe che 30 enti (dove prima ce n’era uno solo) dovrebbero concertare tra loro la programmazione, le priorità e le spese per la rete stradale e dei trasporti, e magari obbligarsi a rivolgersi ad una stazione unica appaltante, che prima era appunto la provincia.

Irrazionalità evidenti come questa si spera siano correttamente considerate ed evitate, per scongiurare il rischio che l’eliminazione delle province costituisca un salto nel buio ed un costo superiore al beneficio.

Insomma, per abolire le province, parafrasando la celeberrima pubblicità, non basta eliminare la parola.

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[1] Ne elenchiamo solo alcune, per aggregazione:

a)                   articolo 3, comma 3, del d.lgs 267/2000: “La provincia, ente locale intermedio tra comune e regione, rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi, ne promuove e ne coordina lo sviluppo”;

b)                   articolo 19, commi 1 e 2, del d.lgs 267/2000:
“1. Spettano alla provincia le funzioni amministrative di interesse provinciale che riguardino vaste zone intercomunali o l'intero territorio provinciale nei seguenti settori:
a) difesa del suolo, tutela e valorizzazione dell'ambiente e prevenzione delle calamità;
b) tutela e valorizzazione delle risorse idriche ed energetiche;
c) valorizzazione dei beni culturali;
d) viabilità e trasporti;
e) protezione della flora e della fauna parchi e riserve naturali;
f) caccia e pesca nelle acque interne;
g) organizzazione dello smaltimento dei rifiuti a livello provinciale, rilevamento, disciplina e controllo degli scarichi delle acque e delle emissioni atmosferiche e sonore;
h) servizi sanitari, di igiene e profilassi pubblica, attribuiti dalla legislazione statale e regionale;
i) compiti connessi alla istruzione secondaria di secondo grado ed artistica ed alla formazione professionale, compresa l'edilizia scolastica, attribuiti dalla legislazione statale e regionale;
l) raccolta ed elaborazione dati, assistenza tecnico-amministrativa agli enti locali.
2. La provincia, in collaborazione con i comuni e sulla base di programmi da essa proposti, promuove e coordina attività nonché realizza opere di rilevante interesse provinciale sia nel settore economico, produttivo, commerciale e turistico, sia in quello sociale, culturale e sportivo”;

c)                   d.lgs 469/1997: ha trasferito alle province l’intera competenza alla gestione delle funzioni in tema di mercato del lavoro e incontro domanda/offerta, quello che era un tempo il collocamento, con tanto di attribuzione di circa 6.000-7.000 dipendenti provenienti dal Ministero del lavoro;

d)                   d.lgs 112/1998: è una disposizione di 164 articoli, che assegna alle province una ridda incommensurabile di funzioni amministrative, dai parchi e riserve naturali all’inquinamento delle acque, dalla valutazione di impatto ambientale alla difesa del suolo, dalla viabilità e trasporti alle agenzie auto, dalla protezione civile alla cooperazione e volontariato;

e)                   le varie leggi regionali che hanno completato il trasferimento delle funzioni avviato dal d.lgs 112/1998 con le quali in misura variabile sono state demandate alle province ulteriori funzioni nel campo dell’agricoltura, del commercio, delle pari opportunità, dell’immigrazione, della formazione professionale, del turismo.